我国实施创新驱动和人才强国“双战略”的历史演变

2020-08-27陈雄辉萧艳敏崔慧洁邵辉栋呙林义朱永海

科技创新发展战略研究 2020年4期

陈雄辉，萧艳敏，崔慧洁，邵辉栋，呙林义，朱永海

（1.华南师范大学经济与管理学院，广东广州 510631；2.广州中学，广东广州 510140；3.从化中学，广东广州 510640；4.深圳市益田小学，广东深圳 218000；5.广东外语外贸大学武装部，广东广州 510006）

0 引言

当前我国正处于一个大有可为的历史机遇期：中国特色社会主义进入新时代，科技领域全面贯彻落实创新驱动发展战略，深化科技体制改革，大力培养创新型人才。回顾新中国成立以来的各个历史时期，我国始终强调自力更生、自主研发、自主创新的重要性，不断加强对人才培养和人才队伍建设的重视，但给予创新和人才的政策力度经常不同步，或是强度不同，或是振幅不同，两者相互作用时强时弱，波峰波谷交叉叠加进行。2012年，党的十八大明确实施创新驱动发展战略和人才强国战略（以下简称“双战略”）。2017年，党的十九大提出加快建设创新型国家和人才强国，同时强调创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。2018年3月，习近平总书记再次强调，发展是第一要务，人才是第一资源，创新是第一动力。实现“两个一百年”目标要靠创新驱动，而创新发展要靠人才驱动。人才是根，创新是本，“人才+创新”是我国深化改革开放的根本。

1 我国创新驱动战略的历史演变

我国为实现经济发展从又快又好迈向又好又快，在不同时期实施了不同的科技政策战略。从新中国初期的政策开始，经历改革开放后的科技发展政策、20世纪90年代的科教兴国战略、21世纪初的自主创新战略、当前的创新驱动战略等不同阶段，逐步形成了我国创新体系。国家创新驱动战略的发展大幅提高了我国的科技发展水平和创新能力以及经济增长的质量和效益，尤其在强调加快转变经济发展方式、降低资源能源消耗、改善生态环境等方面的今天，具有长远而深刻的意义。

1.1 摸索阶段：从无到有，科技发展得到重视（1949－1977年）

新中国成立初期的前10年，由于集中力量进行经济建设，国家并未明确提出创新战略，有关创新的政策隐含在科技发展政策之中，真正提出科技发展政策是从“三五”和“四五”规划开始。我国于1956年编制了第一个科技发展长远规划——《1956－1967年科学技术发展远景规划》，并于1963年制定了第2个科技发展长远规划——《1963－1972年科学技术规划纲要》，由此踏出了制定科技发展政策的重要步伐。在1956－1967年的10年规划中，国家要求加强发展基础科学和应用科学，以配合国防尖端的科学技术为重点，表明我国在新中国建设时期已经意识到发展科学技术的重要性。1970年，我国在制定“四五”规划时再次重点提到要大力发展科学技术，要求大力发展新技术，赶超世界先进水平；初步建成我国独立的、比较完善的工业体系和国民经济体系，促进国民经济新飞跃[1]。 1974年，国家计委印发《关于拟定十年规划的通知》，指出要分两步来制定国民经济计划：第一步是建立一个独立的比较完整的工业体系以及国民经济体系；第二步是全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，努力改变我国经济和科学文化的落后状况。在我国科技政策的摸索阶段，国家没有制定专门、独立的具体创新政策和措施，科学技术聚焦在如何解决国家经济和国防的重大需要上，科技与经济结合不紧密，科技创新的经济效益体现不明显。

1.2 发展阶段：确立科教兴国战略，科技创新水平不断提高（1978－2011年）

1978－1994年，我国不断开拓科技发展政策的广度和深度。1978年党的十一届三中全会作出改革开放重大决策，科技创新迎来新的春天。1978年邓小平同志在全国科学技术大会提出“科学技术是第一生产力”的论断，确定新时期我国科技创新战略的指导思想。随后，我国出台系列文件进一步落实科技创新战略，如《1978－1985年全国科技发展规划纲要》明确提出工业生产自动化的要求；《关于科学技术体制改革的决定》要求全面实施国家科技体制改革，强调科学技术要面向经济建设；《1986－2000年科技发展规划》进一步明确经济建设必须依靠科学技术；《1991－2000年科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要》提出重点建设国家科技体系，不断完善国家科技发展政策体系。

1995－2006年，我国科教兴国战略确立与发展。1995年党中央和国务院颁布《关于加速科学技术进步的决定》，明确提出技术创新是企业科技进步的源泉，是现代产业发展的动力，并开始正式实施科教兴国战略。其中，《全国科技发展“九五”计划和到2010年长期规划纲要》提出，经济建设必须依靠科学技术，努力攀登科学技术高峰，以及全面贯彻“科学技术是第一生产力”方针。1997年12月，中国科学院的《迎接知识经济时代，建设国家创新体系》报告提出要建立面向知识经济时代的国家创新体系。1999年，我国出台《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，国家创新体系建设正式上升到国家层面，由此揭开了高技术产业迅速发展的序幕。从科教兴国战略到国家创新体系建设，实现科技发展战略向创新战略的转变，科技创新在经济、社会的作用和地位越来越重要，科技创新与经济社会相结合也越来越紧密。

2007－2011年，我国确立自主创新战略。针对我国为实现经济增长而过度依赖能源资源消耗、靠环境污染而自主创新能力较弱、企业核心竞争力不强等困难和问题，2007年，党的十七大提出“贯彻落实科学发展观、走中国特色自主创新道路”的创新战略，并在《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）》明确提出要实现自主创新能力显著增强，取得一批在全球范围具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列的发展战略目标[2]。如今，我国处在经济发展的新阶段，更加强调自主创新，要用科学发展观作为科技创新的指导思想，注重以人为本、全面协调可持续发展，运用统筹兼顾的方法走国家自主创新道路。

1.3 深化阶段：提出创新驱动发展战略，创新热度前所未有（2012年至今）

在经济转型升级过程中，党中央意识到只有走自主创新道路，把创新上升到国家战略，才能真正实现新旧动能转换，实现经济转型升级。党的十八大报告首次明确提出实施创新驱动发展战略，将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，并要求深化科技体制改革，推动科技和经济紧密结合，加快建设国家创新体系，着力构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。2016年，《国家创新驱动发展战略纲要》明确提出坚持双轮驱动、构建一个体系、推动六大转变的战略部署。国家“十三五”规划纲要第二篇明确指出，实施创新驱动战略就是把发展基点放在创新上，以科技创新为核心，以人才发展为支撑，推动科技创新与大众创业万众创新有机结合，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。2016年8月发布的《“十三五”国家科技创新规划》强调，把握我国经济发展新常态、新要求和国内外科技创新新趋势，进一步明确我国“十三五”时期科技创新的总体思路、发展目标、主要任务和重大举措等，为谋划我国创新发展的新路径提供行动指南。

2017－2019年，我国进一步深化创新驱动战略。2017年5月，《“十三五”国际科技创新合作专项规划》强调，实现创新驱动发展必须以全球化视野谋划和推动科技创新，在更高起点上推进自主创新。2018年3月，李克强总理在政府工作报告中强调，把握世界新一轮科技革命和产业变革大势，深入实施创新驱动发展战略，加快建设创新型国家。2019年2月，中共中央、国务院公布《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要打造粤港澳大湾区创新要素、产业要素汇聚的高地，建设国际科技创新中心。2019年8月，中共中央、国务院公布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。近年来，河北雄安新区、上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、四川天府新区、广州南沙新区等国家级新区项目作为当今中国最大的经济引擎之一，通过聚集创新资源、增强创新活动、壮大创新主体，加强科技成果的转化和产业化，辐射带动周边区域发展，推动整个经济社会发展。

2 我国人才强国战略的历史演变

创新离不开人才，人才是创新的主体。建国以来，我国一直重视人才的引进和培养。在建国初期，引进一批又一批留学生和华人回国，为国家制造“两弹一星”等高科技成果作出重大贡献。改革开放以来，人才地位更是得到进一步提升。总体来说，我国人才工作大致经历了从数量到质量、从规模到结构及从外延到内涵的发展过程。

2.1 人才强国战略地位的演变：从尊重人才向人才优先转变

建国初期，我国十分重视和尊重国内外人才，尤其是海外人才。改革开放后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，对人才和知识分子给予尊重和肯定。1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出要扭转对科学技术人员限制过多、人才不能合理流动、智力劳动得不到应有尊重的局面。“尊重知识，尊重人才”成为我国在20世纪80年代人才工作的重要指导方针，全社会也逐渐形成大力培养人才的良好氛围。1987年，党的十三大报告提出把发展科学技术和教育事业放在首要位置，使经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。2002年，党的十六大报告进一步提出“尊重劳动，尊重知识，尊重人才，尊重创造”方针，为新世纪人才工作开辟新方向。2002年，中共中央、国务院在《2002－2005年全国人才队伍建设规划纲要》中首次明确提出了人才强国战略[3]。 2006年，“十一五”规划纲要指出，要牢固树立科学人才观，促进人口大国向人力资本强国转变[4]。 “十二五”规划纲要进一步提出，实施人才强国战略要从“推进”转变为“大力实施”，要求加强现代化建设需要的各类人才队伍建设，为加快转变经济发展方式、实现科学发展提供人才保证[5]。从“十一五”到“十二五”规划纲要对人才战略描述的转变中可以看出，我国对人才强国战略的实施力度不断加强，人才地位越来越突出。2016年，国家“十三五”规划纲要明确提出实施人才优先发展战略，把人才作为支撑发展的第一资源，加快推进人才发展体制和政策创新，构建有国际竞争力的人才制度优势，提高人才质量，优化人才结构，加快建设人才强国[6]。《国家创新驱动发展战略纲要》提出建设高水平人才队伍，筑牢创新根基。

2.2 人才队伍建设的演变：从重视数量向质量结构并重

在人才队伍建设上，我国越来越重视素质与数量兼备的人才队伍建设。“十一五”规划纲要指出建设高素质人才队伍；“十二五”规划纲要则强调要造就宏大的高素质人才队伍，重点培养造就创新型科技人才；“十三五”规划纲要突出“高精尖缺”人才培养导向。可见，我国对人才素质的要求不断提高，对人才的需求越来越大，同时对人才培养的重视程度也不断增强。此外，我国越发重视培养多门类协调发展的专业人才队伍，“十一五”规划纲要列出重点培养的对象为党政人才、企业家、专业技术人才、战略高技术人才、高技能人才以及农村实用人才；“十二五”规划纲要列出培养装备制造、生物技术、新材料、航空航天等社会领域急需紧缺专门人才，统筹推进党政、企业经营管理、专业技术、高技能、农村实用、社会工作等各类人才；“十三五”规划纲要则提出要促进人才优化配置，建立健全人才流动机制，促进人才在不同性质单位和不同地域间有序自由流动。从规划变化中可以看出，国家越来越重视培养多门类协调发展的专业人才队伍，注重人才的流动与共享。

2.3 人才培养机制的演变：从粗放式管理向精细化、系统化管理转变

我国在人才培养机制方面的政策不断完善，具体体现在人才的培养、选拔、引进、评价、激励和保障机制等6个方面。

（1）人才教育培养机制。我国早期的人才培养机制呈现单一化、教条化，创新教育不明显、不突出。恢复高考制度后，应试教育始终占据统治地位。随着高考制度不断改革，应试教育逐步转向素质教育、核心素养教育，其中，基础教育强调素质和能力培养，而高校（职业）教育强调社会急需的专业人才。为了进一步建立完善基础教育培养机制，我国不断在课程、教材、学段以及高考制度方面进行改革。其中，“十二五”职业教育改革力度较大，强调要重点培养技能型人才，2019年发布的《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》则进一步凸显了职业教育的重要性，为职业教育发展指明了方向；研究型大学、应用型大学侧重培养满足不同社会需求的各类人才，一流大学、一流学科、一流专业、一流人才的培养成为当前高校深化改革的目标。近年来，我国加大继续教育和在职人员培训的力度，党政机关、企事业单位，尤其大中型企业，都有完整的职业培养计划和机制，如设立内部的培训学院（中心），促进新人培训职业化和职业培训制度化。

（2）人才选拔与引进机制。“十一五”规划纲要鼓励和引导海外留学人员回国工作、为国服务，积极吸引海外高层次人才。“十二五”规划纲要提出，要创新人才管理体制和人才选拔任用、流动配置机制，营造尊重人才、让优秀人才脱颖而出的社会环境。“十三五”规划纲要则在人才优化配置上强调促进人才流动机制的完善，实施更积极、更开放、更有效的人才引进政策。可见，从“十一五”到“十三五”时期，我国在人才选拔上更注重市场的有效、优化配置，扩大对国外优秀人才的引进力度。“抢人大战”从早期的高校到企业，逐步演化到开发区和城市间的博弈。2017年11月，深圳在全国率先颁布实施了《深圳经济特区人才工作条例》，将人才工作实践上升到法律层面[7]；2017年5月，广州开发区推出人才“美玉十条”，让全球人才进得来、留得住、用得好[8]。与此同时，目前国内许多三、四、五线城市也相应制定人才引进和培养政策。

（3）人才评价与激励机制。我国早期主要通过设立奖项评选、颁发奖金或股份来激励人才，相继颁布《中华人民共和国自然科学奖励条例》《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》《关于国有高新技术企业开展股权激励试点工作的指导意见》等文件，对各类优秀科技人才进行嘉奖和表彰，以及给予实质性的物质鼓励。此外，我国从“十一五”规划到“十三五”规划，均在不断深化人才激励与评价机制，体现出更多元化、更完善的人才激励与评价机制建设。

（4）人才保障机制。“十二五”规划、 “十三五”规划及《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》重点强调在人才保障方面实施多项重大政策，如实施促进人才投资优先保证的财税金融政策、人才创业扶持政策、科技人员潜心研究和创新政策等。2017年，广东在全国率先出台《关于加快新时代博士和博士后人才创新发展的若干意见》《关于突出贡献人员专业技术资格评定的暂行办法》等条例，完善人才保障机制体制，发挥人才的最大效用。

3 创新驱动和人才强国“双战略”相互支撑、共同发展

我国创新驱动战略与人才强国战略相互促进、相辅相成、相互耦合，通过创新驱动战略促进我国人才队伍建设与发展，同时，人才强国战略又会促进科技创新，“双战略”的共同实施能够促进社会全面发展。

3.1 “双战略”相互耦合

3.1.1 创新驱动战略推动人才强国战略的深化

从政策层面看，我国与创新驱动战略有关的政策文件都以人才成长为根本，注重人才的培育与引进相结合。创新驱动战略实施过程中催生出的新知识、新技术、新成果为科技人才发展提供了广泛的自组织学习内容和平台，加速了科技人才素质、知识、技能的持续更新升级，提高了科技人才自身知识向现实生产力的转化能力[9]；而通过创新驱动战略最终实现的技术创新，能够为人才的成长与发展提供新的硬件条件，促进科技人才的成长与培养。为此，我国制定一系列人才引进和培养计划，加大海外高层次人才的引进，包括 “万人计划”“长江学者奖励计划”“百千万人才工程国家级人选”“创新人才推进计划”等，各省市也都相继出台相应配套政策或制定地方性的人才引进和培育计划，培育和造就一批批高层次领军人才、优秀青年人才和技术骨干人才，从而有效推动企业、产业和区域技术创新。

3.1.2 人才强国战略的深入发展推动我国科技创新能力的提高

高新区是全国产业尤其高新技术产业的缩影。全面实施人才强国战略以来，我国自主创新能力得到较大提升，在许多科学技术领域与世界强国从“并跑”进入“领跑”。据《国家高新区创新能力评价报告（2018）》显示，2017年全国高新区企业研发投入占全国企业研发投入比例达到45.1%，企业R&D投入强度1企业R&D投入强度是R&D经费内部支出与营业收入的比值。达到2.01%； 2017年全国高新区企业获得国内发明专利授权9.3万件，占全国企业的46.3%，万人发明专利申请数、授权数和拥有数为全国平均水平的7倍以上[10]。人才强国战略的实施带来了丰硕的创新产出成果：截至2018年6月底，我国（未含港澳台地区）发明专利拥有量共计147.5万件，每万人口发明专利拥有量达到10.6件；商标注册申请量为358.6万件，完成商标审查306.5万件；商标累计申请量为3 142.8万件，累计注册量为1 939.5万件，有效注册商标量为1 680.7万件，平均每6.1个市场主体拥有一个有效商标，企业品牌意识快速提升[11]。

3.2 创新驱动与人才驱动相互交织，共同为社会全面发展服务

国家创新指数是反映国家综合创新能力的重要指标。据《国家创新指数报告2016－2017》显示，我国的国家创新指数排名在2017年提升至第17位，比2016年提升1位，是唯一排名进入前20位的发展中国家。此外，中国研发经费投入占全球的15.6%，居美国之后排第2位，但与美国的差距进一步缩小[12]。从数据分析看，各国创新指数排名与人均GDP存在较为显著的正相关关系，即人均GDP越高的国家，创新指数得分相对较高。2008年金融危机后世界经济复苏缓慢，美国等发达国家受冲击最大，但复苏最快，主要是依靠自身强大的创新资源和创新能力，由此可见，科技创新不仅是推动经济发展的引擎，同时也是摆脱经济危机的重要引擎。据《2019年全球创新指数报告》显示，中国2016年进入全球创新指数前25强；2018年进入前20强，排17名；2019年进入前15强，排14名[13]。可见，我国创新能力提速加快，部分创新领域进入领跑全球行列（见图1）。