基于质量管理体系视角的海事安全监管思考

谷 雨 王成璞 焦洪岭 马来好

（1.辽宁海事局，辽宁 大连 116026）（2.大连海事大学，辽宁 大连 116026）

一、质量管理体系核心精髓

质量管理体系是国际标准化组织（ISO）质量管理和质量保证技术委员会（ISO/TC176）制定的所有国际标准的统称。ISO9001质量管理体系是一种先进的管理理念，源于全面质量管理（TQM）理论，以提高质量为核心，强调持续改进，具有普遍的适用性，不仅在企业产品管理方面得到了广泛应用，也在政府部门的公共服务方面得到了扩展和应用。2015年9月，ISO发布质量管理体系国际标准ISO9001-2015版，使得全球质量管理的发展又迈向了一个新的台阶[1]。

ISO9001-2015质量管理体系的核心精髓在于将“基于风险的思维”融入并始终贯穿于PDCA循环（策划Plan—实施Do—检查Check—处置Act），如附图（括号中的数字代表体系标准的章节）所示。从组织环境、顾客要求以及相关方需求、期望出发，要求组织能够识别可能导致其过程和质量管理体系偏离质量管理任务目标的各种风险因素，继而通过采取有效的风险控制措施，最大限度地降低风险产生的不利影响，并形成可持续改进的良性循环。整个过程构成闭环模式，不同过程对应不同的风险思维，如附表所列。

附图 ISO9001-2015质量管理体系PDCA循环

附表 ISO9001-2015质量管理体系要求的风险思维

此外，ISO9001-2015质量管理体系弱化质量手册、文件化程序等大量强制性文件的要求，强化“过程驱动”、大大淡化质量管理体系文件形式要求，转而增强对结果的强调和重视，也是ISO9001-2015质量管理体系要求的重要内容。

二、质量管理体系视角下的海事安全监管建议

采用质量管理体系是组织的一项战略决策，海事部门引入ISO质量管理体系，建立海事安全监管程序与标准并使之有效运行，可大大提高海事部门管理效能。但从海事安全监管实际来看，多存在质量管理体系与海事安全监管业务的“两张皮”现象。为此，从质量管理体系要求出发，结合海事监管实践，提出如下建议。

（一）实施海事监管风险预控，关注安全服务

ISO9001-2015质量管理体系不仅适用企业生产产品，也对政府部门的服务型产品适用。水上交通安全作为公共服务产品，从水上交通安全链条来看，水上交通安全的提供组织包括船厂、船检、船公司、船员、培训机构、海事、渔政、海警、港航等众多相关方[2]。每个相关方在水上交通安全产品供给中的角色和功能各有侧重。当前海事安全监管，往往将“安全不出事”作为海事提供“安全产品”的认知，派生出“警戒式、汗水型海事监管及全面履职要求”。从顾客角度而言，国家、社会、公众作为海事安全监管服务的对象，最根本需要的是安全，而非单纯的执法。实际上，即使海事部门汗水型的全面履职，若一旦出现安全产品的事故，就会造成顾客方认为海事部门提供的安全产品不安全、不符合。而从上述链条来看，仅靠海事部门的警戒式、汗水型监管模式，是无法为国家、社会、公众等顾客提供关于水上交通的“绝对安全产品”[3]。因此，对于海事安全监管而言，不应将绝对的“安全不出事”作为向顾客提供的“安全产品”，而应注重“安全服务”的供给，即应以顾客为中心，其安全体验在于事前的风险提示和预控，一方面海事部门应做好海事安全监管的风险预控和隐患排查；另一方面，从安全链条的角度，注重向安全链相关方进行风险预警，共同营造水上交通安全环境和为顾客提供满意的“安全服务”。

（二）明晰海事安全监管清单，提高监管效能

ISO9001-2015质量管理体系采用“形成文件的信息”代替文件和记录[4]，扭转建立各种相关文件以及表格要求的“文件驱动”观念，强化“过程驱动”思想，对海事安全监管而言，要求应更加注重安全监管效能而非过程形式，具体表现在以下3个方面：

一是应根据海事实际情况出具相关文件要求。“警戒式”海事安全监管模式属于自上而下的单向管理模式，海事系统各层级单独作战，相关安全监管信息数据没有共享，业务管理部门对基层海事安全监管信息不了解、不掌握，进而出台的相关文件要求或指标要求对基层海事的适用性不强。因此，应根据辖区各自的风险特点和规律，根据执法力量配置情况，科学形成任务清单，有助于海事安全监管效能的提高；

二是提高海事安全监管文件及指标要求的集约化管理。基层海事作为海事安全监管活动的现场执行者，其重点和中心工作在于开展海事安全监管活动。然而，事实上基层海事对接不同的业务管理部门，种类繁多的海事安全监管文件要求以及指标要求，必然占据和消耗有限海事执法人员的精力。因此，从集约化的角度，整合基层海事安全监管的文件、任务、指标要求，弱化基层海事执法人员的“文件”要求，实现执法任务和指标的清单化、一站化，也是质量管理体系注重结果而非形式的要求和体现；

三是应强化海事安全监管的信息管理。ISO9001-2015质量管理体系取消了纸质化记录的强制性要求，对存储媒介进行拓宽，便于信息传递与管理。对海事安全监管过程而言，本质上也是“信息”之间的交流与传递，而非“文件”。强化海事安全监管的信息管理，有助于海事监管不同层级部门之间的信息传递、共享，突破彼此之间的信息壁垒。

（三）将“基于风险的思维”融入海事监管，强化领导作用

如附图和附表所示，“基于风险的思维”贯穿整个质量管理过程。对于海事安全监管而言，海事部门应全面考量组织内、外部的风险，包括海事安全监管的“技术性风险”“管理性风险”以及“执法性风险”[5]。通过直属局、分支局以及基层海事不同层级的协同配合，实现海事安全监管的“全风险”预控管理。在风险预控管理过程中，应强化领导作用，融入风险思维。以海事安全监管基础数据分析为基础，明确辖区海事安全监管风险和管理重点，同时吸纳专家经验，共同促进和形成科学决策。

（四）注重海事安全监管知识管理，总结风险规律

对于水上交通安全而言，虽然不同水上交通事故的发生原因或风险不尽相同，但造成水上交通事故的原因不外乎船员因素、环境因素、管理因素以及人为因素，必然存在事故发生的共性特点，如多发区域、多发船舶、多发时段等[6]。这就需要海事安全监管应注重知识管理，充分收集和发掘海事安全监管活动数据，通过数理统计与关联分析，总结辖区水上交通事故特点和风险规律。此外，对于水上交通环境而言，随着船舶大型化、智能化的发展，海事安全监管风险复杂多变，造成海事安全监管压力日益增加，这不仅需要海事安全监管知识的传承，也需要海事安全监管知识的不断更新。

（五）海事风险预控精准高效，坚持持续改进

质量管理体系风险思维与PDCA循环的融合是强调风险管理的闭环模式，意在不断提高顾客对产品、服务的满意度和用户体验。对于海事安全监管而言，“警戒式”监管模式往往是发生了安全事故才去处理，属于被动式安全监管，社会及公众的安全体验差。交通强国战略提出了“人悦其行，物优其流”的安全服务目标，“放管服”必然要求海事安全监管风险预控的精准与高效，应充分利用大数据、云计算、人工智能、区块链等新一代技术精准、实时监测水上交通活动中的风险点，不断优化海事安全监管风险预控体系，持续改进风险控制措施，及时消除安全隐患，最大程度降低水上交通安全事故，提高用户的安全服务体验。

三、结语

质量管理体系理应是海事安全监管质量把控的程序和标准，而目前质量管理体系的运行和海事安全监管业务的开展往往存在“两张皮”现象，严重限制了质量管理体系对海事安全监管的促进作用。本研究基于ISO9001-2015质量管理体系要求的核心要义，给出海事安全监管模式的几点思考，以期为质量管理体系和海事安全监管业务之间的真正有效融合提供建议。