交通运输治理现代化的中国探索：基本模式与发展趋向

2020-08-19杨国栋李晓蕙

交通运输部管理干部学院学报 2020年1期

关键词：体系

杨国栋李晓蕙

（大连海事大学，辽宁大连 116026）

改革开放以来，中国交通运输管理体制发生了历史性变革，在政府职能转变、政企分开、法治政府部门建设、政府部门机构和职能体系建设方面取得突破性进展。党的十八届三中全会以后，以交通运输治理体系和治理能力现代化为总目标，以全面深化改革为引领，交通运输领域进行了治理体制、治理结构、制度机制的持续摸索和创新，初步形成了以整体性交通运输治理体系、综合交通运输管理体制、法治交通运输部门、科学行政和高效服务系统、现代化交通市场体系以及交通运输社会组织系统为主要构成和特征的体系架构，成为交通运输可持续发展的重要支撑。中国已经成就了交通运输治理现代化的基本模式和条件，对其进行理论解释和建构，并根据“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的总体要求，分析其未来的发展趋向，为推进交通运输领域的制度成熟和定型提供理论解释和分析工具。

一、交通运输治理现代化的总体框架

中国交通运输治理现代化的主要构成是整体性交通运输治理体系、综合交通运输管理体制、法治交通运输部门、科学行政和高效服务系统、现代化交通运输市场体系和交通运输社会组织系统，它们之间具有层次性和关联性，相互之间发生多关系的互动影响，构成了具有整体性、协同性、网络化的总体治理架构，如附图所示。

附图中国交通运输治理现代化的总体框架

整体性交通运输治理体系是交通运输治理现代化的制度性特征。面向现代化综合交通运输体系建设和各种交通方式的一体化融合发展，构建职责合理、体系协调、统筹协同的制度体系。在政府机构和职能设置上，深化改革重组，实现综合交通管理职能和综合交通管理机构的优化协同；在中央与地方交通运输管理机构设置上，推进整合创新，构建弹性化、系统化的组织管理体系；在政府与市场、中央与地方的权责关系上，增进制度理性，完善结构优化基础上的制度化建设。

政府、市场体系、社会组织系统的互动与合作是交通运输治理现代化的结构性特征。交通运输作为一项经济社会活动，必然要遵循“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的基本原则，“以人民为中心”“满足人民日益增长的美好生活需要”是新时代交通运输发展的价值取向和目标遵循。充分发挥政府、市场体系、社会组织系统各自优势和活力，增进良性互动，推动制度互补，构建多元合作的交通运输治理格局，构成了交通运输治理现代化的结构基础。

构建系统完备、依法行政、效能突出的政府治理体系是交通运输治理现代化的基础和支撑。体制机构是治理的物质载体，通过对交通运输组织机构的持续优化重组和运行机制的改革创新，综合交通运输管理体制建立，构成了交通运输治理现代化的政府组织和运行机制的制度条件；法治交通运输部门是交通运输机构的核心理念和管理的原则遵循，成为深化改革的重要工具和途径；科学行政和高效服务系统是交通运输部门能力建设的基本导向，确立了营造良好政企、政社关系的基础与条件。

二、交通运输治理现代化的体系构成

改革开放40年，特别是十八大以来，以国家治理现代化为目标引领，通过政治推动、机构改革、政策推进，在持续的制度变迁和调整中，中国在交通运输治理领域形成了一系列具有中国特色并为世界交通运输发展贡献智慧的治理结构、管理体制、运行机制、治理工具、市场体系和合作关系模式。

（一）整体性交通运输治理体系

紧紧把握和认识中国交通运输发展的阶段性、规律性特征，构建系统完备、结构合理、协调高效的整体性治理体系。

1.“大部门制”的交通运输管理体制

2008年3月，组建新的交通运输部，整合原交通部的职责和原建设部指导城市客运的职责，并负责管理国家邮政局和新组建的中国民用航空局，交通运输大部制改革由此发轫。2013年国务院机构改革，交通运输大部制改革向深入推进，铁道部实行政企分开，组建国家铁路局，承担原铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责，由交通运输部管理。2018年党和国家机构改革，农业部的渔船检验和监督管理职责划入交通运输部。经历持续性、渐进性的制度调整，国家层面的综合交通运输体制初步确立，综合交通运输职能趋于统一。在现行体制下，交通运输部负责组织拟定综合交通运输战略、规划、政策、法律法规草案、标准等职责，统筹衔接平衡铁路、公路、水路、民航和邮政等各方面发展，促进了各种交通运输方式的有效衔接和服务一体化。

2.层级差异、体系协调的纵向交通运输管理机构体系

中国政府机构的管理层次分为中央—省—市—县—乡(镇)五级制，但着眼于交通运输部门和行业特征，交通运输机构实现了探索性、先行性的机构改革探索，以“中央”“省市级”“区县级”为基准构建交通运输政府部门层级关系，主要机构设置和职能配置同交通运输部保持基本对应的同时，突破行政等级和职能同构，在原则层面突出了层级差异，承认并尊重地方政府在交通运输职能的差异性和机构的灵活性，鼓励和支持地方进行综合交通运输改革探索，对铁路、民航实行区域性管理，初步形成了层级差异、系统协调、充满活力的立体性机构体系。

3.合理确权、统筹协同的政府职责体系

长期以来，在交通运输领域政府与市场关系、中央与地方关系存在集权与分权的冲突，改革的基本原则是充分发挥二者优势、尽量避免劣势，并借助动态调整实现二者的优化平衡，但从本质上来说，这一原则的逻辑前提仍是集权与分权（放权）之间的二元对立。2013年以后，以交通运输治理体系和治理能力现代化为目标引领，权力配置制度化、财政支出结构优化、多元主体治理能力强化构成政府与市场关系、中央与地方关系调整的基本路径和目标导向。港口、水监、救捞、引航、长航公安、港建费征管等体制改革以及民航邮政政企分开改革展开，政府与市场关系开始走向协调和制度化轨道。围绕理顺中央与地方事权，进行了交通运输行业财税体制配套改革，包括专项资金使用、港建费征管、公路水路可持续发展的资金筹措、债务风险防控等，中央与地方交通运输事权与支出责任划分趋向合理化。

（二）综合交通运输管理体制

着眼于交通运输发展的主要矛盾由整体性供给不足向发展的不平衡不充分转变，推动交通运输发展由粗放型向集约型转变，进一步整合交通运输政府职能，发挥体系优势，建立综合交通运输管理体制。

1.综合交通运输发展协调机制

从国土幅员、经济社会发展程度、交通运输市场成熟度的实际出发，在制度建构上遵循渐进式发展道路，逐渐创造改革的成熟条件。在国家层面，逐步完善交通运输部与国家局的领导和工作协调机制。通过鼓励省级和中心城市交通运输部门承担综合交通协调工作，综合交通管理改革试验区建设成效显著：铁路、公路、水路、航空、公共客运、轨道交通的基础设施项目与市内交通运输的衔接配套，航空、铁路、邮政的涉地管理工作协调，航空产业发展的引导和机场、企事业单位管理等综合交通的先行性探索取得重要进展。省级层面已有27个省（区、市）基本建立了综合交通管理体制或运行协调机制。

2.综合交通运输规划编制机制

交通运输职能部门强化了综合交通运输规划、战略、政策、法律法规和标准的拟订及起草职能。交通运输部制定《落实“一带一路”战略规划实施方案》，实施《综合立体交通网规划纲要（2021—2050年）》编制工作，突出综合立体、融合发展，构建面向未来的综合交通运输体系。国务院发布《国家公路网规划》《物流业发展中长期规划》，出台促进铁路建设、普通公路、民航业、快递业健康发展等意见。通过切实加强规划统筹，充分发挥规划引领作用，科学确定各种运输方式基础设施空间布局和建设时序，基本实现规划“一张图”、建设“一盘棋”。

3.综合运输服务衔接机制

（三）法治交通运输部门

坚持运用法治思维和法治方式推动交通运输发展和改革，全面建设交通运输法治政府部门，坚持依法行政，完善机制建设。

1.综合交通运输法律法规体系

十八大以后，以构建综合交通运输体系为导向，统筹推进行业立法，法律法规体系趋于系统化、完备化、规范化；先后制定航道法、城市公共交通条例、快递暂行条例，制修订公路法、邮政法、海商法、民用航空法、农村公路条例、城市公共交通管理条例等；颁布实施网约车经营服务管理部门规章等188件部门规章，综合交通运输法律体系初步形成。

2.综合交通运输执法体系

从顶层设计和鼓励创新两方面探索交通运输综合执法体系的模式与路径。在顶层设计方面，2018年，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见，明确以整合队伍、减少执法种类、推进执法力量下沉、规范执法行为、实行局队合一、清理规范临时人员和编外聘用人员为内容和导向，全面整合党政机构、事业单位、行政执法、审批服务等领域的交通运输行政执法力量、制度和运行机制。交通运输部编制交通运输综合行政执法事项指导目录，制定交通运输行政执法程序规定，加强了规范化建设和执法监管。在鼓励创新方面，重庆、广东等试点省市的改革经验推广，福建、河南、桂林等10余个省市改革试点的领域和范围持续拓展。

3.交通运输法治部门制度机制

十八大以来，交通运输部发布服务改革需要的部门规章44件、标准296项，实现改革的法治化推进。实行综合交通运输立法统筹，制定《交通运输部关于贯彻实施<法治政府建设实施纲要（2015—2020年）>的通知》《关于全面深化交通运输法治政府部门建设的意见》。2018年，发布《交通运输法治政府部门建设评价暂行办法》，将交通运输部门的法治化建设纳入制度化轨道。

（四）科学行政和高效服务系统

推进行业放管服改革，加强行业治理能力建设，适应社会主义市场经济体制和交通运输综合治理的科学行政和高效服务系统初步建立。

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1.科学规范的交通运输职能体系

构建权界清晰、结构合理、法治保障的行政审批体系。2014年以来，交通运输部本级取消下放行政审批幅度达到61.5%。各级交通运输机构公布权力清单，责任清单和权力运行流程图，权界清晰、结构合理的行政审批体系和运行机制逐步确立。正式建立交通运输新业态协同监管部际联席会议制度，推进新业态监管协同发力。

2.科学化、民主化、法治化行政决策机制

构建科学化的决策机构体系，在党委集体决策的基础之上，发挥专家委员会、政策咨询委员会、法律专家咨询委员会等智囊机构以及新型智库作用，形成针对不同行政决策层次和内容的系统化、科学化的决策体系。建立规范化的行政决策机制和流程，明确重大行政政策的决策公开、公众参与、风险评估、合法性审核和集体讨论为必经程序。

3.以人民为中心的交通运输服务体系

完善基本公共服务体系建设，推进交通运输基本公共服务均等化，发展城乡客运一体化服务，实行城市公交线网延伸服务、农村客运班线公交化改造、区域客运班线公交化改造。探索交通扶贫的整体性、精准化模式，实行交通定点扶贫、对口支援、片区扶贫，提高精准化水平。推进技术驱动的交通运输公共服务创新模式，行政许可网上办理平台、投资项目在线审批平台运行，交通运输政务服务“一网通办”，企业群众“最多跑一次”基本实现。

（五）现代化交通运输市场体系

注重发挥市场在交通运输资源配置中的决定性作用，构建现代化交通运输市场体系。

1.公平开放、统一透明的交通运输市场

2013年以来先后清理234部规章、656件政策性文件，废止修改16件规章和规范性文件，市场准入门槛逐步放宽。实施交通运输财政事权和支出责任划分改革，构建“政府主导、分级负责、多元筹资、规范高效”投融资新机制。完善相关配套政策，推动政府和社会资本合作（PPP）项目，交通运输领域的政府购买服务方式和范围不断拓展。

2.市场决定的交通运输价格形成机制

以完善交通运输价格形成机制为目标导向，循序渐进，逐步放开交通运输领域竞争性环节价格，客运价格改革取得成效。大幅减少行政事业性收费，取消政府还贷二级公路收费，降低过路过桥费用，全面实行高速公路差异化收费，取消高速公路省界收费站。落实港口收费计费办法，降低港航经营服务性收费，精简中央定价港口收费项目，规范市场自主定价的港口经营服务性收费，清理规范涉企收费，激发了市场活力。

3.交通运输市场信用体系

构建以信用为核心的新型市场监管模式，实施交通运输信用信息分级分类精细化管理，建立公路水运工程建设领域“红名单”制度。各级交通运输管理部门构建面向社会的统一信用信息平台，开通“信用交通”网站，构建互联网+信用交通模式，推进技术驱动的“信用交通”创新实践。

（六）交通运输社会组织系统

注重激发和创新社会组织活力，开展多种形式的公共参与交通运输治理活动，实现交通运输治理的多元共治。

1.交通运输行业社会组织体制

推进行业协会脱钩改革，完成国家层面的交通运输行业协会脱钩改革工作。理顺政府与行业关系，将适合由行业承担的职能，委托或移交给行业社会组织承担。构建开放交通和合作治理体系，推进重大决策公开、意见收集，综合人大建议、政协提案，企事业单位、社会组织、人民群众参与行业治理，规范群众信访诉求回应，多方参与治理的制度化建设稳步推进。

2.社会资本参与交通建设机制

确立了优先支持社会资本政策导向，支持地方通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，优先引入社会资本的项目。建立了中央交通专项资金用于支持政府与社会资本合作项目的运行机制。鼓励各地探索设立交通产业投资基金和发展基金，建立稳定的资金保障机制。

3.交通运输部门向社会力量购买服务制度

推进交通运输公共服务提供的多元化。交通运输部制定交通运输领域政府购买服务实施意见，对购买服务的种类、性质和内容进行了明确，依据相关配套制度机制和能力建设的完善程度，逐步扩大政府购买服务范围。在全国范围内，根据交通运输产品的公共产品属性和特征，率先在公共汽（电）车、轨道交通等运营服务领域，实施开放性治理，引入了竞争机制，采取合同、委托等方式向社会购买。

三、交通运输治理现代化的发展趋向

中国特色交通运输治理现代化的基本模式已经初步建立，但着眼于党的十九届四中全会的总体部署和要求，面向交通强国建设，交通运输治理仍需对以下问题予以关切：

（一）形成综合交通运输治理格局

在现有制度基础上，加强交通运输部对铁路、民航的统筹、管理和控制，细化体制机制设计，健全协调和配合机制，强化城市一级政府与铁路、民航、邮政、城市交通、运输服务等的协调机制。

（二）优化交通运输组织机构

综合考虑行政层级、区划设置、中心城市和城市群等，探索实行交通运输的扁平化、整体性治理，建设高效率交通运输机构体系。

（三）完善交通运输综合法治建设

在综合交通运输法律法规的制定，交通运输综合执法的职能、队伍整合，跨部门联合执法的运行机制，交通运输行政执法与刑事司法衔接机制等方面进行更积极的探索。

（四）理顺政府与市场关系

充分发挥市场机制作用，激发各类市场主体活力，区分交通运输公共服务的供给主体和供给方式，采取市场化供给、政府购买服务、社会资本等多种方式提升服务品质和效率。深化交通运输国有企业改革，促使政企分开、政资分开。破除交通运输行业的市场准入壁垒，进一步开放铁路、民航以及工程建设、养护等市场，清理妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。加强交通运输政策的公平竞争审查评估。实行全国统一的市场准入负面清单制度。