基于创新驱动的广东省区域协调发展研究

方 伟，梁伟森，雷百战，李伟锋，李欢欢

（1. 广东省农业科学院农业经济与农村发展研究所/农业农村部华南都市农业重点实验室，广东广州 510640；2. 华南农业大学，广东广州 510640）

0 引言

党的十九大明确了当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，并提出实施区域协调发展战略。2018年习近平总书记视察广东省时要求广东省提高发展平衡性和协调性，加快形成广东省区域协调发展新格局，并强调是优势互补的差异化协调发展。2019年7月，广东省委、省政府印发《关于构建“一核一带一区”区域发展新格局促进全省区域协调发展的意见》，提出缩小粤东西北地区与珠三角地区差距是广东省区域协调发展的紧迫任务。

创新作为区域协调发展的关键因素将发挥重要作用。根据经济增长理论，土地、资本和劳动力是最基本的生产要素，科学技术对经济增长具有重要作用。王业强等[1]探讨了科技创新驱动区域协调发展的理论基础，纯粹的市场经济条件会促进创新活动的地理集聚，从而导致地区经济差异扩大，而政府可通过制定实施公共政策进行干预。科技是第一生产力，我国要进一步有效整合科技创新中心资源，通过辐射作用，以创新引领区域发展，使科技成为区域经济协调发展的重要动力[2]。虽然资源禀赋、历史因素、宏观政策和战略机遇对区域发展具有一定影响，但是区域差距产生的根本原因在于缺乏内生增长动力，因此，区域的协调发展需通过综合自主创新完成内生驱动[3]。以区域经济为基础、科技创新为动力、科技人才为支撑，三者的耦合协调对区域发展具有重要的推动作用[4]。

部分实证研究涉及创新驱动与经济发展的关系，如刘和东等[5]基于2005－2018年我国30个省域数据进行实证研究，结果表明各省域创新驱动与经济高质量发展均呈上升趋势，具有一定耦合性，而创新驱动超前于经济发展；林春等[6]以我国省级面板数据的实证结果表明，区域创新驱动对全要素生产率具有显著的促进作用；李新安[7]基于河南的实证表明，创新能力每增加一个百分点，经济发展质量提升0.697 6%，二者存在正相关关系；高丽娜等[8]基于我国省级样本运用系统GMM法进行实证研究，结果表明创新能力对制造业高质量发展的影响存在空间异质性。此外，也有学者立足空间视角分析，如周一成等[9]基于2001－2016年我国省级面板数据，运用空间计量研究得出创新驱动显著促进了区域经济发展方式的转变，这一效应在东部和中部地区较为明显；殷李松等[10]基于长江经济带的实证表明，扩大科技创新规模即可提升本地区经济水平，也可促进相邻地区的经济增长。多位学者的观点均表明科技创新会对区域经济高质量发展带来重要影响，因此，广东省“一核一带一区”的协调发展有赖于创新驱动。

1 广东省区域协调政策分析

创新驱动中，由于不完全竞争、外部性、公共产品、信息不对称导致市场失灵，使得政府的合理干预成为必要[11]。区域协调发展强调公平性，亟需“看不见的手”和“看得见的手”共同发挥作用。

1.1 针对粤东西北地区扶持政策的3个阶段

改革开放40年以来，广东省一直充当着我国改革开放的排头兵、先行地和实验区，连续29年在经济体量上位居全国前列，取得了重大成就，但依然饱受地区发展不平衡不充分等问题的困扰。历届广东省委、省政府都高度重视粤东西北地区发展，不断制定实施相关公共政策来促进省内区域协调发展。从思路上可以分为3个阶段：第一阶段是1994－2003年。广东省提出珠三角率先实现现代化来带动广东全省的发展思路，以珠三角地区特别是广州、深圳为核心，通过辐射带动效应促进粤东西北地区的经济发展。此举使得珠三角地区和粤东西北的经济发展差距急速扩大，极化效应凸显。第二阶段是2004－2011年。广东省于2004年首次提出统筹区域协调发展，努力缩小地区发展差距，并形成以“双转移”和“腾笼换鸟”为代表的产业转移策略。这个时期粤东西北地区的发展速度有所提高，但产业承接能力、环保生态破坏等问题严重，加上产业转移缺乏统筹，产业的管理和发展方式粗放。第三阶段为2012－2016年，连续出台了《中共广东省委、广东省人民政府关于进一步促进粤东西北地区振兴发展的决定》等一系列文件，明确了区域化发展的概念，并提出了相应的定位。粤东西北地区的发展增速明显提高，有效抑制了区域发展不平衡持续扩大的问题，但从具体措施上来看，仍然是以自上而下式的项目布点、财政转移、产业转移等为主，不利于解决粤东西北地区内生发展动力不足的问题。

1.2 新时代广东省创新驱动区域协调战略的要求

习近平总书记在参加第十三届全国人大一次会议广东代表团审议时的重要讲话中指出，缩小粵东、粤西、粤北与珠三角地区的发展差距是广东区域协调发展的紧迫任务，要从体制机制改革入手，既加大输血力度，又增强其造血功能[12]。广东省需要全面实施区域协调发展战略，转变区域发展固有思路，构建区域发展新格局，建立更加有效的区域协调发展新机制。

广东省委、省政府突破原有按地理方位简单划分区域的传统思路，提出了“一核一区一带”的功能区布局，并明确各区的功能定位、主攻方向和重点任务，着力增强珠三角地区辐射带动能力和粤东西北地区的内生发展动力。为此，广东省出台《广东省乡村振兴科技行动方案》等政策，积极落实县域创新驱动发展，在实施主体层面上把工作落实到了县域、镇乃至乡村，改变了以往自上而下式的经济促进发展模式，实现了经济发展主体重心下移，更加强调赋予经济主体以创新的动力，通过推动区域经济内生发展，形成良性循环，实现可持续发展。

2 粤东西北地区的创新发展问题

2.1 经济稳步提高，结构有待优化

2008－2017年，粤东西北生产总值（GDP）和人均GDP分别以每年10.5%和9.9%的增速快速增长，但其2017年GDP总量仅占广东全省GDP的20.1%（见表1）。另一方面，粤东西北地区与珠三角地区在经济总量与均量的绝对差距和相对差距进一步扩大：虽然粤东西北地区的人均GDP由相当于珠三角地区的26.8%升至30.1%，但绝对差距由44 026元增至87 080元。究其原因，主要在于粤东西北地区的产业结构不合理、技术含量低，以及生产效率低等。

表1 广东省及区域GDP

2.2 人均R&D经费投入仅为全省平均水平的1/10

2017年粤东西北地区R&D经费投入为117亿元，仅占全省R&D经费的5.0%；人均R&D经费投入为735元，仅为珠三角R&D经费的2.5%，以及全省R&D经费平均水平的12.3%（见表2）。由此可见，区域间创新投入差距较大是阻碍广东省经济增长的主要因素之一。

表2 2017年广东省及区域R&D经费投入

2.3 地方财政科技创新投入比例偏低

2016年，粤东西北的地方财政科技拨款为44.29亿元，占地方财政支出的1.4%，远低于全省财政科技支出平均水平（5.8%）。可见，粤东西北地区的地方财政支出对科学技术支持不足。

2.4 科技产出主要指标均不到全省10%

2017年，粤东西北的技术交易产值为1.77亿元，占全省技术交易总产值0.3%；技术成果合同交易额为7.33亿元，占全省技术成果合同交易总额0.8%；技术成果转化44项，占全省技术成果转化总数23.7%；申请发明专利9 673件，占全省发明专利总数5.3%；获专利授权1 566件，占全省授权专利总数3.4%。科技产出主要指标均不及全省总额10%。

2.5 创新平台及创新载体不足

2017年，广东省共有151所大学，其中，粤东西北仅有大学30所，占比为19.9%。广东省的省级新型研发机构共有219家，粤东西北地区仅有30家，占比为13.7%。粤东西北地区有院士工作站21个，占全省院士工作站总数13.3%。粤东西北地区的工程中心有811家，占全省工程中心总数23.1%；有国家级重点实验室仅1家、省级重点实验室27家，合计占全省国家级和省级重点实验室总数8.8%。2017年，粤东西北地区的科技企业孵化器有60个，占全省科技企业孵化器总数8.7%；有高新技术企业1 875家，占全省高新技术企业总数6.8%。2018年上半年，粤东西北地区共有众创空间110个，占全省众创空间总数13.78%。由此可见，粤东西北地区所建设的创新平台及创新载体数量不足。

3 促进广东省区域协调发展的创新驱动发展思路

按“一核一带一区”区域发展格局，广东省应充分利用粤港澳大湾区、珠三角国家自主创新示范区和“广州-深圳-香港-澳门”科技创新走廊建设契机，形成梯队式金字塔型创新体系。具体而言，即以珠三角地区为核心，充分发挥高校、科研院所和企业等创新力量的作用，构建兼具基础性和前沿性的开发型研究体系，建成具有全球影响力的国际科技创新中心。广东省的沿海经济带及北部生态区以当地主导产业、优势特色产业的发展需求为导向，通过差异化发展建立以产业应用为主的应用型研究体系。建设以应用型人才、技能型人才为骨干的科研队伍以及工程应用中心、实验中心，建成以产业经济为基础的成果转化应用集成研究中心。

（1）沿海经济带。培育以海洋科技、生物医药、电子信息、现代装备制造业、风电产业等为代表的创新型经济集群，积极推广应用高端技术。推进纺织服装、轻工造纸、钢铁、石油化工、金属制品、陶瓷等传统优势产业转型升级，推动传统产业关键共性技术攻关、工艺优化和标准提升。

（2）北部生态发展区。依托推动产业绿色化，积极发展生物医药、现代农业、大数据等战略性新兴产业关键技术应用，以及休闲农业、文化旅游、养老养生等生态产业，对接珠三角的高端制造和生产性服务业。

3.1 创建产业区域创新中心，为“一带一区”赋能

围绕区域支柱产业、特色产业、新兴产业的发展方向，在粤东西北地区创建区域创新中心，聚集形成一批国内一流的高新技术研发和产业化基地、高新技术产品和企业孵化基地、创新创业人才基地，带动提高区域技术创新能力和市场竞争力，形成各具优势的区域创新高地，为当地产业经济发展提供内生动力。

（1）分类指导，推动技术成果转化。一是在沿海经济带，即在汕、潮、揭和湛、茂两个发展极分别创建区域工程创新中心，产业集成现代生物、电子、装配、原料、轻工等。二是在北部生态发展区创建以生态产业为主的绿色区域创新中心，如现代农业、文化旅游和养老医疗等。

（2） 集中打造，培育创新创业生态。围绕区域支柱产业、特色产业、新兴产业开展研发设计、创业孵化、技术交易、投融资、知识产权、教育培训等服务机构建设，完善科技创新平台体系。完善区域创新型产业集群的孵化链条，为中小企业提供技术开发、技术咨询、产品设计、成果推广、人才培训等各类技术服务。形成具有区域经济特色的创新创业聚集地，培育形成区域创新创业生态圈。

3.2 建立开放式科技协作体系和共享共赢发展模式

促进广东省经济高质量发展，做到“四个走在全国前列”，要建立起更开放的科技推广协作体系，打破原有地理布局及地市分割的发展格局，特别是珠三角地区必须以更宏大的格局，承担起社会经济发展的历史使命和社会责任。可借鉴苏北振兴产业、财政、科技、劳动力“四项转移”制度，鼓励引导珠三角核心区科教资源“走出去”，通过科技人员带项目下乡、异地共建基地等多种方式，把核心区在科技研发上的优势转化为辐射全省的经济发展力量，形成共享共赢、可持续的科技成果研发转化体系。

（1）科技转化应用平台向产业经济中心聚集。推动高等院校、科研机构、大型创新平台、孵化平台、大中型企业研发机构等各类创新机构向产业经济中心聚集。深化产学研创新联盟建设，依托当地规模以上企业在区域创新中心落地一批产业共性技术研发基地、技术创新中心、新兴产业创新中心等。

（2）加快专业镇跨区域协同创新，形成产业集群。鼓励专业镇跨区域开展协同创新合作，重点推动珠三角与粤东西北专业镇精准对接合作，发挥各自比较优势，建设产业合作基地等类型的合作园区。支持区域间合作共建技术转移中心、成果转化基金，加快技术转移和成果转化。积极探索统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制，实现对口合作专业镇双方的产业互补、产业链延长和产业的融合发展，不断提高传统产业的自主创新能力和竞争力。

（3）建立珠三角与粵东西北对口帮扶机制和产业转移机制，开展园区对园区、孵化器对孵化器、平台对平台的精准帮扶。支持珠三角与粤东西北专业镇精准对接合作，支持共建协同创新平台和产业技术创新联盟。突出核心技术和品牌产品的带动作用，加强原始创新和相关配套技术研发，依靠协同创新拉长完善产业链条，实现技术和产品上中下游紧密衔接，提高集群整体竞争力。加快深汕特别合作区、广清产业园等区域合作平台建设，积极推广“飞地经济”和产业共建模式，推动珠三角对粤东西北的高水平对口帮扶，共享区域发展改革成果。

3.3 构建多元化人才发展机制，建立人才梯队

以“培育+引进+柔性引才”等多种方式破解粤东西北地区人才难来，来了留不住、用不好的问题，以多元化人才发展机制破除阻碍人才自由流动的障碍，促进科技人才和劳动力往粤东西北地区聚集，凝聚创新驱动发展动能。

（1）推动各类院校在“一带一区”建立分支机构，组成梯级方队。鼓励各类院校特别是高水平理工、农业院校在“一带一区”建立分支机构或分校，根据当地产业特色开展招生教育、培训认证、产学研合作等，形成人才梯队，促进年轻的优质人才往粤东西北流动。

（2）全面深化人才发展体制机制改革。出台更具吸引力的人才计划，实施柔性引才政策，打破地域、经济和体制壁垒。完善创新人才评价激励机制，建立符合区域协调发展导向的人才荣誉制度体系，在工资、职称、考核、发展等方面对在粤东西北地区就业或返乡创新创业人才给予适当鼓励。鼓励科技人员带技术、带项目进驻贫困地区领办或创办经济实体，开展创业式扶贫服务，发展农村电子商务。

（3）构建新型高层次人才培养机制。优化实施省“珠江人才计划”“广东特支计划”“扬帆计划”，鼓励高层次人才向粤东西北流动。贯彻开展“千村大对接，万人进万村”行动，组织科技特派员与贫困村开展科技精准帮扶结对，引导科技成果向贫困地区转移转化，实现科技特派员对全省贫困村的全覆盖。

3.4 全面优化创新创业载体布局，壮大创新主体

进一步优化重大创新平台在粤东西北地区布局，充分发挥创新发展引领作用，重点支持粤东西北地区高新区、农业高新区、农业科技园区、专业镇、众创空间、星创天地等产业载体以及高新技术企业、民营科技企业提质增效。

（1） 实施粤东西北高新区提升行动。重点开展国家级高新区地市全覆盖行动，加快粤东西北地区“以升促建”工作，完善科技服务体系和园区创新环境。积极开展园区帮扶工作，开展产业共建，贯彻实施《珠三角高新区与粤东西北高新区帮扶方案》， 在粤东西北地区认定一批省级高新区，提升园区创新发展水平，以“点”上突破带动粤东西北地区创新发展。此外，支持符合条件的粤东西北产业园区创建省级高新区及国家级高新区。

（2）持续加强粤东西北高企培育发展工作。进一步加大粤东西北高企培育和高企发展工作，严格对照国家标准开展高企认定，提升高企认定相关工作质量。鼓励高企整体搬迁至粤东西北地区，或在粤东西北地区建立分公司和子公司，加强区域创新力量。鼓励粤东西北地区根据区域创新优势，有计划、有针对性地引进优质高企。做好粤东西北地区高企培育企业运行跟踪服务工作，围绕企业发展全流程，创新高企服务方式，着力提供“贴身式”“精准式”“保姆式”的高企服务。

（3）积极推动农业科技园区建设，逐步在粤东西北地区建立起相应的区域孵化中心。推进广东省农业高新园区、省级农业科技园区建设，支持以县域为主体建设省级农业科技园区，并鼓励争创国家农业园区。引导农业科技园区、高校院所、农民合作社等各类主体参与广东省星创天地建设，支持各星创天地完善专业化服务能力和水平。提高现代农业科技水平，引领粤东西北地区乡村振兴。

（4）完善粤东西北创新创业体系。在粵东西北地区布局建设省级实验室等科技创新平台，重点支持湛江、汕头、韶关等地区域性省级实验室建设。在孵化育成体系建设专项中对粤东西北地区孵化器、众创空间、公共孵化服务平台等给予政策倾斜，引导粤东西北众创空间、孵化器聚焦细分产业领域，向强调服务对象、孵化条件和服务内容的高度专业化方向发展，推动打造完善的“众创空间+孵化器+加速器”科技创业孵化育成链条。

3.5 创新科技扶持资金投入体系，打造创新合力

（1）建立健全以科技创新促进粤东西北地区振兴的财政投入保障制度。坚持规划先行，开放公共资源，优化审批流程，推进实施科技资金统筹整合长效机制。发挥财政资金在科技创新领域的引导作用，创新财政科技投入方式，通过政府与社会资本合作、政府购买服务、担保贴息、以奖代补、民办公助、风险补偿等措施，引导和撬动更多金融资本和社会资本投向粤东西北地区，从而形成以社会资本为主体，银行信贷、风险投资等金融资本为支撑的多元化、多层次的科技投入体系。

（2）科技金融支持粤东西北地区创新能力发展。充分发挥粤东西北省市联动科技信贷风险准备金、创新创业大赛、粤科金融集团等科技金融资源，鼓励证券、保险、基金、租赁、信托等金融机构聚焦于粤东西北地区科技创新发展。形成区域化和个性化的科技金融服务模式，进一步扩大普惠性科技金融政策在粤东西北地区的覆盖面，促进中小微科技型企业发展，拓宽小微科技企业贷款适用范围，进一步解决小微科技企业融资难、融资慢问题。加大对科技企业挂牌上市的扶持力度，支持科技企业挂牌上市，提高科技企业融资和创新能力。

3.6 深化科技管理体制机制改革，释放创新活力

（1）加快转变政府职能。按照简政放权、放管结合、优化服务改革要求，加大行政审批改革力度，深入推进科技财政“大专项+任务清单”改革工作，进一步向各地市下放省级管理权限，在项目指南制定、项目专题、组织方式等方面给各地市更大的自主权，根据各市的产业特点进行配置申报专题。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，由市场选择新兴产业的技术方向，更好地发挥企业作为技术创新、产品创新的主体作用。

（2）深化科技体制改革。推动政府科技管理方式从以项目管理为主向以创新治理为主转变，改革科研项目审批制度和政府科技资金投入配置办法，健全对新兴产业基础和共性技术研究的支持机制，深化科研机构体制改革，完善科技成果转化机制和创新评价制度，完善科技人员激励政策，建立面向市场需求、产学研紧密结合、灵活高效的科研体制，为新兴产业发展提供科技支撑。

（3）加强知识产权保护与运用。引导社会主体实施知识产权管理国家标准，加强高价值知识产权创造和前瞻性战略性布局，加快构建新兴产业专利池，努力提升专利质量。培育发展一批产业知识产权联盟，组织开展重点产业专利分析和预警，引导产业创新发展。完善知识产权快速维权机制，健全知识产权信用监管体系，积极探索新业态新模式创新成果保护机制。完善知识产权市场交易规则和机制，建设覆盖粤港澳、连通海内外的知识产权交易平台。推广知识产权质押融资，探索开展知识产权证券化试点，完善知识产权运营体系。