游移于《教师法》边缘的教师——对少年宫教师边缘法律地位的思考

郭 岚

(北京师范大学教育学部，北京 100875)

一、问题的提出

1994年，我国诞生了中国教育史上第一部以教师为法律主体的成文法《中华人民共和国教师法》，[1]该法从教师的权利和义务、资格和任用、考核、待遇、奖励、法律责任等方面对教师进行了法律层面的规定。学界对《教师法》的研究主要集中在教师法律身份、权益保护、申诉制度、资格制度等方面，对法律主体研究较少。法律主体是法律的创造物、规范的人格化、能动的行动者，也是联结法律与现实生活的桥梁。[2]《教师法》总则第二条规定“本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师”，附则第四十条规定“其他教育机构，是指少年宫以及地方教研室、电化教育机构等”。少年宫教师作为“其他教育机构”教师应当与“各级各类学校”教师具有相同的法律地位，然而，实际情况却是相关政策法规普遍忽视了他们的特殊性。

本文聚焦游移于《教师法》边缘的少年宫教师，关注政策法规中少年宫教师的形象及其现实困境，进而探究少年宫教师被边缘化的原因，最后从法律层面和理论层面，提出对改善少年宫教师的边缘法律地位的几点思考。

二、政策文件中边缘化的少年宫教师

与少年宫教师相关的政策文件主要有两种类型：其一，以教师为主体的教育法规体系；其二，与少年宫相关的政策文件群。在这两类文件中，少年宫教师均呈现出被边缘化的特征，他们是存在于教师法规体系的“附则”人，也是鲜受少年宫教育关注的“不定”他者。

(一)教师法规体系中的“附则人”

我国教育法规体系中涉及少年宫教师的主要有《教师法》《教师资格条例》《〈教师资格条例〉实施办法》《教师和教育工作者奖励规定》《教育行政处罚暂行实施办法》《特级教师评选规定》《教师和教育工作者奖励规定》等。其中，《教师法》是标杆式文件，反映在其后出台的法律规定每涉及教师主体的适用性时，均会出现类似“本规定适用于《教师法》适用范围的各级各类学校及其他教育机构中的教师和教育工作者”的词句。而《教师法》并没有对少年宫教师的特殊性予以关照，忽视了其在现实情境中与“各级各类学校”教师在教育教学、组织管理、专业发展等方面存在的客观差异，仅仅笼统地在“总则”“附则”部分将其纳入。因而，导致“附则”于《教师法》的少年宫教师也同样“附则”于与教师相关的法规体系中。

(二)少年宫教育中的“不定他者”

自少年宫诞生以来，我国出台了一系列少年宫教育相关的政策文件，如《关于少年宫和少年之家工作的几项规定》《少年儿童校外教育机构工作规程》等。这些政策文件从人员选拔、培训、工资待遇、职称评定等方面，对少年宫教师工作队伍的建设进行了具体的规定。然而，不同时期的相关政策文件一直没有对少年宫教师进行准确定位。

少年宫初创时期，工作队伍由“教师、辅导员、专业技术人员”和“行政总务人员”构成。[3]少年宫重建时期，国家教委、共青团中央出台的相关文件将“教师”纳入“辅导员”群体，将少年宫的工作队伍划分为辅导员和其他工作人员，并对辅导员进行了具体的规定——“辅导员是直接从事少年儿童校外教育活动的组织者和教育者”，[4]组织和教育是辅导员的主要工作内容。随着市场经济体制改革的推进，以及对儿童全面发展培养的需要，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出了“学校教育和学校外、学校后的教育并举”的方针，[5]相关政策文件继而将少年宫划归为“少年儿童校外教育机构”之一，少年宫的“辅导员”因而统一被表述为校外教育机构中的“专(兼)职辅导员教师”。[6]2000年后，政策文件不再使用“校外教育机构”而代以“青少年学生活动场所”(2000)/“未成年人校外活动场所”(2006)，将其教育者规定为“未成年人校外活动场所教师”。[7]

少年宫教师是少年宫教育发展的重要力量，高素质的教师群体是发展高质量少年宫教育的可靠保证。然而从政策文件的梳理中，可以发现少年宫教师一直是少年宫教育中的“不定”他者，他们到底是辅导员还是普遍意义上的教师？政策文件中被模糊表述的少年宫教师，在一定程度上反映出了教师问题淡化于少年宫教育的视野。

三、现实情境中有法无可依的少年宫教师

我国教育法规体系对教师的规定是以各级各类学校的教师为主体的，在资格任用、培养培训、考核待遇、奖励、法律责任等方面带有强烈的“学校”偏向。因此，少年宫教师虽被规定应当与学校教师具有相同的法律地位，但实际上却与这些法规相“距”甚远，造成其法律地位和合法权益处于法有据而无可依的状态。下面以教师资格标准问题为例，就当前法规与少年宫教师现实处境的不适用进行说明。

(一)法规政策中少年宫教师的资格标准规定

少年宫教师是我国教师法规体系中的“附则”人，就资格任用而言，现行的法律法规都未曾对“其他教育机构”教师资格的学历进行规定。在少年宫相关的政策文件中，1987年出台的《少年宫(家)工作条例》首次提及“辅导员是直接从事少年儿童校外教育活动的组织者和教育者，应选调……具有中专以上或相当文化水平的人担任”，[8]2006年印发的《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》提出“按照《中华人民共和国教师法》《中小学教师职务试行条例》等有关规定，制定未成年人校外活动场所教师专业技术职务评聘办法。”[7]教师资格是否为少年宫教师的任职前提，何种教师资格对应少年宫教师？可以发现，不论是教师法规体系还是少年宫政策文件一直没有对少年宫教师的资格任用作出明确而具体的规定，甚至出现相互“推诿”的现象，在客观上导致少年宫教师在资格标准问题上有法无可依的尴尬处境。

(二)现实生活中少年宫教师的资格标准规定

表1为三地少年宫教师招聘的岗位要求，可以看出不同地区少年宫教师招聘条件不一，侧重点也不一。少年宫教育与学校教育虽在总体教育目标上保持一致，但在具体目标上却存有较大差异。可以说，具体教育目标的差异在根本上区别了少年宫教师和学校教育教师任职要求的差异。在现实情境中，少年宫教师的资格标准规定具有以下三个特点。

其一，并无明确规定少年宫教师所需要教师资格的类别。教师资格证书并不是少年宫教师的必要条件，体现在有些岗位要求出现“具备教师资格证书优先”这类表述，有些岗位甚至没有提及教师资格证书的要求。当前少年宫的发展模式具有以培训为支柱、社团活动为品牌的特征，这在一定意义上解释了少年宫教师的专业性并不完全依赖于教师资格认定，而更强调项目专业技能。[9]

其二，并无明确规定少年宫教师所需的教师资格级别。比如，歌舞曲艺类教师的教师资格或可对应资格体系中小学、初中、高中等级别的音乐教师资格，但是岗位要求中也并没有明确规定需要哪一级别的资格证书。

其三，不同类型的少年宫教师学历要求差异悬殊。大部分少年宫要求教师具有大学本科以上学历；有些并没有明确规定“具有本科及以上学历(个别岗位按条件适当放宽)”，专业特长优先于学历考量；有些又对学历甚至专业进行了具体的规定，如“文学类专业研究生及以上学历”。

表1 三地少年宫教师招聘岗位要求[10-12]

除了资格标准的规定，现实生活中少年宫教师还在工资待遇、职称评定、培养培训等方面均与中小学教师有较大的差异。然而这些差异并没有受到相关法规及政策文件制定者的重视，导致少年宫教师在现实生活情境中有法无可依的尴尬处境。

四、少年宫教师边缘法律地位的原因

法律的生命在于功能的实现，而法律功能的实现又是法律获得社会效果的前提条件。[13]少年宫教师作为《教师法》的法律主体，如果《教师法》并不能通过“少年宫教师→权利、义务、责任→行为”的逆推方式，实现法律主体和现实生活的直接关联，[2]那么少年宫教师的边缘法律地位就有可能导致其在生活中的实然边缘处境。因此，有必要对少年宫教师边缘法律地位的原因进行探析。笔者认为，少年宫教师的双重身份属性使其难以避免地边缘于法规体系，而对不同类型教育(校外教育和校内教育)和教师(校外教师和校内教师)差异的忽视则是导致少年宫教师陷于双重边缘处境的深层原因。

(一)表层原因：少年宫教师的双重身份属性

少年宫教育从本质上说具有两大属性：其一，公共性。一方面，少年宫的组建依赖于党和国家的支持，经费来源以财政拨款为主，人员支持呈现多元化，少年宫是非营利性的公共组织；另一方面，少年宫的教育服务具有公共性，“面向学校、面向广大少年儿童、面向少先队”。其二，互补性。“学校教育和学校外、学校后的教育并举”。[5]少年宫教育作为校外教育的代表，与学校教育构成互补的关系,“两者之间是一种教育资源的互补、理论与实践的互补、学科教学与活动教学的互补、知识教学与技能培养的互补、共性化与个性化的互补”。[14]

少年宫既是特殊的非营利性的校外教育机构，又是隶属于国家教育的与学校教育互补的校外教育场所。因而，少年宫教师具有与学校教师相似又相异的身份属性：同时隶属于公共教师系统和校外教师系统的混合型教师。如果从教育法律关系定义上看，“教育法律关系是上升为国家意志的教育社会关系，是以国家强制力作为其保障的权利义务关系”，[15]校外教育并不具备进入教育法律体系的正当性。然而，少年宫虽被划归为校外教育体系，但从隶属关系上看，还是具有国家意志特征。这就解释了少年宫教师游移于教师法规边缘的合理性。

(二)深层原因：忽视不同类型教师和教育的差异

1.少年宫教师与学校教师的客观差异

(1)教师结构：“兼”多“专”少

专兼职教师并存是少年宫教师结构区分于各级各类学校的重要特点。少年宫兼职教师的合理性有两大原因：其一，与少年宫教育目的相适应，具有多元化背景的师资力量能够促进儿童个性化、全面化发展；其二，缓解少年宫师资力量短缺的问题。因此，自少年宫成立之初，少年宫教师队伍的构成就是多元的，少年宫教育的开展在很大程度上依赖于来自社会的多元化的人才支持，不同时期的政策文件也从制度上强调专兼并存的少年宫教师队伍的重要性。

专兼职教师并存的结构有其合理性，但是当前的少年宫教师结构却存在专兼职教师在数量上极度不平衡的现象——“兼”多“专”少。以杭州少年宫为例，“美术部专职老师有20余位，外聘教师有300余位”，专兼职教师比例竟达1∶15。[16]这一方面归因于长久以来少年宫人员编制紧缺，另一方面则是少年儿童日益增长的全面发展的需要与有限的少年宫教育资源相矛盾的体现。

(2)组织管理：各具特点

《教师法》规定“国务院教育行政部门主管全国的教师工作。国务院有关部门在各自职权范围内负责有关的教师工作。学校和其他教育机构根据国家规定，自主进行教师管理工作。”[1]少年宫属于其他教育机构，与学校并行，但是其领导关系与组织形式归属与学校有很大的差异，存在多头管理、管理模式多元化等特征。不仅各地少年宫隶属于不同的主管部门，而且实行宫主任负责制后，各地的少年宫向内的管理模式也发生了很大的变化，“逐步形成自主决策、自我约束、自我积累、自我发展”[17]的多元化管理形态。

(3)服务性质：准公共性

改革开放后，少年宫又面临着市场化的问题，在市场化机制改革过程中，其创收结构和组织管理模式发生了很大的变化。“校外教育机构在不影响正常教育活动下，不削弱骨干力量、不占用主要活动场地，并经当地主管部门批准，可适当开展社会服务，其收入应全部用于补充活动经费。”[6]少年宫不再是纯粹意义上的公共教育机构，其教育服务具有准公共产品的性质，具有一定的利益导向；少年宫教师也不再是纯粹意义上公共教育系统的教师，其教育工作产生的经济效益是少年宫自主创收的重要组成部分。

综上所述，少年宫教师与各级各类学校的教师在教师结构、组织管理、服务性质等方面都存在着较大差异，而《教师法》的“包容性”实则反映出其忽视了少年宫教师与学校教师的客观差异。

2.校外教育与校内教育的客观张力

每个社会都有特定的时代重心，这不仅取决于客观的社会发展水平，还关涉到时代的价值取向。如果穿越时空，回到《教师法》诞生的上世纪九十年代，边缘教师的法律身份也许并不会被提及。二十多年过去了，我国的教育形态发生了很大改变，这也绝不仅是年度报告中数字的增减，教育的变迁深刻地影响着家庭生活甚至社会生活的节奏。城市中的少年宫就是最鲜活的例子，数以千计的家长或蹲或站或自带小板凳，墙壁内外是整个社会的缩影。当校外教育成为生活不可分割的组成部分，人们才开始思考这个“侵入物”的本质、伸展方式和价值。在谈论少年宫教师边缘身份的时候，人们在谈论什么，不仅仅关乎教师群体的多元化，从根本上说，对少年宫教师边缘法律身份的关注来自于对“侵入物”——校外教育本身价值的思考，对校外教育与校内教育之间的关系再审视的需要。

从当前《教育法》对教育目标的规定上看，“教育必须为社会主义现代化建设服务、为人民服务，必须与生产劳动和社会实践相结合，培养德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人。”[18]教育目的的理性体现在其兼顾了社会发展的需要和个人成长的需要，其中，社会发展的需要是教育的根本属性。在前提和基础确定的情况下, 教育系统的主动选择决定着教育功能发挥的程度与质量。[19]校外教育和校内教育在应然层面虽共同服务于国家教育目的的实现，相互补充，相互促进，但在实然层面上，两者却具有不同的目的偏向。国家教育权对校内教育发挥重要作用，因而其更偏向社会价值的实现，而校外教育具有相对较高的办学自主权，灵活性更强，更偏向个人价值的实现。从社会性作为教育的根本属性上看，校外教育和校内教育具有应然的平等地位和实然的主辅关系。两者之间存在客观张力，可以部分解释校外教育长期受制于校内教育的现象。一方面，反映在教育法律体系中，校外教育的法律法规多依附于学校教育的法律法规，校外教育的教师以少年宫教师为代表，多依附于各级各类学校的教师。另一方面，则反映在现实的教育情景中，随着年段的增加，校外教育校内化倾向愈渐增强，“第二课堂”不再是促进学生适性发展的场所，而变成增加学生负担并将学生高度同质化的培训机构。

五、从边缘到多中心聚焦：改善少年宫教师边缘化处境的思考

通过前文的介绍和分析，可概略地了解双重边缘化的少年宫教师形象——既体现在法规政策中的边缘化法律地位，又体现在现实生活中的边缘化处境。在校外教育蓬勃发展的当下，如何突破少年宫教师看似不可避免的边缘法律地位，以实现法律对少年宫教师的规范作用，进而缓解现实生活中少年宫教师有法无可依的处境，值得法规制定者和教育研究者共同关注。本文认为，可以通过“从边缘到多中心聚焦”的策略，从法律修订和理论研究两条路径改善少年宫教师的边缘化处境。

(一)“从边缘到多中心聚焦”策略

从现实层面上说，不论是政策法规的修订抑或是理论研究的开展，都需要考虑到“成本”与“效益”的关系。一方面，少年宫教师在政策法规体系中的边缘化地位体现了当前与教师相关的法规政策与时代的发展并不适应，但如若因此就一味全盘否定当前的政策法规，则会陷入不切实际的空谈。另一方面，在教育研究中也存在主要矛盾与次要矛盾之分，校外教育相对薄弱的研究现状需要研究者重视，但也并不意味着盲目跟风，教育是一个有机的系统，教育研究应该以客观、全面的视角展开。因此，本文提出“从边缘到多中心聚焦”策略，建议以相对平稳而又不乏务实且创新的态度关照当前被边缘化的少年宫教师。

(二)改善少年宫教师边缘化处境的两条路径

1.法律修订

少年宫教师边缘于政策法规体系，既有其双重身份属性所造成的不可抗原因，也存在政策法规的制定缺乏关照少年宫教师的独特性的问题，过于笼统地以“附则”的形式规定其法律地位。依照“从边缘到多中心聚焦”的策略，建议法律修订从以下两个方向共同推进，以破除少年宫教师的边缘法律地位。

(1)修订《教师法》，在附则中增添一条：“其他教育机构教师资格任用、培训培养、考核奖励，法律、行政法规或国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规则执行。”

(2)国务院加紧出台与校外教育相关的行政法规，教育部出台配套的具体而有针对性的校外教育规章制度，让校外教育回归“管理”，[20]让校外教师的独特性得到关照。

2.理论研究

理论研究是联结政策法规和现实生活的重要桥梁。从某种程度上说，少年宫教师的边缘化处境与相对薄弱的研究现状密不可分。依照“从边缘到多中心聚焦”的策略，建议从这两个方面加强理论研究，以改善少年宫教师被边缘化的法律和现实处境。

(1)回归教育本质，关注校外教育与校内教育的异同，以促教育合力的生成。校外教育与校内教育是教育的不同形态，其间必然存在不可抗的张力，教育研究宜采用多样化的视角，既要关照现实，又要加强理论指导，试图发现校外教育与校内教育的平衡点，回归教育育人的本质。

(2)立足时代背景，关注多元教师群体的共性与特性，以促生态的教育环境。教师作为教育系统不可分割的一部分，既是社会转型的亲历者，带有深刻的时代烙印，又是教育实践的第一人，对教育的当下和未来发挥着举足轻重的作用。谁是教师?教师是谁?这些问题都有赖于未来更全面且深入的研究加以解答。