当前PPP融资模式面临的困境和对策

章楠　张应华

摘要：近年来，政府大力推行的PPP项目融资模式，既缓解了财政资金的紧张局面，优化了重要公共设施项目的投资结构，同时也为社会资本拓宽了投资渠道。但是，PPP项目融资模式在实践中仍然存在着如下一些困境阻碍着其健康发展：PPP项目融资渠道单一、民营资本参与率低、政府监管方面缺乏明确的定位、风险分担机制不合理、法律层面的缺失和PPP项目投融资专业人才匮乏。为此，本文从政府和社会资本两个方面分别提出了针对性的对策建议。

关键词：项目融资;基础设施;融资风险;对策

中图分类号：F283   文献识别码：A文章编号：2096-3157（2020）15-0096-02

一、当前PPP项目融资模式发展的现状

PPP模式作为公共服务及公共产品的一种供给模式，在西方发达国家已经取得了广泛的运用。我国的PPP模式起步较晚，自2014年起，随着我国各项PPP利好政策的颁布，PPP项目融资模式得到了进一步的发展。但是，当我们仔细研究PPP项目的发展质量时，会发现当前我国的诸多PPP项目尚不成熟，存在着许多问题影响PPP的发展。因此，我们需要通过对我国PPP模式的现状进行梳理，探究当前PPP所处的困境，最后提出相应的对策和建议，从而更好地推进PPP模式的发展。

PPP（Public-Private-Partnership）项目简单来说就是采用政府和社会资本合作模式的投融资项目。在我国，政府和社会资本合作模式是对公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制的作用，提升公共服务的质量和效率，实现公共效益最大化。从2014年开始，我国大力推广PPP项目融资模式，截至2019年12月31日，财政部PPP在库项目总计12341项，总投资额为17.78万亿元，其中：管理库项目9383项，投资额为14.48万亿元;储备清单项目2958项，投资额为3.30万亿元。通过近3年在库项目情况的对比分析，可以发现财政部PPP项目规模逐年缓慢递减，但管理库在库项目规模逐年显著增加。由此可见，大部分PPP项目已经或即将进入“落地实验”阶段，有效利用项目库线上平台对PPP项目进行“规范管理”将是未来PPP模式发展的重头戏。虽然我国PPP项目融资模式发展取得了一定成就，但也面临着诸多困境。

二、当前PPP融资模式面临的主要困境

1.PPP项目融资渠道单一

一般来说，基础设施建设前期都需要注入大量资金，政府为了减轻财政压力，会出台一些政策来获取民间资本。当前，获取社会资本的方式比较单一，主要是银行贷款，但是银行贷款的门槛较高，导致很多企业不能通过银行获取贷款。并且，银行对贷款企业和项目都有授信额度，造成筹资的规模受到一定的限制。除此之外，在一些欠发达地区，地区银行和与之相关的金融机构的数量十分有限，商业银行数量较少，更多的融资机构是农村信用社，单纯依靠农村信用社无法保证PPP项目的发展。与此同时，基础设施建设所需要的时间较长，回报周期也长，在这个时间段内如果资金运转出现问题，银行贷款无法及时归还将会进一步导致断贷问题的出现，最终使得PPP项目长久平稳的经营受到影响。

尽管国家同时也大力支持PPP项目基金融资、股权融资等，但其在制度设计上仍然不足，银行贷款依旧占绝对主力，而银行资金在期限上与PPP项目实际所需资金存在期限错配的问题，因此急需拓宽融资渠道。

2.民营资本参与率低

首先，相对于国有资本而言，民营资本在融资成本上需要付出更高的代价。国有企业有雄厚的资金实力和政府信用作为保障，地方政府在选取PPP项目的合作对象时会优先考虑国有企业，而金融机构相对于民营企业也更愿意服务于国企，国有资本有其先天优势，不用担心违约风险等。其次，民营企业相比于国企更看重投资回报率，与政府合作的主要目的是获得长期稳定的收益，但是实际过程中民营资本的收益并不高，这一点愈加降低了民营资本参与PPP项目的热情。除此之外，PPP项目所维持的周期较长，最少都是10年，而地方政府是5年换届选举，导致政策的制定没有延续性，容易产生“朝令暮改”的现象。这在一定程度上动摇了民营资本参与PPP项目的信心。

3.政府监管方面缺乏明确的定位

目前，在PPP融资过程中，主导者一般是政府，但是政府往往为了追求GDP增长率、追求自身风险最小化等自身利益来考虑问题，反而将公共利益置于其后。长期以来，我国从中央到地方都过度强调投资对经济的拉动作用，不顾实际情况和财政能力来建设PPP项目，而对于能否提高公共服务的质量和效率、促进政府职能转变等问题则置若罔闻。在这种认识下，地方政府过度注重PPP的融资功能，把PPP视为撬动资本的杠杆，将PPP政策异化为短期融资和减债的灵药，偏离PPP的定位。政府因此对项目行使的主导权和监督权无疑会使社会资本方的风险大大增加，导致公共利益遭受损失。

4.风险分担机制不合理

PPP模式的核心就是“风险共担、利益共享”。原则上，项目的风险全部由发起人承担，但风险与回报的关系是对应的，如果发起人真正承担了全部风险，那么根据风险定价原理，项目收费将很高，很可能会超出用户和政府的承受能力。其实，PPP项目的风险分配应该与收益分配对等，为了确保项目的财务可行性，政府可以适度承担一些可以控制的风险。地方政府在转让出资责任和建设责任的同时，应当将部分权利让渡给社会资本方，使其所承担的风险与收益对等。但是，在PPP的实际推广过程中，有些地方政府依然缺乏“共赢”意识，过于强调自身的优势地位，让社会资本方来承担大部分风险，把能源、通信等高收益项目垄断在政府和国企的手里，而把一些低收益的项目打包给社会资本，使得PPP不能产生激励效应。

5.法律层面的缺失

在立法方面，目前，PPP融资模式的法律制度尚未健全，只存在一些分散的规则和政策，还没有形成完整的法律体系。并且，部分法律法规还存在矛盾或者重叠的现象，当民营资本担心政府违约时，却无法參照有效的法律依据、借助有效的法律途径来保护自身利益，这对社会资本权益的保障十分不利。近些年，政府出台的多项关于融资的法律法规使用范围较广，很少有只针对于PPP项目的，所以导致PPP项目在实际应用过程中缺乏具体的法律依据。

6.PPP项目投融资专业人才匮乏

PPP项目从立项到运行的整个过程，各个环节都十分复杂，尤其是PPP资产证券化等融资方式的运用，需要各个方面的专业人才。进行融资的项目周期很长，开发过程和合同文件极其复杂。在项目的实施过程中会涉及国际金融、工程、财务、法律等方面的专业知识，使得PPP模式对于人才的要求更高。但是，我国在这方面的综合性人才还比较匮乏，并不能达到这样的要求。

三、促进PPP项目融资健康发展的对策建议

1.政府方面

第一，充分发挥政府职能。在PPP项目中，政府部门作为PPP的主体，首先要做好自身定位，要努力构建政府的守信形象，从思想上认识到PPP项目的本质在于政府与社会资本合作，不断规范自身行为，减少地方政府在PPP项目中的违约问题，利用好社会资本，充分发挥市场作用，使市场竞争机制更加的合理化，不要盲目地为了追求自身利益而损害社会公众利益。其次，为部分领域或项目提供担保，给予一定的增信支持。针对民营资本融资成本过高这一问题，政府部门应该在基础设施领域现有优惠政策的基础上，适当地对于进入PPP项目的民营资本给予更多的优惠，例如采取减税、扩大税收优惠范围等方式来降低民营企业投资PPP项目的成本，提高其投资回报率。另外，政府可以合理构建多层次的PPP融资市场，涵盖信贷、担保、保险等，以此来提高民营资本的参与率。

第二，形成有效的监管机制。一方面，有关部门应该借鉴国外优秀案例和经验，尽快推出关于PPP更有针对性的法律法规，增强对PPP融资的法律保护效力，对PPP项目各方面的利益相关者提供参考，厘清各种概念，划定各主体的责任和义务，界定各自需要承担的风险，明确违法的惩治措施，建立适宜的融资环境，逐步形成完善的法律法规体系，为PPP模式的顺利展开和融资提供有效的保障，使PPP项目的各个环节都有法可依，从而增加社会资本对PPP项目的信心。另一方面，由于我国各个省的情况不一样，地方政府应该在国家所制定的PPP项目基本法的基础上结合地方的实际情况来制定适合地方发展的行政法规，作为国家法律的补充。同时，各项法律法规的制定应该与时俱进，定期进行修订，尽量做到公平公正公开，使风险成本达到最小。另外，相关执法部门应该严格执行法律法规，监管部门要设立多种渠道的监督机制，做到执法必严，违法必究。

2.社会资本方面

第一，进行合理的风险分担要求。风险分担机制的合理化是PPP融资模式的核心，其可以大大降低成本，提升民营企业融资的安全感，促进政府与民营资本之间达成良好的合作关系。所以，在合作过程中，合作双方均需加强风险识别能力，在合同中应该提前确定好风险分担机制，社会资本方可以提出合理的风险分担要求，让政府部门承担相应的风险。

第二，引进专业化管理机构和复合型人才。PPP项目本身具有复杂性，其成功建设和运营涉及到多个领域，因此对复合型人才的需求量较大，要求从业人员不仅能对金融知识了解，还必须对财务和法律等多方面的知识熟悉。为了更长远的利益，一方面，需要专业化的机构提供专业化的服务;另一方面，企业也要站在更高的角度制定更加标准化、规范化的PPP交易操作流程，通过高校及相关教育机构引进综合性人才，加强专业人才队伍的建设，为PPP的发展注入新血液。

四、结论

PPP在发展过程中还存在各种各样的不足之处。本文认为，在政府部门方面，首先，政府应该充分发挥政府职能，认识PPP的本质，定位好自身角色。其次，要引导资源合理配置，拓宽社会融资渠道，提高社会资本参与PPP项目的积极性。最后，完善法律制度的建设，形成有效监管构架，为PPP项目的各方面参与者提供可靠的保障。对于社会资本方，一方面，应该结合自身情况，进行合理的风险分担要求，保护自身利益;另一方面，努力引进专业性和综合性的人才，推动PPP项目的持续稳定发展。

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作者簡介：

1.章楠，九江学院经济与管理学院学生。

2.张应华，九江学经济与管理学院教师。