澳大利亚国家安全体系建设

张露露

一、澳大利亚国家安全法律演绎历程

1900年《澳大利亚联邦宪法》是澳大利亚殖民地转型独立国家的标志，是构建澳大利亚民族国家的法律依据。在《宪法》序言中规定，各州人民统一根据该宪法组成一个不可分割的联邦。因此，保持联邦的完整统一是每一位澳公民必须履行的法律义务，任何从事分裂聯邦的行为，都将违反宪法并将承担法律责任。

澳大利亚关于维护国家安全的职责和惩戒早在1995年《澳大利亚联邦刑法典》中即有明文规定，该法第5章为“联邦安全”，包括叛国、颠覆政权，煽动武力或暴力推翻宪法或政府，煽动武力或暴力干涉选举，间谍、外国干预、为外国窃取商业秘密，实施恐怖活动等犯罪行为，刑罚从10年到25年直至终身监禁。随着国家安全环境的不断变化，2018年澳大利亚在修正《刑法典》时，围绕着国家安全事宜，增设了外国干涉罪，该条款明确规定凡代表外国势力或受外国势力指使、资助、监控，以隐秘、欺骗、威胁、强求等手段，从事影响联邦及州、领地政治或政府议程，支持外国势力情报活动或损害澳国家安全的，或为开展上述活动进行准备的，以及为外国情报机构提供资金或接受其资助的，均构成犯罪，处以10年到20年监禁。

2001年9月11日的恐怖袭击是现代历史上最有影响力的国家安全事件。“9·11”事件后，澳大利亚对涉及国家安全的立法进行了较大的修订，制定了专门的反恐怖主义法，将反恐纳入国家安全战略。2002年2月13日，《2002刑法典修正案（反欺骗和其他措施）》被提交至议会，自此，澳大利亚正式开始了制定反恐怖法的进程。2002年10月12日巴厘岛爆炸发生后，澳大利亚政府再次对当时法律进行审查。随后，各州、各地区的总检察长赞同在宪法授权下进行联邦反恐怖主义立法，以增强联邦法律在反恐领域的效能。2004年，澳大利亚议会先后通过了《2004年反恐怖主义法》《2004年第2号反恐怖主义法》《2004年第3号反恐怖主义法》《2005年反恐怖主义法》《2005年第2号反恐怖主义法》，涉及“外国旅行证件”“联系恐怖组织”“囚犯移送”“控制措施与预防性拘留措施”“拦截、询问、搜查恐怖主义活动相关人员”“获得信息和文件的权力”“澳大利亚安全情报组织的权力”等诸多操作性较强的详细内容。2014年，澳大利亚再次大幅修改反恐怖主义法，包括增加机密情报局的权力、增加澳大利亚联邦警察职权、可以独立海外证据搜集并开展监视工作，等等。

2013年，澳大利亚发布首个“国家安全战略”确保澳大利亚抓住“亚洲世纪”这一机遇，并同时将国家安全工作集中在地区变化所带来的风险和挑战上。该战略以2008年澳大利亚联邦政府发布的《国家安全声明》为基础，引导国家应对辨别澳大利亚国家安全面临的主要挑战和威胁，包括地区的不稳定因素、影响澳大利亚利益的冲突和胁迫、恶意网络活动、恐怖主义、间谍、大规模杀伤性武器扩散以及情节严重的、有组织犯罪活动。

2018年以来，为防范外国势力对澳大利亚国家安全和政治安全的渗透干涉，澳大利亚议会又加大了相关的立法进程，全面审议通过了一系列国家安全法案，包括《国家安全法修正案（间谍和外国干涉）》《外国影响透明度计划》以及《外国政治捐款禁令》。

二、新时期澳大利亚国家安全重点和典型案例

近年来，澳大利亚关于国家安全出台的一系列法案的防范重点有两大方面，一是为适应新形势下预防和打击恐怖主义的需要，不断完善反恐怖主义法律制度的相关内容。如《2004年反恐怖主义法》划定了恐怖主义犯罪范围，明确了恐怖主义行为等基础性概念，并通过一系列的法律修正工作逐步建构了完善的恐怖主义罪名体系。2006年，贝莱尔·哈扎尔被指控通过出版一本关于如何发动圣战的书来煽动恐怖主义。2008年9月被新南威尔士州最高法院陪审团认定有罪，判处12年监禁。2016年，澳大利亚警方在拦截了以伊卜拉辛·阿巴斯为首的四人团伙手机短信和电子邮件后，挫败了一起近年来澳大利亚严重恐怖威胁事件，查明该团伙因观看伊斯兰国有关网络视频变得激进，谋划在墨尔本城市中心联邦广场等繁华地带发动大规模恐怖袭击，使用砍刀、枪支和炸弹最大限度制造伤亡，相关犯罪分子于2018年被维多利亚最高法院认定有罪，分别被判处24年、22年和16年监禁。二是重点倾向于防止外国势力对澳大利亚政客、媒体、少数族裔及公民和社会组织产生影响。如《间谍和外国干涉法案》针对的是传统意义上危害国家安全和商业机密的行为，间谍活动的定义较以往立法有所扩大，强化了外国间谍试图影响澳大利亚政客及媒体的行动将受到严厉惩罚;《外国影响透明度计划》是为了使外国对澳大利亚政治的影响更加透明，仿照美国的“外国代理人登记制”，要求人们说明是否为外国政府工作或代表外国政府行事;《外国政治捐款禁令》是防止国外势力通过民主选举干涉澳大利亚内政。2020年6月26日，澳媒《悉尼先驱晨报》报道了新南威尔士州议员肖凯·莫索曼因“受外国势力影响”被捕以及澳大利亚警方和安全情报组织搜查其在悉尼的住宅和办公室的消息。澳当局证实，搜查行动是澳方对外国干涉澳事务而展开调查的一部分，澳总理莫里森等政要表达对莫索曼事件的关注，强调澳不会坐视外部势力对澳政治体制的干预。报道称，如果搜查发现足够的证据，将对该政客进行外国干预罪的起诉。

澳大利亚国家安全立法有两个明显的特点。首先是覆盖面广。反恐怖主义系列法案中对于恐怖主义行为罪、恐怖组织罪以及蓄意造成死亡或重伤害的恐怖主义活动罪都有详细明确的罪名界定和划分。反外国干涉系列法案增加了38起新的犯罪记录，包括代表外国政府窃取商业秘密，也拓宽了间谍活动等现有犯罪的定义。其次是处罚严厉。例如，根据反恐怖主义法案，行为人实施任何恐怖主义行为的预备或策划行为即构成预备、策划实施恐怖主义行为罪，处以终身监禁刑。行为人收集或制造同恐怖主义行为的预备、实行或帮助行为相关文书即构成收集或制造便利恐怖主义行为的文书罪，处以15年监禁刑，行为人对此联系存在轻率亦构成本罪，处以10年监禁刑。反外国干涉法中规定，代表外国政府参与任何旨在影响澳大利亚政治进程的秘密活动都是非法的，与外国合作影响澳大利亚政治进程的行为将最高可判处20年监禁。

三、澳大利亚国家安全体系中联邦与各州的关系

1900年《澳大利亚联邦宪法》就联邦政府与州政府的权限有明确而具体的规定，其中国防、海關、外交等属联邦政府，教育、工农业生产、地方行政等属各州政府。2008年之前，澳大利亚的国家安全架构和情报系统主要基于冷战时期安全环境。冷战后，特别是21世纪以来，国际安全环境发生了很大变化。国际间力量平衡对地区安全环境的影响，宗教极端主义、外国间谍、有组织犯罪、网络安全威胁等问题需要澳大利亚把国家安全注意力更多地投入到国内。陆克文任总理后，为了提高国家安全政策制定，促进国家安全委员会各机构间的协调联动，在2008年的《国家安全声明》中提出了国家安全体系改革方案。他提到“在安全问题日渐复杂，各种国家安全威胁相互交错的安全环境下，我们需要一个更加整合的国家安全架构，以增强对国际安全政策的协调”。

近年来，澳大利亚国家安全体系改革主要体现在“集中”和“协调”两方面，联邦政府通过一系列立法改革，拥有了更大的决策权和指挥权。一是国家安全决策中央集权化。将国家安全决策权集中到国家安全委员会以更好应对错综复杂的安全挑战。二是从联邦政府层面能够对各相关职能部门和地方各州更好地指导和协调，通过设定任务优先秩序、资源分配和对实际情况进行评估以确保国家安全和政治稳定。

四、澳大利亚国家安全领导体系及主要执法机构

国家安全委员会是澳大利亚政府内阁六大委员会之一，作为澳大利亚国家安全最高决策机构，负责澳大利亚的战略发展和国家安全利益相关的长远问题，并监管联邦情报部门和安全部门。国安委由总理担任主席，副总理担任副主席，包括五名常委，分别是国防部长、外交部长、总检察长、财政部长、移民和边境保护部部长。国安委虽隶属于内阁，但所有决策都不需要取得内阁的认可。除了例行会议外，在遇到紧急重大情况下，国安委也会召开紧急会议。国安委下设国家安全秘书长委员会，通过国安委为内阁国家安全决策提供政策建议等支持。由总理内阁部秘书长任主席，国家安全顾问任副主席，委员包括国防部秘书长、外交部秘书长、财政部秘书长、司法部秘书长、移民和边境保护部秘书长、国防军总司令、国家安全顾问、联邦警察总署署长、海关和犯罪委员会首席执行官、国家评估办公室总干事、澳大利亚安全情报组织主任、秘密情报局总干事。国家安全秘书长委员会又下设三个主要协调部门：国家情报协调委员会、战略政策协调小组、国土和边境安全政策协调小组。

澳大利亚国家安全主要执法机构包括澳联邦警察总署、澳安全情报组织等，负责保护澳大利亚国家安全，防止破坏社会稳定，外来干涉，有政治动机暴力和恐怖主义行为。澳大利亚各州警察仍是国内安全事件的第一反应者，但他们不是事件中的唯一指挥。根据2017年澳大利亚国家安全法律改革内容，澳部队被给予广泛权力，能够在国内对恐怖袭击部署军力，甚至主导对恐怖分子的打击。即使各州警方能够控制住情形，仍可以要求获得联邦在军事上的帮助。而在特定情况下，联邦可以不需要通过州的邀请，直接作出部署国防部队的决定。

（责任编辑：冯苗苗）