教师法律身份的类型观及其界定依据——关于教师法律身份的《教师法》修订研究述评

张 军，刘梦婷

(教育部普通高校人文社会科学重点研究基地北京师范大学教师教育研究中心，北京 100875)

一、问题提出

教师法律身份的界定是《教师法》修订有关研究中的重要内容。近年来，社会各界对《教师法》修订的呼声越来越高，[1]学界对《教师法》的修订也进行了广泛的讨论。我国现行《教师法》于1993年10月31日通过，1994年1月1日正式实施，从法律层面规定了教师的身份、权利和义务、资格和任用等方面，对我国教师队伍建设和教育事业的发展意义重大。[2]随着社会、经济和政治等各方面外在环境的发展和变化，《教师法》中的一些规定不能完全符合时代的发展，存在一些问题并需要进行修订，其中的首要问题就是教师的法律身份亟待明确。

目前学者对《教师法》修订中教师法律身份的研究比较分散，不同的学者有不同的分析侧重点，已有的研究尚未对《教师法》修订的整体情况进行讨论，因此缺乏对教师法律身份研究的全面了解。针对以上研究现状，本文着重关注以下三个问题：目前《教师法》修订研究对教师法律身份的界定提出了哪些重要的观点？《教师法》修订研究对教师法律身份的界定依据是什么？已有研究对我国《教师法》修订中教师法律身份的研究有哪些启示？为了回答以上问题，本研究以中国知网(CNKI)为检索工具，围绕“教师法律身份”进行主题搜索，摘选《教师法》修订中的教师法律身份界定研究，并且对此研究领域的重要学者进行了文献追踪，尽可能地收集所有关于教师法律身份研究的期刊论文、学位论文和专著，在此基础上，进一步对文献进行筛选和聚焦，对重点文献进行分析和梳理，进而形成《教师法》修订研究中教师法律身份界定的主要观点，并在此基础上分析教师法律身份界定的依据，最后为《教师法》的修订中教师法律身份的后续研究提出建议。

二、《教师法》修订研究中教师法律身份界定的主要观点

教师的法律身份是关于教师与其他各类教育主体之间法律关系的规定，是建构教师权利、责任与义务体系的核心依据，明确教师的法律身份是教师队伍建设中的前置性与根本性问题。[3]对于教师的法律身份，不同国家和地区有不同规定，主要有公务员、教育公务员、国家工作人员、政府雇员、雇员等类型，但我国《教师法》没有明确教师的法律身份。[2]为此，学术界在借鉴国际经验的基础上，针对我国目前教师法律身份进行了研究，同时考虑到不同类型学校的教师所承担的职业公务性和专业性差别，学者针对不同类别学校的教师进行了分类研究，提出了教师法律身份的修订建议。对教师法律身份的主要观点和研究归类汇总见表1，可以得出：根据教师服务学校的不同类型和不同学段，学者对教师的法律身份进行了不同的界定。基础教育阶段公立学校的教师主要有公务员、教育公务员、国家工作人员、公务雇员几种法律身份定位，而高校教师和非公立学校的教师主要有雇员和特殊劳动者两种法律身份定位。下文根据研究文献从必要性和重要性两个方面阐明不同观点产生的机理。

表1 教师法律身份研究的主要研究及观点

(一)教师法律身份的公务员说

基础教育阶段公立学校的教师，特别是义务教育阶段教师的法律身份界定是研究的热点。对于该阶段教师法律身份的一种重要观点是教师是公务员，直接参照现行的行政公务员进行管理。

将义务教育阶段教师的法律身份界定为公务员，首先是基于该阶段教师的职业特性。义务教育阶段的教师，代表政府履行法定的义务教育普及义务，赋予其职业公务性。因此，坚持这一观点的学者认为，教师作为国家公务员是教师职业公务性本质的必然要求。[4]将教师纳入公务员管理，符合《公务员法》中对公务员的定位。《公务员法》中将公务员定位为：公务员是依法履行国家公职、纳入国家行政编制、并且由国家财政负担工资福利的工作人员。出于教师的工作性质，公立学校的教师，特别是普及义务教育阶段的教师，其工作是国家意志的体现，义务教育阶段的教师职业符合公务员要求，[5]如果进行法律修改，应该将义务教育阶段的公立学校的教师纳入公务员队伍。[6]

将教师纳入公务员管理，对解决我国基础教育阶段面临的现实问题具有重要价值。首先是可以提高教师的经济地位和政策地位，吸引更多优秀的人才进入教师队伍，保证我国基础教育质量。[7-9]其次，将教师纳入公务员管理，有利于加强教师管理，实现教育均衡发展。由于教师属于公务员，直接为国家服务，政府可以在区域内对教师进行调配，以保证教育均衡发展，有利于国家教育目标的实现。[10]

(二)教师法律身份的教育公务员说

教师法律身份的另外一种观点是建立独立的教育公务员制度，将取得教师资格证书并在公立普通中小学任职的教师身份确认为教育公务员。[11]

支持建立教育公务员制度的学者认为，与国家普通公务员相比，教师除公务性外，还具有专业性。其专业性体现在教师需要在非确定性的情境中，做出独立判断，体现了高度创造力和主体性价值。[12]也就是说，从工作属性上看，教师并不完全等同于普通公务员，在研究教师法律地位时应当体现教师工作的独特性。同时，《国家公务员暂行条例》与《公务员法》并不适用于教师，教师地位在法律上已然区别于公务员，若直接将教师纳入公务员，在法理上和管理上存在现实困难。[5]因此，应当单独建立教育公务员制度，将基础教育阶段公立学校的教师定位为教育公务员。[13]

教育公务员与普通的公务员相比，既可以体现其职业的公务性，又保留了教师职业的专业自主性。一方面，在教育公务员制度下，教师由政府直接任用和管理，履行国家教育任务，依法对其实施规范监督，维护公民的受教育权。[14-15]另一方面，因为教育工作本身也是一个专业性很强的工作，将教师的身份界定为教育公务员，也有利于区别普通公务员，发挥教师的专业性。将教师定位为教育公务员，同样有助于提高教师经济地位和政治地位，增强教师的职业吸引力。[16-18] [11]最后，教师作为教育公务员也有利于政府统筹教师资源，方便政府组织教师的城乡流动，从而可以提高农村义务教育质量，推动教育的均衡发展。[19]

(三)教师法律身份的国家工作人员说

为了强化教师的公务属性，提高教师的政治和经济地位，除了公务员和教育公务员以外，学者还提出将义务教育阶段教师法律身份界定为国家工作人员。

依照2017年新修订的《刑法》第九十三条规定,“本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。”教师作为学校事业单位中的一员，将基础教育阶段的公立学校教师(特别是义务教育阶段教师)的法律身份界定为国家工作人员，既符合法律现实，也符合教师职业特点。[5]这样既可以保持现有的公务员概念不变, 又能反映公立学校教师是“公”职而非“私”职的职业特点。[6]并且从实际情况看，现在实行的教师聘任制是一种公务契约关系，在目前聘任制下教师仍隶属于国家公职人员系列，在法律修订中要落实教师的公职地位，以便加强教师专项法律法规体系建设。[20]

从应对现实教育问题来看，将教师的法律身份界定为国家工作人员，有利于保护教师权利，促进教师管理。由于目前《教师法》中对教师的法律身份不明确，教师的权益还得不到保障，损害教师权利的事件还在不断发生，如教师待遇低，拖欠教师工资等问题，要彻底解决这个问题，就要从维护教师合法权益出发，而完善《教师法》，确立教师的国家工作人员身份，[21]就是保障教师权益的重要举措。[22]此外，将教师确定为国家工作人员，也是受其他国家地区教师相关法律的启示，特别参考我国台湾地区《教师法》。[2]同样，将教师确定为国家工作人员，也利于教师队伍的区域管理，有助于推进实行地区教师交流轮岗制度。[23]

(四)教师法律身份的公务雇员说

通过研究，学者还提出义务教育阶段公立学校教师的另一种身份——公务雇员，或者政府雇员。[24]公务雇员和政府雇员的雇佣主体都是政府，因此本文将两种观点统整为公务雇员。

公务雇员的身份界定，同样是义务教育阶段教师职业公务性和专业性综合考虑的结果。学者认为，义务教育教师既不应该单纯定位为雇员，也不能简单定义为公务员，应该定位为公务雇员，以使得教师能够兼有公务员和雇员的双重身份。[25]这样的身份定位从经济学的视角对义务教育教师的法律地位进行了考量。从经济学角度分析，义务教育具有外部性、教师人力资本的高度专用性，以及个人占有的天然性等特性，这些特性决定了义务教育交易的特殊性及其教师的职业特征，从这样的角度看，义务教育教师同时兼顾并充分体现了其职业的公务性和专业性特征。[26]在公务雇员的法律定位下，教师由政府雇佣，教师与政府在平等自愿的基础上建立雇佣合同关系，合同设定过程中，可以针对某些内容进行谈判。也就是说，在教师聘用方面，依照《劳动法》和《劳动合同法》进行聘用；在教师的工资、福利待遇方面按照公务员标准进行管理,由此可以兼顾公务员和雇员的双重身份。[27]

(五)教师法律身份的特殊劳动者说

对于非基础教育阶段的教师，特别是公立高等学校的教师，一些学者认为可以界定为特殊的劳动者。

学者之所以将教师身份界定为特殊劳动者，是因为公立高校教师既受行政法规和国务院另行规定的管理，取得定额编制后作为“国家干部”具备公职特性，又在高校人事纠纷方面受《劳动合同法》的管制，因而公立高校教师在法律地位上具有双重属性。为了解决这一矛盾，应当将与政府相关的“特殊法”与带有私法内涵的《劳动合同法》之特质有机融合，从高等学校教师聘任的现实需求出发，解决我国现有法律法规中教师在聘任制度中法律地位模糊、甚至产生冲突的法律关系等问题，将高等学校教师定位为劳动者。[28]这也是综合考虑人事制度改革下高校教师的社会地位、教育的社会公益性与公共性后的较好选择。[29]

将高校教师的法律身份界定为特殊劳动者，首先强调了高校教师劳动者的身份，是区别于公务员的、更接近普通劳动者的身份；同时也考虑到高校仍然承担着教育使命，需要考虑社会公益、公共内涵及专业特质等因素。[30]为此，一方面有望解决“学术功利化、行政化”等困境，以高质量的学术成果履行高校赋予的职业期待，充分体现教师的主体价值；另一方面通过区别于普通劳动者，可以反映出高等学校教师的教育者身份及高智力特性。[25]

(六)教师法律身份的雇员说

考虑服务学校的不同类型，一些学者认为雇员的法律地位适用于民办教师与高校教师。与基础教育公立学校教师的公务员、教育公务员等法律身份相比，雇员身份所承担的公务性减弱，主要体现教师的专业人员身份。

各级民办学校的教师，由于不受政府的直接管理，不必承担普及义务教育的国家任务，公务性进一步弱化，更体现自主性，因此其身份界定区别于公立学校教师。而高等教育凭借其研究型属性，区别于以教育教学为主要内容的基础教育，高等教育中的教师应当具备更大的自主性。为此，在同时考虑立法和司法实践的走向之后，可以得出结论，即我国公立高校教师的法律身份越来越远离公务员，并逐渐成为适用《劳动法》和《劳动合同法》的雇员，因此高校教师和民办学校教师应该定义为雇员，依照聘用合同和《教育法》实施管理。[15]这些教师与学校之间签订的合同应视作公法契约。[30]由于教师承担教书育人的责任，以及高校教师注重学术研究的劳动特点，决定了其法律身份不能完全等同于工商企业的雇员。[31]

将高校教师，或者民办学校教师的法律身份界定为雇员，依照聘用合同和《教育法》实施管理，主要的优势在于给教育的自由发展给予了更多的空间，同时也减弱了对教师的监督强度，赋予了教师更多的自由权。[15]因此，这样的身份界定，符合高校教师，或者基础教育阶段的非公立学校教师的身份特点。

通过总结不同观点，可以看出关于《教师法》修订的研究中，根据教师服务学校的不同类型，以及工作性质的差别，对教师法律身份进行了不同的定位。这些研究中关注最多的是基础教育阶段的教师，因为基础教育承担着国家的意志，是国家义务教育实施的基础，是国家基础性服务的体现。为了保障基础教育的质量，促进基础教育的管理，加强基础教育的公共性，应当进一步加强公立学校教师的公务性，教师作为公职人员，在资格授予与认证、权益规定与维护等方面受政府的管理与监督。然而，在考虑到一些现实问题后，另一种观点认为应当建立独立的教育公务员制度，将基础教育公立学校的教师界定为教育公务员，不仅可以体现教师的公务性，还能体现教师的职业特性。此外，也有学者基于雇佣劳动的教师雇佣方式，提出教师作为公务雇员、教师作为雇员、教师作为特殊劳动者等观点。总的来说，以上教师法律身份类型观的提出，是受经济学、社会性、法学等多学科视角的影响，是教师职业的公务性、专业性特质在市场规律中相互抗衡的综合选择(见图1)。

图1 不同教师法律身份的特质对比图

三、《教师法》修订研究中教师法律身份界定依据的分析

(一)教师法律身份界定时考虑教师服务的学校类别

现行《教师法》对于教师身份的界定，未将学校的类别纳入考虑因素，将所有“专门从事教育教学工作”等同对待。之所以这样规定，是由于在《教师法》制定的时代，参与教育的各种学校和机构基本都属于国家管理的公立性质，各种学校或机构中的教师，其身份性质和工作本质基本一致。

而目前我国的学校种类和层次出现多样化，根据培养目标、入学条件、修业年限、管理体制和办学形式的不同，形成了全日制学校、非全日制学校、各种形式的业余学校等不同类型的学校。[32]各种类型的学校又包含不同层次和阶段的学校和教育机构，这些不同类型的学校和教育机构，承担着不同的社会责任和功能。特别是义务教育政策实行后，从国家层面将小学和初中阶段纳入义务教育，义务教育阶段的学校所承担的使命已经区别于其他的学校和教育机构。

总的来说，不同学校和教育机构由于服务的学生对象和教育教学目标存在差别，势必会影响服务于这些学校和机构的教师的职业特性，进而影响教师的身份界定。从前文对教师法律身份界定的观点中，也可以发现部分学者在进行教师法律身份界定时，已经将该因素纳入考虑范围。因此，在今后的研究和《教师法》实际修订中，服务学校类别是一个不可忽视的关键依据。

(二)教师法律身份界定时考虑工作的公务性和专业性

按照国际普遍观点，教师是从事教育教学工作的专业人员，为了发挥教师的职业功能，应该加强教师专业人员的地位。[33]但是，由于时代的发展，教育已经成为了一个具有公共性的国家事业，教师职业就出现公务性的成分。也就是说，教师职业兼具专业性和公务性。为此，学者提出应该以公共性程度为考量确立教师法律身份，实施教师的分类管理。

总的来说，目前学界已形成共识，在教师身份界定时需要考虑教师职业的公务性和专业性程度。如果其工作更多地体现了国家意志，比如公立幼儿园教师，以及义务教育阶段的教师，其法律身份的界定中，应该体现出公务性的特点。而对于高校教师和民办教师，其工作的自主性更强，在法律地位的界定时更应该体现出专业自主性的特点。

(三)教师法律身份的界定服务于教师队伍的建设和管理

《教师法》的主要功能是维护教师合法权益、加强教师队伍建设、促进教育事业乃至整个社会经济发展，[34]因此，教师法的修订也是以推动实现《教师法》功能为前提。正如前面的一些研究指出，目前我们教师队伍建设中还存在一些问题，如与公务员相比教师的职业吸引力远远不够；农村地区，特别是比较偏远的农村地区，教师的职业吸引力更差，这极大影响了基础教育的质量和国家教育的整体水平，不利于实现教育公平。因此在修订过程中，应该从保障基础教育，特别是义务教育阶段教师权利着手，进一步提高教师地位，增强教师职业的吸引力。同时，在进行教师法律地位界定时，还要考虑基础教育教师队伍的稳定性，以及区域教师的管理，为区域教师资源的流动提供法律基础。

对于高校教师和非公立学校的教师，由于其工作的自主性比较大，流动性也比较高，因此在进行法律身份定位时，应该从教师的灵活性方面考虑，释放教师的发展活力，促进教师队伍的建设，对这些教师法律地位的界定应该从尊重教师的自主性出发，在兼顾教师职业特点的基础上，进行合理的界定。

四、已有研究的述评

(一)对高校及非公立学校教师法律身份的研究还不够深入

从已有的研究来看，对于教师法律身份的研究，主要集中在对基础教育阶段，特别是义务教育阶段公立学校教师的法律身份的研究。当前有很多对这类教师的研究，针对其法律身份主要形成了公务员、教育公务员、国家工作人员和公务雇员等观点。随着时代的发展，社会对教师的需求日益多样化，教师的类型日趋多元化，民办学校教师也将成为不可忽视的力量。[35]因此仅仅界定公立学校教师的法律身份远远不够，还需要更全面地研究教师群体，结合不同类型教师的不同特质界定与之对应的法律身份。[36]

(二)参与《教师法》修订研究的人员还不够广泛

从收集的文献可以发现，目前《教师法》修订的研究者主体为教育领域的学者，法律领域和经济学等领域的学者则比较少。《教师法》的修订，不能仅仅从教育内部开展研究，还应该引入更广泛的研究视角，因为从教师问题涉及的范围来看，不仅仅是教育本身的问题，更是涉及到经济、政治、法律等多方面的综合问题。[37-39]因此在《教师法》修订的研究中，应该鼓励相关领域的研究者参与研究。教育学、经济学、社会学、法学、政治学等多学科领域的学者也可以加入研究，组成跨学科的研究团队，参与《教师法》修订的研究，进而有利于获取更全面更科学的修订意见。

(三)教师法的修订还缺乏对社会发展的考量

已有关于教师法律身份的《教师法》修订研究主要是从现实问题出发，通过法理分析及借鉴其他国家地区的法律制度展开。我们认为法律修订除了要针对现实问题以外，还应该面向未来的发展，以使得法律的修订满足未来一段时间的要求。[40]因此，对于教师法律身份界定的研究，不但要立足于我国现实教育问题的解决，还应该具有前瞻性，使得新的《教师法》能够助推我国教育现代化的实现。