交通强国背景下湖南交通运输安全生产对策研究

钱俊君 汤远华 李 理 卢 毅

（1.湖南省交通运输厅，湖南 长沙 410004）（2.长沙理工大学，湖南 长沙 410114）

《交通强国建设纲要》确立了到21世纪中叶交通安全水平达到国际先进水平的交通安全生产的建设发展总目标，作为九大任务之一，明确提出要建设“安全保障完善可靠、反应快速”的交通运输安全生产体系。2019年10月交通运输部确定湖南省作为首批交通强国建设试点省份之一。因此，湖南交通运输安全生产领域应以《交通强国建设纲要》关于交通运输生产安全目标为导向，加强提高交通安全生产水平迫切性认识，对标发达国家交通运输安全生产先进水平，运用安全生产发展要求与理论，结合湖南省工作实际，前瞻性思考和提出《交通强国建设纲要》实施开启阶段和“十四五”期湖南交通运输安全生产对策，供其他省份交通管理部门参考借鉴。

一、我国交通运输安全生产发展阶段分析及面临的挑战

（一）交通运输安全生产处于发展第三阶段

从发达国家的交通运输安全事故指标和我国交通运输安全生产制度性规制政策的特征考察，发达国家交通运输安全生产水平与经济社会发展水平之间存在内在关系，对应不同的人均GDP水平区间，一般分为4个阶段：事故多发阶段、事故高峰震荡阶段、事故稳步下降阶段、事故全面控制阶段。目前，美国、日本、德国等发达国家的道路交通安全发展处于第四阶段，事故全面控制，多年稳定维持较低水平；我国事故总量偏高且波动下降，处于事故稳步下降第三阶段[1]。我国交通运输安全生产制度性规制建设可分为建章立制阶段、标准订立阶段、确立执行阶段、完善体系阶段4个阶段，目前处于完善体系第四阶段[2]。

（二）交通运输安全生产水平处于世界各国第三梯队

我国道路交通事故年死亡人数居世界第二位，印度居第一位[3]。2015～2016年间，我国道路交通事故年死亡人数是美国的1.8倍、日本的12.98倍、意大利的18.45倍、英国的34.97倍；我国年万车死亡率（人/万车）是美国的1.8倍、法国的2.81倍、德国的3.63倍、日本的4.25倍、英国的4.69倍，如表1所列。按年万车死亡率，将世界各国道路交通安全生产水平分为：英国、日本等为代表的年万车死亡率≤1的第一梯队；以美国、韩国为代表的1<年万车死亡率≤2的第二梯队；以印度、中国等为代表的第三梯队。

表1 部分国家万车死亡率、死亡人数[4]

整体而言，我国交通运输安全生产属于接近第二梯队的第三梯队水平，处于第三梯队向第二梯队奋力迈进的爬坡过坎期。

（三）交通运输安全生产面临诸多挑战

目前，湖南省交通安全领域正处于提档增速发展期、治本攻关关键期、大有可为战略期，面临诸多挑战。

根据《道路交通运输安全发展报告（2017）》[5]，道路交通运输安全发展面临12个挑战：一是尽管近年来道路事故降幅明显，但依然高发；二是横向看，交通事故率、致死率仍然偏高；三是高速公路重特大事故频发，死亡人数占比大；四是农村公路交通安全形势依然严峻，事故数量占比大；五是群死群伤特大事故呈现下降趋势，但时有发生；六是驾驶员培训教育质量和素质一直没有改善；七是疲劳驾驶问题一直严重，依然是特大交通事故的主因之一；八是交通不文明问题突出，违规违法行为比比皆是；九是道路基础设施安全设计不规范、不充分，维护不及时、不到位等问题依然较多；十是交通安全法规体系不健全、执行不到位，带病上路营运车辆较为普遍；十一是管理执法、交通事故处置和应急救护等理念、机制、手段、方法不够先进，管理人员素质能力不足，水平仍然偏低；十二是监管存在企业安全投入不足、市场集中度低、责任追究执行不力、监管基础薄弱等问题。

二、发达国家交通运输安全管理经验

（一）提出交通零死亡发展目标，建立道路交通安全法规支撑体系

交通零死亡一直是交通发展的梦想和理想，发达国家近30年来纷纷提出零死亡交通目标，如表2所列。

表2 部分国家交通零死亡目标计划

日本确立了包括构建以人为本、没有交通死亡社会的交通安全规划基本理念和交通安全思想，应用信息技术迅速改善急救、救援体系。欧盟制定的道路交通安全政策包括加强执法，提高交通参与者培训水平，应用新技术增强道路交通安全保障条件，提升应急和事后救援服务能力等。美国道路安全制度法规主要有交通警察服务导则，驾驶员教育、行人安全教育等规定，急救医疗、公路设计、修建与维修等制度，机动车辆注册、定期检测，饮酒与交通安全关系等法规[6]。

（二）加强交通安全工程设施建设和执法管理，注重大数据开放共享

新加坡采取简单实用的多种措施改善道路安全能力，如完善人车混行路段标志标线、机动车道路增设路边防撞保护设施、修建专用自行车道等。英国交通安全违法违规代价高，驾照积分周期4年内被扣12分或者首次领取的驾证1年内被扣6分，吊销驾照；驾驶人违法与其社会信用度挂钩，甚至超速、闯红灯等行为可依重罪判监禁3到10年。日本注重交通大数据分析，改善和保障交通安全，如埼玉县交管局与本田公司合作，通过车速数据统计分析确定急刹车地点，对这些地点的路旁树修剪，道路交通标识整改，因此减少急刹车事件约70%。

（三）系统性改进交通安全，建立跨部门合作机制

许多交通安全问题需要国家、地方政府、企业、非政府组织、专业人员、警察、公众、媒体等合作解决。发达国家很早就具有这样的认识，在企业界参与公私部门合作、非政府组织配合、多方参与等降低事故发生率方面，取得了许多经验和巨大的成功。如美国交安局通过对巨大事故量尤其重大事故分析，找出保障交通安全的方法。50多年来，该局调查并对外公开发表了303起重大交通事故调查报告，并对存在潜在安全薄弱环节的部门提出改进性工作建议。

（四）健全道路交通安全评估制度，完善车辆安全技术标准

英、美等发达国家，较早制定和实施完善的道路交通安全规范标准和评估指南，对道路全寿命交通环节开展交通安全评估。据英国相关研究，道路安全审计至少能减少30%交通事故。

发达国家普遍重视政府与市场两只手加强道路交通安全。一方面政府强制执行标准严格的交通安全法规；另一方面在推广使用过程中发现效果明显的安全新技术，政府敏捷立法推动新技术强制使用。

（五）高度重视交通安全研究应用，实施全民全环节交通安全教育

世界道路交通安全协会编制了道路交通安全手册，分为3部分、12章节。美国的《道路交通安全手册（HSM）》已经更新至第三版，而我国还是空白。

世卫组织做了长期、系统的道路交通事故成因、人群分布等数据统计，提出2011年至2020年道路行动计划，其中最重要的目标就是把道路交通死亡人数降低50%。德国形成了成熟稳定的数据调查研究模式，并积极探索运用互联网技术+交通安全教育的新模式，例如多种语言的交通安全教育APP，为出行者动画讲解交通规则。日本交通违法成本高，并形成主要依靠社会团体、民间组织等有特色社会化交通安全教育体系，政府每年对交通教育学校开展评估。美国通过学校、社区开展全民交通安全教育，从入学开始进行人、自行车安全教育，有校内外安全教育，鼓励学生发动父母参加驾驶安全教育。

三、安全生产发展要求、理论及在交通运输领域的应用

（一）国家安全发展战略

2011年颁布的《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全形势持续稳定好转的意见》，明确提出大力实施安全发展战略。

安全发展国家战略是国家运用各方面的实力和人力，建设实现国家安全发展总目标而采用的方针和策略。首次将安全发展上升到国家战略高度，标志着中国发展进入更加注重生产和职业推进安全的新阶段。该战略强调：一是切实发挥政府推进安全发展的主导作用；二是全面落实安全生产企业主体责任。

（二）“四个零”理念

零距离换乘、零排放、零死亡和零库存是交通运输部谋划交通强国时明确提出的“四个零”理念[7]。零死亡对我国无疑是一个极具挑战性的终极目标。尽管中国目前交通事故率高、交通死亡率高，但溯源一些国家较早提出交通零死亡的情况，中国有信心通过国家、地方各级交通管理机构、社会各类组织、所有交通参与者等共同努力实现这一愿景。

（三）安全隐患零容忍理念

习近平总书记2017年曾对民航安全工作做出重要批示“要坚持民航安全底线，对安全隐患零容忍”[8]。交通运输安全隐患零容忍就是要采取零容忍态度，排查发现交通运输系统生产经营活动安全隐患，按照交通运输部安全生产管理体系要求进行风险评估、治理整改直至消除，进一步提升安全管理水平，确保交通运输系统的运行安全。

（四）韧性理论

韧性理论是安全科学领域最新的一种思维范式。该理论启发交通运输生产安全要提高其韧性：一是通过塑造、增强韧性提高交通系统安全性；二是在构建安全韧性框架基础上，通过提升灾害感知、灾前准备等能力，塑造交通运输系统安全韧性；三是从监测、诊断、防护、修复、完善和恢复6个方面的技术和管理措施促进交通运输韧性系统设计、塑造，提高其安全韧性；四是尽快消除韧性工程经验缺乏、重生产轻安全意识、安全价值信仰缺失、报告制度不规范、规程指南过时、管理不闭环等交通运输韧性工程实施的障碍。

（五）零缺陷管理理论

1961年国际质量专家菲利普·克劳士比首次提出零缺陷。其核心思想是一次将事情做对，即第一次就将正确的事情做正确，已经成为一种工作态度和工作作风，并上升为一种文化理念和管理哲学。零缺陷管理是一种系统化的质量管理知识和质量改进活动，也是一种目标管理方法，是目标管理在质量管理工作中的应用。零缺陷管理哲学作为现代质量管理理论和实践基础而备受质量管理界推崇。

四、提升湖南交通运输安全生产水平的对策

（一）强化政治责任意识，确保交通运输安全生产长治久安

一是提高政治站位，坚持“第一责任”理念，把防范化解交通运输安全生产事故特别是重大事故风险作为首要任务、摆在突出位置，树立底线思维，法制思维，做到居安思危、创造性贯彻落实党中央决策部署；二是把安全发展理念纳入交通运输的治理理念，纳入交通运输发展规划重要内容，把推进安全发展能力纳入交通运输执政能力建设，把推进交通运输安全发展工作体系纳入社会管理体系，企业必须全面落实安全生产责任主体责任；三是把交通运输安全生产隐患抓得更准，紧盯重点领域重点问题，摸清隐患底数，研判风险，做到更加深入具体；四是把落实安全生产责任一抓到底，可能造成重大安全事故的问题，督促地方政府党政领导、主管部门和企业抓紧解决，并持续跟进，直至取得实效；五是全面加强重要时间节点、重大活动交通运输安全生产保障，围绕提高防控交通运输安全生产事故风险能力和水平，创新思维、方法、手段和机制，改进安全生产检查和责任考核等方式，提高事故风险监测预测时效。

（二）尽早树立零死亡目标，加快交通运输安全生产高质发展

零死亡是交通运输安全生产工作追求的理想目标，是落实以人为本、生命至上的最高体现。尽管实现这个目标很难，但必须义无反顾为之顽强努力和不懈奋斗。目前一些大型企业已实现全年零死亡、不少企业多年实现零死亡。一是加强对世界发达国家地区交通零死亡理论与实践研究，积极探索实现全省交通运输安全生产零死亡目标的可行性；二是制定和全面实施全省2045年交通运输安全生产零死亡长远规划，逐个地区和企业实现年交通运输安全生产零死亡目标；三是在条件较好的城市、企业率先开展交通运输安全生产年零死亡活动，创新实践，积累经验，推广实施；四是在零死亡目标下统筹全省交通运输安全生产六大体系建设；五是建议省政府协调统筹各相关部门、行业制定实施全省交通零死亡长远规划；六是建议国家主管部门尽快出台我国交通零死亡工作方案，加强对省级交通运输安全生产开展零死亡工作的指导。

（三）完善两个体系建设，层层压实交通运输安全生产责任

继续加强安全生产责任体系建设。一是强化组织机制保证。在全省新一轮机构改革中，着力顶层设计，创新完善各级交通运输安全生产组织机构体系，更加注重发挥安委会、安委办职能作用；二是建立长效机制。针对实际工作出现的新情况新变化，通过“废、改、立”，健全完善全省交通运输安全生产一岗双责、工作目标考核、安全生产责任等制度办法；三是严格执行考核问责。严格的考核结果与各种激励政策挂钩。从严执行安全生产责任事故一票否决和追责问责制度。

坚持完善企业安全生产标准化建设工作体系建设。加大投入，发挥安全生产协会、第三方机构等作用，通过制度评估，改进完善企业安全生产标准化达标工作制度，力争分类达标考核全面覆盖。创新采取更有力更有效的技术、经济、行政、法律手段措施，促进企业建立安全生产责任管理体系，建立更健全的安全生产标准和操作规程的执行落实机制。

（四）升级隐患清零制度，创建“三零”安全管理体系

一是全面深入宣贯“三零”（零容忍、零隐患、零死亡）安全文化理念，将“三零”理念固化于全行业人员于心；二是将“三零”目标贯彻到安全生产管理目标当中；三是建立安全“三零”的长效机制，努力开辟零距离安全生产管理、零盲区隐患排查、零事故安全生产的安全管理新境界；四是健全安全隐患排查发现机制；五是完善安全隐患持续整改机制。在“一单四制”安全隐患清零制度基础上，在安全隐患治理分级分类、回头看上以及持续性上做出改进；六是建立健全安全隐患整改不力追责问责机制。在完善问责条款上、责任倒查上以及引入党纪处分上做出改进。

（五）支持智慧交通场景，不断实现安全生产“三零”理念

交通运输安全生产领域是大数据、云计算、人工智能、智慧技术等应用最核心、最重要的场景领域，全面推进数字交通运输安全生产建设，做好全省智慧交通运输安全生产顶层设计，引导对全省生产交通运输工具安全生产的联网联控、智能监控、信用监管等，在建设运行机制、监控范围、监控功能、监控质量等方面取得新创新、新突破、新提升、新发展，成为实现行业安全治理现代化和“三零”理念的强有力手段。如加快将“两客一危”车辆监控范围扩大到“两客一危一货”（一货为重载货车），尽快通过第三方的4G、5G主动安全智能视频预警联网联控平台对“两客一危一货”实时动态监控，借助第三方力量，推进应用和数据汇集等。

（六）解决关键短板问题，取得安全生产教育培训创新突破

教育培训是交通运输安全生产体系中一项最重要、最关键、花费不大、受益面广、富有成效的工作。重点解决交通运输安全生产领域管理部门对安全教育重视不够、经费有限、力度不足，工作的广泛性、持续性、效果性欠缺等关键短板问题。如争取出台交通安全教育的地方性政策法规；全面开展安管人员考核培训工作；建立和全面实施驾驶人安全教育培训工作体系；制定和实施安全教育行动计划，支持开展互联网+安全教育工作；研究制定交通运输生产安全教育培训地方标准，建立教育培训标准化生产体系，如湖南省交通运输行业网络远程教育培训监管与教学服务平台技术规范、湖南省交通运输企业安全生产管理人员培训大纲及考核标准等。

（七）开展韧性研究应用，持续提升交通基础设施韧性能力

积极组织省内外高校科研力量，在持续提升湖南省交通基础设施对于自然灾害的韧性方面开展前期理论和技术方法研究，并积极进行这方面的安全交通生产实践。一是重点开展基于韧性理论的交通基础设施管理法规制度研究应用；二是建立交通安全生产发展的韧性导向机制；三是为提升交通资产韧性创造良好的基础条件，如量化评估气候变化、自然灾害等空间分布；四是开展交通运输网络关键性节点、路段等分析，评估可容忍或不可容忍风险水平，据此制定相应的处置措施；五是建立引入韧性技术的新的交通运输资产管理系统；六是提供韧性交通建设的保障资金。