老年立法的日本经验与启示

2020-08-20田相茹

时代人物 2020年7期

田相茹

立法背景：积极老龄化

“积极老龄化”这一战略理念产生于2002年第二次老龄问题世界大会，是由世界卫生组织的代表格罗在“健康老龄化”的基础上提出来的。有学者认为，积极老龄化就是指以积极的态度、举措应对人口老龄化，而不是消极的接受人口老龄化所带来的的负面影响。然而，世界卫生组织提出的积极老龄化战略不仅仅是字面上的含义，更有其深刻内涵：积极老龄化是指在人类自出生到死亡的整个过程中都要预防疾病和促进健康，尽最大努力让更多的人更长时间的达到更好的生活质量的目标[[i]]。与此同时，《积极老龄化：政策框架》则指出人口老龄化所带来的挑战与机遇并存。人口老龄化虽然带来了老年人照料负担、就业压力、年龄歧视和社会不稳定等挑战，同时也意味着社会的发展、医疗水平的进步、人均寿命延长等机遇。

二战后，日本之所以能够迅速恢复生产并快速发展，与其数量众多并且结构合理的劳动力息息相关。虽然日本进入老龄化社会之前还未正式提出积极老龄化这一理念，但日本已经开始探索积极应对人口老龄化的道路并且将其通过立法的形式表现出来。1966年的《雇佣对策法》明确提出了老年人再就业，而1995年的《高龄社会对策大纲》更是对积极老龄化战略进行了全面的实践。从早期的《国民年金法》《老年福利法》《老人保健法》等一系列单项立法到后期的《高龄社会对策法》等综合立法的出台，可见日本老年立法经历了一个从探索、发展到完善的历程，目前已领先于世界绝大多数国家，值得我们学习和借鉴。自2005年开始，日本人口数量达到最高值后出现缓慢下滑，人口结构发生改变，这对日本的劳动力市场、经济增长、社会保障制度都产生了深远的影响。而积极老龄化战略的提出则适时地缓解了日本各方面的压力，促进了日本老年立法的又一大发展，为老年人保持独立、积极、无障碍的参与社会活动提供了战略指导思想。

日本老年立法初探——以《高龄社会对策大纲》为例

日本老年人立法经历了一个形成、发展、完善的过程，现如今已基本形成了比较完整的法律体系。在《高龄社会对策大纲》的指导下，根据各阶段老年人状况和进行社会参与的需求，日本及时颁布了《雇佣对策法》、《国民年金法修正法案》、《高龄者雇佣稳定法》、《新事业创业法》四部重要法律，分别从福利保障、雇佣就业、收入保障等三个方面着重保障老年人的基本权益，它们构成了老年人社会参与保障法律体系的四大支柱，保证了老年人参与机制的良好运作。

《高龄社会对策大纲》（以下简称《大纲》）是日本对积极老龄化理念全面实践的标志之一，是日本老年立法的代表作。《大纲》开篇点明了主要目的与基本思想，确立了各个年龄段的人都可以根据自己的意愿积极地发挥自己的能力、展现自身的价值的重要理念。继而从就业与收入、健康与福利、学习和社会参与、生活环境、老龄问题研究（研究和开发老龄技术）等五个方面对老龄化这一社会难题提供了法律支持和理论基础。

该战略在日本取得了巨大成效：1、老年工作与收入得到保障、体系框架基本形成，在《大纲》的指导下，日本不仅颁布了一系列的政策法规（如《稳定老年人就业相关法》等），更建立了老年就业促进委员会、老年人力资源中心等组织，在中央的领导下，根据老年群体的实际情况因地制宜。2、老年健康与福祉体系稳步推进，日本最大的贡献在于建立了长期介护保险制度，以保证全体公民在达到一定年龄后依然能够得到社会的照料和帮助。3、塑造老年学习与社会参与氛围，整合社会教育资源为老年人参与学习生活提供帮助。4、努力创造适宜、安全的老年生活环境，通过立法（如《为老年人建设安全稳定房屋相关法》等）保证老年群体的居住环境与出行环境，同时对老年人进行培训，使其具备安全居住出行的意识。5、多方面促进老年问题研究，主要侧重科学技术对老年问题的创新、老年疾病的医学研究，更加注重对高端医学人才的培养。

反思与借鉴

同工业化、全球化一样，老龄化既是挑战又是机遇，现今已成为重塑世界格局的基础力量。日本等发达国家均是在基本完成工业化的条件下进入老龄社会的，已经具备了坚实的经济和物质基础，属于“先富后老”。而中国在2000年刚刚迈入人口老龄化国家行列时，人均GDP还未达到发达国家的五分之一，属于“未富先老”。改革开放四十年来，中国经济取得了高速发展，如今已经成为了世界制造业大国，世界竞争格局也因此发生了深刻变化，其中合理的人口年龄结构功不可没。但是，根据联合国的预测数据显示，我国人口老龄化速度加快，2022年左右将进入深度老龄化社会，这必将为现有国际竞争格局的调整增加变数。因此，在探讨积极应对人口老龄化及其带来的影响时，有必要进行对比分析，尤其要关注美国、日本的人口发展趋势。尽管如此，我国是发展中人口大国，老年问题具有自身的特殊性即复杂性、隐蔽性、长期性，因此我们必须在前进中探索出一条具有中国特色的积极应对人口老龄化道路。

尽管我国已经初步建立了老年人权益保障体系，但仍然存在着一些问题：立法环节相对薄弱，原则规定较多，实践性较差，较难操作，不利于我国地方各级政府部门贯彻落实;法律监督、服务等保障数量过少，不能满足我国老年人当前的切实需求;过于注重保障问题，而忽略了最根本性的如何积极应对人口老龄化，从根源上将挑战变为机遇，最大程度的发挥老年人的剩余价值、促进老年人自我实现、自我充实，缓解社会压力。

因此，我国致力于構建以宪法这一基本大法为指导，以《中国人民共和国老年人权益保障法》为主干，同时辅以刑法、民法、继承法、婚姻法等各项通用法律中有关保障老年人权益的法律规定为组成内容的中国特色社会主义老年法律体系，以便更好的维护我国老年人的合法权益、尽可能地确保我国公民在年老之后仍然能够健康、独立、尊严、幸福的生活。在人口老龄化问题日趋严重的当下，更应当重视老年人的问题、学习日本等先期进入老龄化社会的国家的相关立法、完善我国既有立法，以期从立法的维度更好的保障老年人的权益，最终实现我国《老年人权益保障法》中“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐”[[1]]的老龄工作目标。