完善专委会机制的问题与建议

明连成

专委会作为人大履职的重要职能机构，在人大及其常委会的领导下，根据工作安排，经过办事机构的全力保障，立足专业和职能，辅助人大及其常委会履行立法、监督、决定重大事项职能，是常委会履职行权的基础和支撑。目前全国各地人大专门委员会（以下称专委会）设置及运行情况存在很大的差异。在立法法颁布后，甘肃省人大于2001年设立法制委员会，履行地方性法规经常委会会议初审后的统一审议工作。之后，又根据工作需要，于2004年1月设立民侨、内司、教科文卫、财经、农业、环资六个专门委员会；同时考虑到人大机关部门负责人先成为人大代表、再任专委会负责人，因代表数量有限，不现实，另外成立了对应、同级别（正厅级）的六个工作办公室，作为常委会领导下的工作机构和专委会的办事机构，主任由专委会副主任委员兼任。后因机构名称带来的工作不便，于2016年3月经省人大常委会会议决定，将六个办公室改为工作委员会，名称变但职责任务和隶属关系不变。目前，甘肃省人大机关共有同级别的7个专委会和7个工作委员会，这种专委会的工作分工和数量的合理性、服务保障全的工作体制，具有一定的代表性。

从甘肃省人大的情况来看，专委会主要承担人民代表大会主席团、常委会交付的有关议案、报告、决议决定的审查和审议，对有关问题开展调查研究，提出意见建议。同时为主席团、常委会起草有关议案、决议决定。专委会职能特殊、地位和工作环节重要，其组成人员经过法定程序产生、由人大代表组成，它是主席团和常委会履职、决策、议事的参谋助手和国家权力机关运行中的重要组成部分。专委会的职责是协助支持人大及其常委会依法行使职权，并根据相关要求做好相关基础工作。人大常委会工作委员会（以下称工委）作为常务委员会根据工作需要设立的工作机构，同时为专委会提供服务保障工作。由于职能、任务及日常管理等责任划分清楚，保证了专委会履职要求。

专委会地位作用举足轻重，但实际运行中的问题也是明显的。现以甘肃省人大为例，就以下五个方面的问题进行探讨，提出完善建议。

1.专委会与对应工作部门关系问题。专委会与工委的良好协作及服务保障关系，对保证人大及其常委会各项工作任务落实十分重要。目前存在的主要问题是，法律对专委会的设立规定过于原则，只有设置和接受领导的规定，以及“研究、审议和拟定有关议案”的任务，还有对与本委员会有关的问题进行调查研究，提出建议的规定，其具体职责和工作任务则没有规定，即使地方性法规对此也不明确和具体。实际中，专委会审议审查法案、议事决策、调查研究、提出意见建议，服务保障工作都由对应的办事机构负责，专委会一般不参与工委的具体工作，也不存在领导关系。工作中的责任不清、多头指挥、效率低等问题时有发生，这在一定程度制约了专委会工作的高效开展，在一定程度上影响了工作质量提高，这对人大及其常委会依法履职是不利的。对此，一是依法确定专委会与对应工委的关系。要既明确专委会受理人代会主席团、常委会交办的工作事项任务，又明确负责本委和对应工委的日常工作。从具体工作来看，专委会主任委员担任党支部书记，对“两委”的党建和内部管理负有直接责任，可以更好地实现专委会的主导地位和各项工作任务的保证落实。二是规定工委的责任关系。要规定工委既向常委会负责又向专委会负责，工委负责人协助专委会领导主持工作机构工作，内设处室是“两委”共同的办事机构，不断促进专委会领导下的责任体制。实践证明，二者运行比较顺畅、履行职责比较好的专委会，都是专委会主导下的运行模式。三是发挥专委会在人大机关中的作用。要完善和改进人大机关内部运行模式。常委会日常工作中需要召开的会议、重要工作安排、征求有关意见建议、对外联系联络等，要突出专委会，更多的工作由专委会来牵头负责。

2.专委会贯彻党组意图加强党的领导问题。专委会工作要认真贯彻人代会临时党组、常委会党组决策意图，自觉置于党组的领导之下，是必须坚持和首要的工作原则。目前主要问题是，对人大如何利用法定权力，促进党委决策部署、党组具体要求落实的方式方法缺乏研究，思路不明，对策不力；又因为专委会主要负责人不能列席人代会临时党组会和不能经常化列席常委会党组会议，对党委、党组的重大决策部署和工作要求，有情况不清、精神领会不深和吃不透的情况，以及具体工作抓得不实的现象。如带头促进人代会重要议题审议和落实，对常委会重要工作任务贯彻落实中的创新等，就存在差距。对此建议，一是扩大专委会尤其是主要负责人参与党组工作的力度。人代会临时党组会和常委会党组会，除重要人事事项之外，专委会主要负责人应当列席。专委会既是人代会下属的重要机构，闭会期间又是常委会下属的重要机构，它的行动和作为与党委重要决策事项的落实关系密切，通过列席会议获得事先的知情权，利于具体工作任务落实。二是专委会负责人参加人代会主席团。甘肃人大从2015年起，专委会主任委员全部进大会主席团，扩大参与，提升地位，在人代会的议事决策中，增加了专委会的话语权。三是人大专委会要学会依法促进重点工作落实。对党委党组的重大决策部署，要善于通过地方立法来解决具体的法治问题，通过监督调研来破解政策措施落实中的难题，通过决定重大事项来推进工作，不能仅仅停留在学习领会精神和表态上，以及落实措施缺乏、泛泛抓落实等。四是建立专委会在履职中的重大事项向党组报告制度。立法中的创制和其他灵活性规定，执法检查中的典型违法问题，工作调研中发现的地方、部门工作问题，代表视察的重要民情事项等，都需要及时向党组报告，这样才能保证下面重要情况和工作落实问题的依法及时上达。五是建立专委会内部研究党组重大工作部署、任务分解落实的工作机制。专委会组成人员虽然人数少，但层次高，要发挥特长和优势，日常工作不能限于一年几次法定会议，要探索建立定期专门的形势分析、问题研究工作协商机制，充分发挥专委会优势，努力促进党委党组重要工作任务的落实。

3.常委会与专委会发挥作用关系问题。常委会和专委会都是人民代表大会依法履职的主要工作机构。其中，常委会作为人代会的常设机关，它依法履职时，专委会根据安排，按照职能和专业所组织的对相关议案、报告、决议决定草案等进行初审，以及对相关议题进行调研等。向主任会或常委会提出它审议后的意见建议，把好有关议题初审关，促进了权力机关履职行权的权威、效率和科学，是主任会、常委会决策的重要环节，应当说是人大常委会履职的助手。实践证明，专委会只有在常委会的领导下，积极工作，负起相关责任，与常委会协调一致地工作，权力机关才能依法和高效履职。目前二者作用发挥的主要问题是，专委会接受常委会领导的概念宽泛，主要是常委会职权范围内事项，缺乏具体规定，这在一定意义上制约了专委会职能发挥；专委会很好地完成了人大及其常委会交给的各项工作任务，但自身潜在的如专业优势、智慧优势和积极性发挥不够；专委会在主任会议处理常委会日常事务中，知情了解多于参与和直接介入，其职能、地位有待加强。对此，一是依法对专委会具体工作进行明确。对专委会职能要通过统一制定专委会履职工作职责，细化工作，规定具体任务。如审议常委会交给的议案、“一府两院”有关工作报告、有关意见建议办理和质询答复、就常委会职权范围内的事项直接听取“一府两院”有关汇报和进行调查研究、拟定法规草案及决议决定草案等重要职能，要有工作规定和办理原则，以促进专委会职能的具体化、法制化。二是依法明确专委会与常委会的工作关系。除了法律已经明确的专委会在人代会闭会期间接受常委会领导之外，还要明确专委会是常委会履职的重要参谋和助手，是发挥人大作用的基础，是协助、支持主任会议处理日常工作的重要保证，以此明确责任，明确工作定位，以利于专委会职能进一步发挥。三是对专委会履职服务要多方面。专委会有老领导、有专家学者、有基层的同志，对其履职搞好保障服务是第一位的。尤其是后两者，他们有自己的专业工作，兼职人大，人大工作的信息资料缺乏，日常研读不够，以及人大会议往往临近开会才发通知发材料，客观上令他们熟悉议题不够，参加会议准备不充分，履职不一定到位。常委会工作部门要高度重视，改进作风，改进工作，多途径服务保障专委会组成人员履职。四是完善常委会内部运行机制。实行专委会和对应工作部门的主要负责人由主任委员兼任的工作体制，对专委会的干部考核、重要人事事项等，要让专委会参与并建立同机关人事部门沟通商定机制，不能借故党管人事而避开专委会的用人话语权，以此确保专委会职能的主导权及在人事管理和机关建设中作用的发挥。同时，机关后勤对专委会的保障方面，综合部门应当优先及时，全方位保证。

4.专委会议案权、审议权、立法权行使问题。专委会提出议案、审议议案和决议决定报告、起草法规草案等，是专委会重要职能和主要权力，是协助人大及其常委会履职的中心内容，其质量、效能如何，直接关系人大职能作用发挥。因此，发挥专委会职能，实际就是发挥人大职能，其本质和属性是一致的。目前，地方人大发挥经常且履职最好的是审议议案、审查有关决议决定和报告，以及有关专委会会同党委所属的单位提出相关法规案。存在问题是：有关宪法法律规定的质询询问、人事任免及罢免案很少提出，有关审议审查具体事项中发现和研究提出问题能力有待提高，有关行使立法权中的主动、积极有为普遍不够问题，等等。“三权”方面的问题，实际是专委会工作的敢作为与不敢作为、认真负责与否和工作姿态端正与否问题。对此，笔者的想法是从队伍建设加强、工作职责扩大等方面改进。一是加强专委会队伍建设。党委要高度重视人大专委会建设，组织部门要将政治、思想和作风优秀的领导干部推荐到人大专委会任职，对省级人大应当将专委会组成人员任职年龄与常委会委员同等对待，并考虑解决市级人大常委会和专委会的组成人员年龄适当延长问题，以及探索对专委会组成人员用专项考核办法确定去留问题，以不断激发其工作热情和工作积极性。二是赋予专委会对有关法律法规开展检查的权力。监督法将对宪法法律实施的检查权归常委会统一行使，这有利于对一些执行不好、问题多的法律及时得到检查，纠正执法问题。这一规定很好，但却忽视了一些专门的法律法规具体条款不落实、执行中问题多的情况，以及专委会单独开展执法检查的优势。对此应当赋予专委会依法、有针对性地组织执法检查的权力，促进其及时研究法律法规实施中的具体问题，推动法律法规的更好实施。三是提升专委会审议及提出意见建议办理档次。对专委会全体会议上审议议案、负责组织的执法检查等法定活动所提出的、重要的意见建议，人大应当明确其法定地位，与常委会审议意见一样，列入“一府两院”具体研究办理回复范围，以此提升专委会意见建议分量，促进专委会履职的到位和加强。

5.专委会与政府部门及“两院”关系问题。专委会是人大联系“一府两院”工作的重要途径，联系范围广、联系事项多，可分为一般工作业务联系和法定事项联系。前者的主要问题是，一方面联系内容不规范。如大事、小事专委会都以人大的口吻或名义出面联系，有的是专委会要求有关部门汇报工作，有的是根据常委会或主任会议要求“一府两院”向人大进行专项汇报，有的是让部门负责人来人大研究交流工作等。而“一府两院”、有关部门对向人大的工作汇报、对外公开的重要情况或事项有程序规定和要求，许多部门对人大专委会的一纸通知、一个电话就要求做某某事，感到很为难，人大联系“一府两院”方式有随意性情况。另一方面联系事项广。政府一个部门对多个专委会，法定事项之外，要资料、要情况、要工作人员配合，还有的凡专委会大的活动都要求“一府两院”的部门派负责人参加，使本来很忙的部门工作受影响，他们有意见但不愿意提。由此看出人大联系中确实存在“乱象”问题，政府一些部门更有疲于应付、草草了结的情况。对此，一是对人大联系“一府两院”的内容进行规范。主要是对涉及人大会议履职，包括立法监督依法决定及人事任免事项，以及代表视察、执法检查和工作调研活动等重要事项，要提出需要“一府两院”和单位配合支持的原则要求，一些要求部门负责人参加的人大活动、提供的工作汇报材料等，要有程序规定，有具体要求，并通过人大综合部门按照发文程序进行通知，杜绝随意向部门安排工作、通知相关事项等。二是严格和科学划分联系部门。人大除了综合办公部门之外，对各专委会和工作部门联系“一府两院”及其部门、单位，要根据工作对口和任务分工进行明确，以书面文件或制度的形式进行规定。对有业务交叉的，应当分主要和次要。次要的应限于业务范围或业务处室，减少政府部门单位受人大多头联系、事项复杂和不规范问题的困惑。三是规定一般事项联系的形式。对涉及人大依法履职及相关法定事项的通知联系，应当用书面文字形式进行；对相关重大事项的事先沟通，可以座谈会的形式，介绍情况和通报工作，之后再共同研究确定；对有关情况信息沟通事项，可以寄送相关工作资料或参加双方重要会议活动的形式互通情况，增进工作了解；同时，专委会应当有专门处室和比较固定的人员进行联系。等等。

（作者系甘肃省人大常委会研究室主任）