农村土地权利制度变迁因素分析

周建国

摘要：新中国成立以来，农村土地权利制度与国家城镇化建设在相互作用和彼此制约下变迁发展。城镇化发展是农村土地权利制度变迁的重要因素之一。不同时期的城镇化一定程度上影响了土地权利制度变迁的方向和效率，表现了不同时期土地权利制度的问题和成绩。在当前农村土地“三权分置”政策法律逐步实施的背景下，分析影响农村土地权利制度变迁的城镇化发展因素，对于正确分析和理解农村土地“三權分置”的施行，进一步健全完善农村土地权利制度，具有重要的意义。

关键词：土地权利;城镇化;特点;变迁

一、建国初期至农业合作化时期

建国后，我国城镇化建设和土地权利制度发展均进入探索时期。建国前，由于多年的战争毁坏了城镇基础设施，以国家工业化为目的的城镇化建设需要恢复和稳步推进。随着农村人口逐步移入城镇，“1949～1957年，我国城镇人口由 5767万人增加到9949万人，年均增长7%，是总人口的年均增速（2.2%）的三倍多……有力促进了我国城镇化发展的第一次高潮。”“城镇人口和城市数量都有所增加，人口城镇化率由10.67%增长到1957年的15.39%，年均增长0.59%，远超解放前的水平;城市数量也由建国初期的132座增加到176 座。”同一时期，中央改革农村土地权利制度，可以大致分为两个阶段。一是1949～1953 年间，《土地改革法》的通过和实施确立了农民土地私有制度，实现了农民个体土地所有权和经营权的统一，即“两权合一”。二是 1953～1957 年间，开始了农业合作社的社会主义改造。在初级社阶段，根据农民自愿原则，土地已开始出现所有权和经营权分离，即“两权分离”。但是所有权主体仍然是广大农民，农民享有对土地占用、使用、收益、处分权能。农民以土地入股由集体统一经营，并可以根据自愿的原则退股。后来，农地“两权”逐渐向集体靠近，到高级农业生产合作社阶段，高级社集体享有农地所有权和农地经营权即土地“两权合一”。此后，农村土地权利制度朝着改革完善的方向发展。总体来说，该阶段土地权利制度改革与城镇化建设发展基本一致，广大农民的生产经营积极性得到提高，农业生产力也得到一定发展，从而为城镇化的进一步发展提供了物质基础，促进了城镇人口的持续增长。

二、人民公社化时期

人民公社化时期，我国进入城镇化曲折发展和农村土地权利制度调整阶段。中共中央于1958年通过 《在农村建立人民公社问题的决议》（以下简称《决议》），全国农村开展人民公社化运动。在2个多月的时间里，全国农村普遍建立起了政社合一的人民公社。农村土地归公社集体所有并由其经营即“两权合一”，由人民公社对土地进行统一规划、生产和管理，实行集体统一经营制度，即“统一经营;农民共同劳动，按劳分配。并且《决议》明确禁止流转农村土地，产生了农村生产劳动中监督成本的增高。在同一时期，城镇化建设处于停滞不前或倒退状况。“1957～1978年，21年间我国城市化率仅提高2.5个百分点，……20年间仅增加 8 座，城镇化率仅增加约1.7%。1960年城镇人口占总人口比重为19.7%，到1965年，这一比重下降到8%，1966年，城市人口为1.33亿人，1978年为1.72亿人，10年间仅增加4000万人，城市平均人口比重为17.4%，1978年建制镇为2173个，比1954年减少了近60%”这一时期农村土地权利制度的变革受到了干扰，土地权利制度实施产生的问题及其产生的消极影响反过来作用于城镇化的建设，导致土地资源利用率的降低，进一步阻碍了土地和农村人口的城镇化。此外，由于严格的户籍制度阻碍了农村剩余劳动力向城镇转移和这段时期发生了三年自然灾害等非正常因素的影响，正常的城镇化发展被打乱，最终导致了这一时期城镇化的停滞甚至倒退的现象。

三、改革开放以后

1978年党的十一届三中全会后，我国进入了农村土地家庭联产承包责任制的确立发展和城镇化的恢复发展阶段。农村土地家庭联产承包责任制实施，使得农民集体享有土地所有权，农户享有土地承包经营权，即“两权分离”，从此农民获得了农地的生产经营权和收益权，农民生产经营积极性得到提高，促进了农业生产力快速发展。这次农村土地权利制度的改革完善改变了原有的农村土地和人口关系，农村剩余劳动力和剩余时间的获得，使得农村大量剩余劳动力涌入城镇，成为非农产业发展的强大动力源，为城镇化发展提供了充足的人员支持。与此同时，农业生产率和土地利用率的大幅度提升也为农地转变为城镇建设用地提供了前提条件。因此，这一时期农村土地权利制度改革明显受到了城镇化目标的影响。与此同时，城镇化建设也在不断恢复和发展，“到1995年城市数量由1979年的216座增长至640座，城镇化率也增长了10个百分点，在乡镇发展的热潮下建制镇数量也从2000多座达到15043座。1996年我国城镇化水平首次达到30%以上（30.48%）”城镇化建设的快速发展更有力地推动着农村土地权利制度不断改革完善，例如，20世纪80年开始建立土地有偿使用制度，90年代尝试土地储备制度，都为土地的城镇化提供了法律和制度保障。“从1978年到1984年，我国农业总产值年均增长7.7%，农民收入的年增长率高达14.69%，1978～1983年成为建国以后我国第二个城镇化快速发展时期。”农村土地权利制度改革取得的巨大成绩有力地促进了城镇化的快速发展。

四、新常态以来

新常态以来，随着农村土地权利制度不断改革完善，我国城镇化进入了新一轮高速发展时期。改革开放初开始实施的农村土地权利制度，经过多年的实践发展后，家庭分散经营的弊端已日益暴露：普遍存在的分散的小农家庭式经营方式阻碍了农业现代技术应用和农业生产力发展，成为制约城镇化发展的重要因素。与此同时，国家为了实现新型城镇化发展的长远目标，需要改革现行的农村土地权利制度。因此，完善农地流转制度，创新农业经营方式，发展农地适度规模经营，是我国新型城镇化发展的需要。

新型城镇化的建设和发展是改革我国农村土地权利制度的重要原因。随着新型城镇化的快速发展，我国农业客观上产生了由传统农业向现代农业转型发展的现实需要。在当前新型城镇化推进过程中，农村土地权利制度已严重阻碍了其建设和发展，不改革势必影响新型城镇化的发展。城镇化作为当前农村土地权利制度改革约束条件，“需要对农村土地制度改革进行深入探讨，建立更加科学合理的农村土地制度，为推动中国城镇化发展提供基础保障。”完善现行的农村土地权利制度，实现农业规模化经营，提高生产经营效率，促进农村大量剩余劳动力向城镇转移;通过征收适量的农村土地，实现土地城镇化，而新型城镇建设要求实现土地要素的集约利用;还可以鼓励农民退地，为城镇化建设用地提供更多发展资源，例如，浙江嘉兴试验区的模式是：通过实施有利于农民的土地政策，让农民自愿主动放弃宅基地，对土地资源优化配置，提高土地利用率，降低土地成本，利于推动城镇化发展。

现行土地流转制度完善是改革城镇化背景下农村土地权利制度的核心问题。农村土地流转是推进城镇化进程的必要条件，解决好农村土地流转问题可以释放束缚在农村土地上的剩余劳动力，为我国新型城镇化发展提供人员支持。新常态以来，为了更有效地解决土地流转面临的各种问题，以实现土地顺畅流转，应在继续坚持家庭联产承包责任制的前提下，“通过产权制度的调整而非全面重置来实现，其中的关键是建立保障土地流转的较为完善的农地市场。”1999年，我国农村家庭承包土地流转率仅为2.53%。2005年国家通过了《农村土地承包经营权流转管理办法》，规定了取得农村土地承包经营权证的农地可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转。据最新中国农业发展报告显示，“2014～2016年间每年平均耕地流转仅占耕地总面积的22.07%，其中2016年流转耕地47921万亩，2015年流转耕地44683万亩，2014年流转耕地40339万亩。”2018 年，进城务工的农民大约有 2.8 亿人，近些年，每年进城落户的农民大约有1 500 万～1 600 万人。2018年12月新修订的《农村土地承包法》规定了农地“三权分置”制度，为农地经营权的流转提供了法律依据和保障。随着我国城镇化的不断推进，农村家庭承包地的流转率必将不断提高。

参考文献：

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*基金项目：湖南省哲学社会科学基金一般项目《新中国农村土地权利制度沿革与变迁趋势研究》（16YBA297）;湖南省教育厅科学研究项目（16C1099）;湖南省社会科学成果评审委员会一般课题（XSPYBZZ043）。

（作者单位：湖南文理学院文史与法学学院;湖南省知识产权培训（湖南文理学院）基地;湖南省协同创新中心）