PPP模式在保障房中的应用研究

王琨+胡总+苏媛

摘要：近年来，为缓解政府压力，PPP融资模式作为一种新兴模式进入保障房建设中。首先对PPP模式进行分类，然后通过实例详细研究了PPP模式中BT、BOT、BOO在保障房建设运营中的应用，并分析了其优缺点。最后，就BOOT、TOT、PUO等模式在保障性住房建设运营中应用的可能性进行了深入分析。

关键词：PPP模式，保障房，项目融资

中图分类号：F293.33 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2015）01-0056-62 收稿日期：2014-12-20

1 前言

保障性安居工程是政府为解决中低收入居民居住问题而采取的重大举措，但政府财政压力大、房屋质量隐患、资金短板等问题却严重制约其建设。其中资金是关键问题，而PPP（Public-Private-Partnership，公私合营）模式，通过政府与中标单位组成的项目公司签订特许权协议，由政府提供贷款担保，项目公司负责筹资、建设、经营和维护可很好缓解资金问题。与传统融资模式相比，PPP模式通过大量引进民间资本及先进科学技术的方式来转移政府风险、均衡发挥各方优势，从而实现提高办事效率、缩短建设周期、节约成本的目标，最终实现政府与私人投资者的“双赢”或“多赢”，甚至在私人与政府间建立长期的合伙关系。

通过对国外PPP模式分类的研究，本文根据PPP模式的所有权归属并结合其在我国保障房中的应用情况，进一步将其划分为公有化、特许经营类和完全私有化模式（见图1）。

2 PPP模式在保障房中的应用现状

根据PPP三级分类，目前已有BT、BOT和BO0模式进入我国保障房建设中，本部分结合实例对其应用现状进行详细分析。

2.1 BT模式的应用实例——重庆市合川还迁安置房和公共租赁房项目

重庆市合川区还迁安置房和公租房项目由中国建筑工程总公司与合川区政府合作建设， 其中包括建筑面积为375万m2的还迁安置房和40万m2的公租房，建设期将持续两年。

土地来源：重庆市政府划拨。

资金来源：中建集团自筹约20亿港元建设资金，充分缓解了政府财政压力。同时投资者灵活的运作方式有效地为政府节约了建设管理成本。该项目建成后，合川区政府分几次向中建集团支付约定回购款，其中第二笔回购款为5000万元，2013年5月中建集团又收到1.11亿元回购款。

产权归属：该项目业主是合川区政府，中建集团只拥有建设权，项目建成后所有权移交政府，属于完全公有化模式，由政府自行负责或委托专业机构运营，双方权责划分明确，不易产生纠纷。

但这种BT模式存在一些不足：（1）如果招标过程审核不严，不符合资质的投资者可能会浑水摸鱼，有的投资者甚至故意以低价中标，然后在施工中制造索赔机会提高工程实际价格，导致设计变更、费用增加、工期延误。（2）政府可能过多将施工进度、质量检查等工作下放给投资者和监理单位，如果监理人员素质不高，可能会发生违法分包、非法转包、偷工减料等。（3）BT项目建设期一般2-3年，政府可利用民间资本时间短，项目移交时支付大量回购款可能会导致政府后期运营的资金链断流。一方面，这些回购款主要由财政收入、住房公积金及土地出让金的10%等组成，而实际应用中，土地出让金的10%用于保障房建设却是无法完全实现的；同时繁多的建设活动和有限的财政收入容易造成政府建设资金紧缺，出现“入不敷出”的情况。（4）目前我国没有法律法规对BT模式各参与方的权利和责任进行规定，对政府行为缺少约束。项目建成后，投资者没有项目未来的经营收益，只能靠政府回购款回笼资金，一旦政府偿债能力降低，不能按期支付、不能完全支付或不支付回购款，投资者将面临政府的信用风险。同时，政府允诺的优惠政策不兑现、换届和其他部门越权干预、国家相应法律法规调整等都可能导致政府“失信于人”。为降低这种风险，投资者可与政府签订回购协议，约定政府以财政性资金支付回购款，并承诺当财政性资金不足以支付时，政府以土地出让金优先支付回购款。

2.2 BOT模式的应用实例——深圳市龙岗区宝龙工业城公共租赁房项目

深圳市龙岗区宝龙工业城地块BOT保障房项目，总占地面积5.61万m2，总建筑面积22.76万m2，容积率3.2，拟建设3150套保障房，其中公租房2835套，人才公寓315套。项目于2011年6月开工，预计2015年12月完工，分两期建设。

土地来源：政府出让土地给投资者进行产业园区配套性保障房建设。

资金来源：政府与投资者签订特许权协议并给予一定财政补贴，投资者负责融资、建设和维护，靠合同收入和经营期租金回收成本。该项目引进了大量民间资本，并在市场竞争机制的作用下，为政府降低了投资成本，转移了风险，进而提高了建设效率。但这种由政府确定投资者的模式要求投资者必须具备相应资信等级、融资能力及社会责任感，否则将大大增加政府风险。

产权归属：投资者仅拥有建设权和特许经营权，期满后，所有权无偿移交政府。该项目以公租房为主，但目前我国还没有明确规定公租房经营期内的产权归属，是属于政府还是投资者十分不清晰。而银行等金融机构的贷款都是以良好的产权归属为保障，以便项目不能回收资金时，可以回收相应资产，模糊的产权关系无疑会增加银行的贷款风险和投资者的融资难度。针对这种情况，可以明确公租房在特许经营期的产权归属于投资者，以便降低其融资难度。

同样，BOT模式也存在一些不足：（1）合同关系复杂。投资者不同时间进入BOT项目直接导致参与主体间合同的多元化。例如：投资者和政府都可以确定设计、施工和监理单位。（2）如果政府不认真审核承租人资格，可能导致承租人弄虚作假、隐瞒实际收入和财产状况；投资者则可能追求利益最大化，不按约定将公租房租赁给政府审核的承租人，而是以营利为目的租赁给其他人，导致需要保障的人得不到真正的保障。（3）目前已有实例中，政府与投资者的合同都约定了特许经营期，然而无论政府还是投资者都无法估计未来二三十年内的房地产价格，都不可能确切定价公租房租金，也无法确定特许经营期。投资者在经营期内能否实现资金回笼？如果投资者提前回收资金，政府能否提前收回保障房的经营权？针对这些情况，可以在合同中约定经营期范围，根据保障房实际收益情况来选择延长或缩短经营期。

2.3 BOO模式应用实例——广州市万汇楼公共租赁房项目

万汇楼位于广州金沙洲万科四季花园南隅，属于配建公租房，建设工期2.5年，占地0.9万m2，建筑面积1.2万m2，容积率1.3，高6层，外圆内方，拥有8间旅社和286间公寓，户型以35m2的一房一厅和二房一厅为主。

土地来源：政府土地整理优先转让。

资金来源：万汇楼项目总投资达到4625万元，其中包括1281万元土地获取费，3240万元开发建造成本。总投资80%来自万科自有资金，其余则来自银行贷款，成本为3822元/m2。而万汇楼单套租金约400-650元/月，相当于周边城中村租金价格。2008年，万科估算如果出租率达到100%，项目每年收益140万元，25年内就能回收资金，实现1.8亿元净收益。但据广州万科相关人士介绍，万汇楼每月租金扣除管理运营费后利润仅剩5万余元，投资成本需要57年才能完全回收，万科在没有申请政府优惠政策的自营中持续亏损。

产权归属：该模式产权关系相当明确，万科拥有万汇楼的经营权和所有权，可以将其作为抵押物进行融资。政府则自始至终不拥有项目产权，避免了大量风险。

同时，该模式也有一些不足：（1）BOO模式操作过程比较复杂，在招投标阶段需要设计合理的风险估量及技术处理等方案；融资阶段需要具有实力的项目公司和良好的投资咨询体系，但目前民间资信等级高的项目公司较少；实施阶段则需要控制好各种风险，进行合理的风险划分及分担，明确投资者与政府的责任。如果某一环节出现较大的问题很有可能导致整个项目失败，因此需要集工程、合同、技术、经济管理于一身的高素质管理人员。（2）该模式将项目的所有权自始至终归属于投资者，大大降低了政府对项目的控制权，使政府面临投资者的违约风险。（3）资金回收困难。该模式需要操作好整个项目和控制成本才能获得预期利益，否则只能像万汇楼一样持续亏损。（4）BOO模式建造的保障房可能缺乏完整的租金约束机制和退出机制。例如：低收入的务工人员和刚毕业的大学生作为万汇楼的主要目标消费群，申请入住的条件是无车无房、月收入在2600元以下。但很多租户的月工资已经超出了2600元的标准，针对这一情况，万科曾设想让租户签订申请标准承诺书并出示单位收入证明，必要时则通过相关税务部门了解租户的收支水平和变化。然而，现实中对于将不再符合入住条件的租客“请”出万汇楼却没有实现。

2.4 小结

通过对BT、BOT和BOO三种模式的实例分析发现，BT、BOT的产权最终都归属于政府，其中BT模式中投资者只负责筹资建设，建成后由政府完全回购并承担应用中存在的参与方浑水摸鱼、违法分包、资金链断流等诸多风险，投资者则主要面临政府的信用风险。BOT模式则靠投资者在特许经营期的运营和政府回购回笼资金，合同与骗租等风险主要由政府承担，双方风险分担相对均匀。BOO模式则完全私有化，投资者承担最多风险，自负盈亏。通过三种模式对比分析，无论对政府还是投资者而言，BOT模式的风险分配相对均匀，在三种模式中最适合实际应用（见表1）。

3 其他PPP模式在保障房中的探索

目前PPP三级分类中已较多运用了公有化模式，特许经营类有BOT模式，完全私有化有BOO模式。公有化风险主要由政府承担，私有化则主要由投资者承担。在已有模式的基础上，如果政府与投资者能均匀分担风险形成更多的特许经营模式充分引进民间资本将更利于PPP融资模式在保障房中的应用。这种特许经营可分为BOOT和TOT两种模式，其中TOT又可细分为LUOT和PUOT两种。

3.1 BOOT模式探索

BOOT（Build-Owe-Operate-Transfer，建设-拥有-经营-移交）由投资者与政府签订特许经营协议由其进行筹资建设，并在项目建成后经营回收资本，期满后将项目移交政府并获得约定回购款。

土地来源：政府出让的建设用地、其他土地使用权人依法转让的国有土地使用权及出租的农村集体所有土地。例如：企业可以将自己多余的用地依法转让给投资者。

资金来源：投资者自筹并享用政府相应贷款担保和财政补贴。

产权归属：相对于BOT模式而言，BOOT模式明确了经营期保障房产权归属问题，投资者拥有经营期的所有权和经营权，产权关系清晰。期满后保障房所有权移交政府。该模式的保障房在经营期可作为公租房和廉租房，移交后还可作为经济适用房，政府可委托原经营者继续经营或由政府成立专门的住房保障中心管理。

但该模式也存在一些不足：（1）合同关系更加复杂。BOOT模式需要专门约定特许经营期所有权归属问题，明确政府与投资者的权责利划分。（2）经营期所有权归属于投资者，对政府而言，将失去经营期项目的主控权，可能导致项目建设达不到预期目的，甚至面临投资者的违约风险；对投资者而言，可能面临政府过多越权干涉其经营管理活动，降低其收益。（3）资金回收困难。中低收入的保障房消费群体可能在承租期无力支付租金；同时，公租房租赁期一般3-5年，承租人在租赁期满仍不搬走会妨碍投资者将住房租赁给他人；保障房移交时政府可能没有能力支付约定价款等都会影响投资者正常回笼资金。

3.2 TOT模式探索

TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交），投资者与政府约定其通过支付一定资金获得已建项目在特许经营期的经营权，而政府则划拨租金补贴给保障对象。期满后，项目移交政府。整个模式标的物是已建项目，涉及环节少，规避了很多不必要纠纷，大大降低了项目开发建设的各种风险。政府通过该模式不但把沉淀资产变现、盘活存量，还利用投资者支付的资金开发建设新项目。具体可细分为LUOT和PUOT两种模式。

3.2.1 LUOT模式

LUOT（Lease-Upgrade-Operate-Transfer，租赁-更新-经营-转让），投资者与政府签订协议，从政府租赁相应已建住房并自行融资对其更新、改造，使之成为廉租房和公租房。期满后，投资者将项目移交政府并获得相应补贴。

房源：政府出资或政企合作出资更改闲置工业用地、征集农村多余集体所有用地、依法没收违规土地已建保障房，政府所有的腾退公房、回购经济适用房和社会捐赠房等。在住房建设达到一定饱和度时，更新、改造这部分已建住房将迎合社会需求。

资金来源：投资者自筹并自营回收成本。政府向投资者划拨补贴并在经营期根据市场供求和租金变化指导租金定价。

产权归属：投资者与政府约定拥有经营期保障房的经营权，而所有权自始至终归属于政府，承租人只拥有使用权。该模式只涉及经营权的转让，不存在所有权转让，产权归属清晰，避免了国有资产流失，期满后，保障房无偿移交政府。

但该模式也存在一些不足：（1）房源有限。该模式房源主要是政府闲置、没收、回购的住房，数量有限。（2）投资者参与的积极性不高。该模式房源分散布置、集中管理难度大，大大降低了投资者参与的积极性。（3）资金回收困难。有限的房源只能提供给部分承租者将导致回收的资金有限；另一方面，特许经营期不灵活，承租人可能没有能力按时支付或是支付足额的租金，导致投资者无法正常回收成本。

3.2.2 PUOT模式

PUOT（Purchase-Upgrade-Operate-Transfer，购买-更新-经营-转让）即投资者与政府约定，由其履行相应的社会责任，购买、更新民间空置房、二手房等并进行经营，期满后由政府回收。不仅为政府分担了财政风险，还充分利用了民间闲置房源，实现了社会资源的优化配置。

房源：房地产开发配套已建保障房、积压房、民间空置房、普通二手房和产业园区自行建造多余住房。

资金来源：投资者筹集资金收购相应房源并更新、改造为廉租房和公租房，经营回收成本并享用政府财政补贴。

产权归属：投资者出资购买相应住房并拥有所有权，经营期以公租房和廉租房形式租赁出去，回收投资成本并取得一定收益，承租人只拥有使用权。特许经营期满后，政府按约支付一定金额获得保障房所有权。

该模式的不足之处：（1）投资者参与的积极性不高。此类保障房的房源主要是民间空置房和二手房，布置分散，投资者回收的工作量和难度将影响其积极性。（2）经济市场变化难以掌握。投资者可能以较高的价格回收住房，但经营期市场变化或是政府指导定价可能导致租赁价格偏低，使投资者不能回收资本。（3）投资者面临承租人或政府的信用风险。（4）资金链比较长，不利于投资者正常的资金周转。

3.3 PUO模式探索

PUO（Purchase-Upgrade-Operate，购买-更新-经营）由投资者出资购买政府所有的房源，自行筹资进行更新、改造及经营。

房源：政府所有的社会捐赠房、腾退公房、依法没收的违规建设住房。

资金来源：投资者自行筹资购买现有住房，进行更新、改造，在经营期回收成本并取得相应收益，同时享有政府财政补贴。

产权归属：住房用作公租房和廉租房的，房屋所有权归属于投资者，承租人只拥有合同期使用权；用做经济适用房出售的，房屋所有权和使用权归属于购房者。

此模式的不足之处主要在于投资者不仅参与的积极性不高，而且风险比较大。一方面，政府所有的这部分房源位置分散，不利于集中管理；同时住房质量可能有较大差异，会增加投资者的改造难度。另一方面，投资者自负盈亏，租金回收可能较困难，风险较大。

通过以上分析，将这几种特许经营类模式与完全私有化模式进行对比分析（见表2）。

4 结束语

实现“居者有其屋”是多国进行保障房建设的目标。目前我国PPP融资模式中，BT、BOT及BOO等几种模式已相继应用，不仅引进民间资本为政府分担风险、缓解财政压力，还引进先进技术促进保障房建设。当然，实际应用中也存在一些不足。本文在这些模式的基础上提出了一些新的探索，希望把大量积压房、政府腾退公房和民间空置房等利用起来，以更好地满足住房困难家庭及人员对保障房的需求。

参考文献：

1.马秀岩 卢洪升.项目融资.东北财经大学出版社.2008.7

2.王灏.PPP的定义和分类研究.都市快轨交通.2004.5

3.谢明辉 吕秉虹.BT模式建设保障性住房之律师实务探析.法治研究.2011.8

作者简介：

王琨，宁波大学建筑工程与环境学院讲师，主要研究方向为住房保障与项目融资。

胡总，宁波大学教师教育学院副教授，主要研究方向为住房保障与项目融资。

苏媛，宁波大学建筑工程与环境学院学生。

基金项目：

2014年浙江省软科学研究计划资助项目（“包容性城镇化进程中住房保障政策研究”，课题编号：2014C35063）；浙江省社会科学界联合会研究课题成果（“民间资本参与保障性住房建设运营的PPP模式创新研究”，课题编号：2013N126）；浙江省教育厅科研资助项目（“PPP模式在公共租赁住房建设运营中的应用研究”，课题编号：Y201326659）。