黑龙江省财政扶贫资金管理效率问题研究

战永洁 谢颖琦

[摘 要] 通过阐释黑龙江省财政扶贫资金投入、分配、使用、监督和评价状况，针对其存在的资金分配制度不合理、资金投入针对性不足、资金使用管理效率低、资金监督机制不规范和资金绩效评价不科学等问题，提出了完善资金分配机制、加大资金投入力度、提高资金使用效率、规范资金监督机制和强化资金绩效评价等对策，为消除绝对和相对贫困预期决策提供有益的参考。

[关键词] 扶贫开发;财政扶贫资金;管理效率

[中图分类号] F812.7[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）07-0015-02

改革开放以来，黑龙江省始终贯彻党中央、国务院各项扶贫战略部署。截止2020年2月，省内20个国家级贫困县、8个省级贫困县全部脱贫摘帽，实现省内98%建档立卡贫困人口脱贫，贫困发生率降至0.07%;2020年内可以完成现行标准下贫困人口全部脱贫。但绝对贫困消除后，相对贫困情况仍将长期存在。黑龙江省扶贫资金中财政资金占90%以上，能否有效管理财政扶贫资金直接关系到全省扶贫开发工作的成效。

一、黑龙江省财政扶贫资金管理现状

（一）财政扶贫资金投入

黑龙江省财政扶贫资金主要由中央、省级财政专项扶贫资金构成。黑龙江省财政扶贫资金近年来稳步递增，资金总量较为充足。自2010年以来，黑龙江省财政扶贫专项资金投入总额呈现逐年上升趋势，从2010年的4.25亿元增长到2019年的45.3亿元，年均增长率达30.1%。黑龙江省《关于印发<全省脱贫攻坚精准识别、精准退出实施方案>的通知》（2017）提出，2019年贫困人口的识别标准为农民人均纯收入3550元，贫困人口退出的衡量标准是该户年人均纯收入稳定超过当年的国家标准线（4000元），且达到“两不愁三保障”。

（二）财政扶贫资金分配

根据《黑龙江省财政专项扶贫资金管理办法》（2017）第七条列示：采用因素法对黑龙江省财政专项扶贫资金进行分配。分配因素主要包括贫困状况、政策任务和脱贫成效等。以扶贫发展资金和以工代赈资金为例，两项资金分配的因素和权重均为：贫困状况（70%）、任务目标（20%）、脱贫成效（10%）。

（三）财政扶贫资金使用

根据《黑龙江省财政专项扶贫资金管理办法》（2017）第三章规定：黑龙江省采用“资金跟随项目”的财政扶贫资金使用方式，县级政府具有使用权和项目审批权，项目具体实施主体是县级的农业农村局、水务局、扶贫办等部门。资金使用方向主要包括给贫困人口放权让利、提高贫困农户的自我发展能力、为贫困地区提供公共服务和基础设施建设3个方面。

（四）财政扶贫资金监督

黑龙江省财政扶贫资金的监督主要采取部门内部监督、审计监督和群众监督相结合的方式。2018年省扶贫办、省财政厅发布了《关于完善扶贫资金项目公告制度的实施方案》，2019年5月黑龙江省财政厅成立脱贫攻坚小组及办公室，专职负责统筹协调，跟踪督促落实脱贫攻坚相关工作的开展。

（五）财政扶贫资金绩效评价

黑龙江省结合财政部制定的绩效评价方法和本省实际制定细化评分表，采用以问题为导向的绩效评价原则。黑龙江省绩效评价指标评分表共设有六项指标，其中包括资金投入（5分）、资金拨付（5分）、项目安排（5分）、资金监管（13分）、资金使用成效（72分）五项正向指标，合计100分;第六项为加减分指标，其细化指标包括机制创新（+3分）、违规违纪（-15分）两项。评分表中除资金监管、资金使用成效和违规违纪的少部分内容涉及财政审计监督检查及第三方抽查，其余各项数据均由各地政府自行上报。

二、黑龙江省财政扶贫资金管理的问题分析

（一）资金分配制度不合理

资金分配不能有效体现合理性：黑龙江省现行扶贫资金的因素分配方法，无法判断各贫困县政府是否会对客观评价指标中本地区因素进行控制，从而获取更多的财政扶贫资金。资金分配难以兼顾公平与效益：在黑龙江省现行扶贫资金分配条件下，客观因素高于绩效评价的权重占据分配标准的60%以上，财政扶贫资金分配的促进作用不明显。

（二）资金投入针对性不足

投入目标识别标准单一。黑龙江省财政扶贫资金投入标准与国家标准一致，但省内不同贫困县的贫困状况差异较大。对刚脱贫但极易反贫、容易遭受农业生产不确定性的低收入人群，更缺乏长效、稳定的財政扶贫资金投入机制。投入目标瞄准机制不健全。缺乏高效贫困人口动态管理系统，对贫困人口的识别和退出仅靠贫困人口的申报和驻村干部的肉眼辨认，无法对贫困人口的进入和退出进行精确高效识别。

（三）资金使用管理效率低

贫困人口资金项目参与度低：黑龙江省扶贫项目的申报、管理过程均由政府部门内部运作，贫困人口对项目的申报基本没有话语权。资金项目缺乏地方特殊优势：黑龙江省贫困县重点支持的产业项目，大多是蔬菜、大米、食用菌、肉鸡等相似的初级产品项目。贫困县扶贫项目库中普遍缺乏后续深加工产业链条，且对人才的需求与贫困地区的人力资源禀赋存在巨大落差。

（四）资金监督机制不规范

扶贫资金审计监督不到位：黑龙江省审计部门资源有限，无法对每一项财政扶贫资金的使用进行有效监督。现阶段主要采用财政扶贫资金的事后跟踪审计监督机制，尚未建立事前预防的审计监督体系。扶贫资金监督系统不健全：根据查询黑龙江省各地政府网站显示，仅公示公告扶贫项目的起始阶段，但对项目具体实施、完成和后续收益等信息均未在地方政府网站披露。财政扶贫资金使用过程中没有群众的参与且无第三方监督，群众监督难以发挥作用。

（五）资金绩效评价不科学

绩效评价主体缺乏独立性：黑龙江省财政扶贫资金绩效评价工作以各地上报为主，扶贫办为资金绩效评价的主体，各贫困县财政扶贫资金的绩效评价很少涉及第三方专业评价机构。缺少持续反贫能力的评价：现行的绩效评价办法缺乏对贫困人口自我发展能力的考核，以致贫困县很难避免将自身政绩与扶贫绩效结果相挂钩，更倾向于将资金投向粗放型、较大型产业投资项目。

三、提升黑龙江省财政扶贫资金管理效率的对策

（一）完善财政扶贫资金分配机制

构建以产出效果为导向的资金分配体系。黑龙江省可制定推广以扶贫产出效果为导向的财政扶贫资金分配机制。构建以扶贫资金效益指标、资金应用率效果、项目实施程度等指标为核心的动态调整的评价指标体系。设定相关指标，集中对所辖贫困县的客观条件进行打分评估，根据评估结果将贫困县分成3组，根据不同地区的不同的打分情况，设定客观因素和政策性因素在资金分配中的权重。

（二）加大财政扶贫资金投入力度

投入目标识别标准差异化和层次化：建立双重、物价水平动态的贫困标准;根据地区发展情况分区域、分类制定地区间差异化的贫困标准[1]。投入目标瞄准机制动态化和精准化：将每年的财政扶贫资金预留一定比例设立专项扶贫补助基金;利用建档立卡贫困户、养老保险、企业工商登记、医疗保险、银行反馈等信息，及时采取与其相适应的稳定脱贫和防返贫措施，建立对贫困人口和贫困乡的动态测评系统。

（三）提高财政扶贫资金使用效率

加大贫困地区人力资源的开发力度：借鉴相关省份经验，全省各贫困地区可结合产业发展需要，财政出资聘请相关技术人员，对贫困人口进行种养殖等方面的技术培训。提升扶贫项目精准度和抗风险能力：黑龙江省各贫困县应充分利用本地优势资源，形成有核心竞争力的特色产业集群;加大对周边贫困县财政扶贫项目的考察和调研，确保地区间扶贫项目产成品不形成恶性竞争;设立财政扶贫资金项目市场风险补偿基金。

（四）规范财政扶贫资金监督机制

加强对财政扶贫资金的审计监督：黑龙江省各级审计部门对财政扶贫项目，应进行事前、事中和事后的全过程审计监督[2];政府可委托具有资质的会计师事务所对部分财政扶贫资金项目进行专项审查工作。建全多维财政扶贫资金监管系统：建立全省财政扶贫项目的动态监控平台;黑龙江省可设立专项扶贫监管基金，由第三方人士组成扶贫资金监督委员会。

（五）强化财政扶贫资金绩效评价

完善财政扶贫资金绩效评价的内容和指标：黑龙江省应在绩效评价指标中细化体现贫困农户的参与程度、自身发展能力是否得到提高、项目是否具有生产和扶贫可持续性等内容[3];强化第三方参与扶贫资金绩效评价的力度：黑龙江省可以设置扶贫绩效评价的专项基金，保证专业化评估机构的支出经费，设置专业评估人员准入门槛。

[参考文献]

[1]裴育，李丹，陈欢.财政转移支付是“输血”还是“造血”——基于国定扶贫县的实证研究[J].财贸经济，2019，40（6）：22-39.

[2]徐向真，段曼曼.扶贫资金审计的问题演化与问责效果——来自2013～2017年审计署公告的研究[J].財会月刊，2019（14）：122-128.

[3]乌兰.优化精准扶贫财政政策[J].人民论坛，2019（19）：92-93.

[责任编辑：高萌]