俄罗斯国家安全立法和实践

蒋文军 李皛

一、俄罗斯国家安全法律体系

俄罗斯国家安全法律体系包括一系列不同效力等级和效力范围的法律文件，主要有联邦宪法、联邦宪法性法律及其他联邦法律、俄罗斯联邦总统令、俄罗斯政府规章，以及跨部门规章和部门规章。俄罗斯的国家安全立法实行综合性立法、专门立法与分散立法相结合的立法模式，重要相关法律包括《俄联邦宪法》《俄联邦安全法》《俄联邦安全局法》《侦缉行动法》《对外情报机关法》《国防法》《俄联邦国境法》《武器法》《反对恐怖主义法》《紧急状态法》《战争状态法》《信息、信息技术和信息保护法》《国家秘密法》，等等。

《俄联邦宪法》和《俄联邦安全法》是俄罗斯国家安全制度的基本法。《俄联邦宪法》确立了俄罗斯国家安全的概念范畴和根本原则，各种国家安全相关法规及机构，其订立与设置的程序和目的、实施范围和工作内容等必须遵循宪法的规定。《俄联邦宪法》规定，联邦宪法和联邦法律在俄罗斯联邦全境拥有至高无上的地位。自普京出任总统以来，采取多项措施不断强化中央权威，确保各联邦主体立法、司法和行政机关必须服从联邦宪法与联邦法律。2010年颁布的新《俄联邦安全法》是俄罗斯国家安全法律体系的基石。

《俄联邦安全法》分四章，共20条。第一章是总则部分，明确指出安全法适用于国家安全、公共安全、生态安全、人员安全、法律规定的其他安全活动的内涵和基本原则，确定了俄罗斯联邦安全会议的地位、联邦和地方权力机构的职能。第二章规定了国家权力机关、联邦主体权力机关、自治地方和其他权力机关的职能和权限，第三章明确了安全会议的地位、性质、任务、职能、成员、书记、活动组织、决议，第四章规定了该法生效时间及相应失效的法律。

俄罗斯国家安全的基本原则包括：尊重和保护公民自由和权利，合法性，安全预防措施优先，实现国家权力机关、联邦主体权力机关、地方和其他国家权力机关与公共团体、国际组织和公民共同维护安全。俄罗斯国家安全范畴包括：预测、辨识、分析和评估安全威胁，确定国家安全政策和战略规划方向，制定国家安全法规，制定和实施一整套长期操作措施以辨识、预防、消除安全威胁。

俄罗斯国家安全政策是政治、组织、社会经济、军事、法律、信息和其他措施的总和，是俄罗斯联邦内政外交政策的一部分。国家安全政策的总体方向由总统确定，由联邦政府、联邦主体权力机关、地方机关依照国家安全战略和联邦安全会议提交总统批准的其他文件实施，公民和公共团体参与实施国家安全政策。

俄罗斯维护国家安全的法律基础是联邦宪法和法律、国际法原则、国际条约、其他规范性法律文件、各级国家权力机关在职权范围内通过的关于国家安全的规范性法律文件，等等。

俄罗斯依国际法准则和国际条约开展国家安全领域的国际合作，保护俄罗斯国家主权和领土完整，保护海外俄罗斯公民的合法权益，加強与战略伙伴的合作关系，参与国际组织安全事务，发展双边和多边关系维护国家安全，协助解决冲突，参加维和行动。

俄罗斯联邦安全法赋予总统极大的权力。总统有权组建并领导联邦安全会议，确定国家安全政策总体方向，批准国家安全战略，宣布联邦和地方的紧急状态，实施特别经济措施维护安全，打击恐怖主义和极端主义活动，宪法和法律授予维护安全的其他权力。俄罗斯杜马负责通过国家安全法律。俄罗斯联邦政府参与制定和实施国家安全总体政策，设立联邦执行机关并向联邦执行机关、联邦主体执行机关、地方机关履行国家安全职能提供必要的资源。

二、俄罗斯国家安全的主要决策和执行机关

俄罗斯联邦安全会议是俄罗斯国家安全的主要决策机关。自1992年成立以来数次改组，依据《俄联邦宪法》规定，安全会议与联邦政府、中央银行、宪法法院、最高法院、最高仲裁院、最高检察院、总统办公室、武装力量指挥部共同构成俄罗斯重要的国家机构。2010年新《俄联邦安全法》规定：“俄罗斯联邦安全会议是宪法咨询机构，负责在俄联邦总统领导下制定关于安全问题的决定。”俄罗斯联邦安全会议由俄总统依据其宪法权力全权领导，为总统行使国家安全权力提供条件，制定国家安全政策，向总统提出相关建议，其主要职能包括：审议国家安全、国防组织和生产、军队建设、与外国军事技术合作、维护国家宪法体制、维护国家主权、维护国家独立与领土完整、安全国际合作及其他相关事务，分析关于国家安全政策的实施、社会政治和经济形势及遵守人权和自由的有关情报，制定和修订国家安全战略、相关文件、国家安全规范和指标，制定安全战略规划，审议俄罗斯联邦安全会议职权范围内的法案和规章草案，为总统起草安全法案，监督联邦执行机关的安全工作，组织联邦安全方案并监督实施，开展俄罗斯联邦安全会议的相关科学研究，完成总统交办的其他事项和任务。

俄联邦军队以及以俄联邦内务部（MVD）为代表的执法机关、以俄联邦安全局（FSB）为代表的情报机关、以国民警卫队（又译为国家近卫军，FSVNG）为代表的专门武装力量是俄罗斯国家安全的主要执行机关。

俄联邦内务部是俄罗斯的主要执法机关。俄罗斯是联邦制国家，但各联邦主体（车臣共和国除外）的内务部机关均为俄联邦内务部直接领导下的分支机构。内务部除打击一般犯罪外，也是反恐怖、防范“颜色革命”的主要力量，内务部曾下辖强大的特种警察部队，总兵力约4.5万人。内务部于2008年设立打击极端主义总局，其职能包括参与打击极端主义政策的制定和修订，组织、领导各内务部机关打击极端主义犯罪和极端主义组织的活动。2016年内务部进行大规模机构改革，原先的独立机关俄联邦药物管制局和俄联邦移民局被并入。与此同时，以内务部所辖的特种警察部队等武装力量为基础，组建了独立的国民警卫队。

俄联邦安全局是苏联“克格勃”的主要继承机构之一，相对于俄罗斯其他对外情报机关，其主要在国内履行职责，包括反间谍、捍卫宪政秩序与反恐怖、边境保卫、维护金融安全以及参与调查其他类型的重大犯罪，在俄罗斯各联邦主体及军队等部门设有分支机构。目前俄联邦安全局旗下拥有“阿尔法”与“信号旗”两支特种部队，其设在国内主要城市的各个分局也部署有地方特种部队，总兵力约4000人，2003年该局合并了原俄联邦边防局和俄联邦政府通讯与信息局的大部分职权。出于反恐斗争的需要，自2010年起俄联邦安全局被赋予了一定的执法权，安全局官员可依法向公民发出警告，如被警告人违反安全局命令，可能被逮捕并被羁押不超过15天。

俄联邦国民警卫队于2016年成立，以原辖于内务部的多支特种警察部队，俄军伞兵、空军、海军及宪兵部队的部分人员，以及俄联邦紧急情况部下属民防、消防、救援等部门的部分人员为基础整合而成，现有总兵力约34万人，分别部署在按照全国八个联邦管区划分的八个国民警卫区。俄联邦国民警卫队是主要致力于维护国内秩序、保卫政权安全的武装力量，直接服从于俄罗斯总统。其职能包括配合国家安全局保卫边境安全、反恐、打击严重有组织犯罪、保护公共安全和秩序、保卫重要国家设施等。此外，俄联邦国民警卫队还被赋予了管理、监督俄罗斯国内私人保安公司及民间持枪情况的职权。在战争状态下，国民警卫队也将为俄军提供支援。国民警卫队的成立增强了俄罗斯以军事手段回应极端主义与“颜色革命”等安全威胁的能力，原俄联邦国防部第一副部长、武装力量总参谋长，现任国民警卫队顾问尤里·巴卢耶夫斯基上将指出，国民警卫队将与正规军合作应对“21世纪的新型战争威胁”，即“不是以占领领土为目的，而是企图改变他国政治制度，控制他国人民”。“颜色革命”就是这一新型战争威胁的重要表现。

三、俄罗斯维护国家安全实践

（一）不断更新俄罗斯国家安全战略

国家安全战略是确保俄罗斯国家安全任务、目标、方针和措施的重要文件，对维护国家安全、确定国家战略和利益方向具有重要意义。俄罗斯于1992年继承苏联后，便着手编制《俄罗斯联邦国家安全构想》，于1997年由总统颁布。此后，俄罗斯持续面临严峻的国家安全挑战。经历了反对北约东扩、防范颜色革命、打击国内外极端主义势力、叙利亚战争以及与格鲁吉亚、乌克兰等国的冲突等保障国家安全的重大斗争后，普京政府不断推动俄罗斯国家安全法律体系的革新，以适应国内形势的发展变化。2009年底，俄总统批准了《2020年前俄联邦国家安全战略》，标志着冷战后俄罗斯国家安全学说和国家安全体系构建的重大变化。该战略体现了俄罗斯在新时期形成的全球视野、综合全面、与时俱进的国家安全观。它强调了在全球化进程中，国家间竞争与发展不平衡所导致的国际冲突不断加剧，世界各国都面临极端主义、跨国犯罪、环境危机、颜色革命、武器扩散等全球性非传统安全威胁越来越严峻的挑战;指出维护国家利益是俄罗斯保障国家安全的出发点，在强调重视经济、文化、科技、信息等各领域国家安全的同时，仍高度重视国防能力建设，强调军事力量是保障国家安全的最重要手段。2015年底，面对更加复杂多变的国际国内局势，俄罗斯出台新的《2020年前俄联邦国家安全战略》，进一步突出对全球化、信息化时代新型全球性非传统安全威胁的有效应对。该战略进一步强调了美国等西方国家策动“颜色革命”的现实风险，并指出，在国际格局向多极化演变的过程中，全球与区域的不稳定性持续上升，特别是一些国家企圖利用信息技术实现其地缘政治目标，例如通过媒体操纵公众意识，使信息领域的对抗不断加剧;利用信息技术传播和促进各种极端主义思想已成为国家安全面临的主要威胁之一。2015年的新版国家安全战略共六章116条，系统阐述了俄罗斯对于当前安全形势的观点和判断。

（二）实施恢复控制克里米亚等重大国家安全决策

2013年底乌克兰爆发“颜色革命”后，俄罗斯不断关注乌克兰局势对俄国家安全的影响。公开资料显示，乌克兰危机爆发后，2014年1月24日、1月31日、2月21日、2月25日、3月6日、3月13日、3月21日、3月28日、4月11日、5月8日、5月19日、6月20日、6月26日，俄罗斯联邦安全会议常务委员会召开了12次协调会议和一次俄罗斯联邦安全会议讨论乌克兰问题。俄总统普京于2014年2月23日作出“我们必须开始致力于收回克里米亚”的决策，2月25日，俄罗斯联邦安全会议常务委员会会议决定出手干预克里米亚局势，恢复俄罗斯对克里米亚的控制。此后数天内，亲俄罗斯群众、当地武装力量和不明身份的武装人员控制了克里米亚战略要地和重要机关，亲俄罗斯的政治家谢尔盖·阿克索诺夫随后控制了克里米亚政局。2014年3月4日，普京总统表示，如果乌克兰发生革命，那将是一个俄罗斯尚未与之缔结任何条约的新国家，从而为俄罗斯恢复控制克里米亚提供了合法性声明。3月13日，俄罗斯联邦安全会议常务委员会在索契举行会议，讨论俄被迫卷入与克里米亚关系事宜，3月16日，克里米亚地区举行全民公投，97%的选民投票支持加入俄罗斯，3月17日，克里米亚宣布从乌克兰独立并申请加入俄罗斯联邦，3月18日，俄罗斯总统普京宣布克里米亚成为俄罗斯的一部分，3月21日，俄罗斯联邦安全会议讨论了美国对俄制裁、俄与北约合作项目受到的影响、联合国和欧洲安全合作组织派观察员到乌克兰东部和东南部地区、克里米亚乌克兰驻军自愿加入俄罗斯武装部队、俄乌能源和债务事宜等，3月28日的俄罗斯联邦安全会议决定向杜马提出退出俄乌两国关于黑海舰队的若干协议，并决定增补总统驻克里米亚全权代表为俄罗斯联邦安全会议成员。2014年4月17日，普京总统承认了俄罗斯曾直接干预克里米亚局势，并感谢俄罗斯军方支持克里米亚亲俄民众，称俄罗斯的干预是“确保克里米亚人民能够自由表达其意愿的适当条件”所必需的。2014年5月9日，俄罗斯刑法修正案生效，“煽动反对俄联邦领土完整”被定为刑事犯罪。2015年7月，时任俄罗斯总理梅德韦杰夫宣布克里米亚已完全融入俄罗斯。

（三）持续打击极端主义及外国间谍活动

俄联邦安全局局长担任国家反恐委员会主席，与俄联邦内务部等强力部门紧密合作。据俄官方透露，仅2018年，俄强力部门成功阻止36起恐怖主义性质的犯罪图谋，行动中共消灭69名恐怖分子，逮捕37名恐怖组织头目，封堵关停6.4万个传播恐怖和极端主义信息的网站。俄联邦安全局与内务部协作，将一万多名涉嫌参与极端、恐怖主义活动的外国人列入禁止入境人员名单，另有60多名俄罗斯和外国公民被阻止出境前往中东冲突地区。仅2017年、2018年，俄罗斯反间谍机构分别破获了469名和594名外国间谍。2016年9月，俄联邦安全局逮捕乌克兰记者苏先科，2018年6月，俄法院以间谍罪判处其12年徒刑。2018年12月，又逮捕了美国商人保罗·惠兰，2020年6月，其因间谍罪被判处16年徒刑。

（责任编辑：冯苗苗）