英国国家安全体系构建

王昉

一、英国国家安全法律体系

（一）国民防务与紧急状态

1948年，英国政府颁布实施了《国民防务法案》。明确界定了国民防务和紧急状态的范围。规定了战时政府的调整和恢复步骤，以及分散各地的中央政府地区办事处与地方政府的继续治理问题。1986年，英国通过了《和平时期国民防务法案》，进一步明确了中央政府和地方政府在应急安全管理方面的职责范围。

不过，英国仍缺乏能够有效协调中央与地方关系的组织机构。2000年因燃油涨价引发的抗议活动、2000年英国洪灾、2001年英国口蹄疫爆发以及美国“9·11”等一系列重大公共安全事件表明，先前法案难以作出有效应对。为进一步加强应急能力建设，2001年7月，英国政府成立内阁国民紧急事态秘书处，主要负责组织协调各级政府部门以及相关利益方参与国民紧急事务的处理，进行突发事件前的研判与训练、风险评估和事后恢复工作。

为了更有效地应对各类紧急事态，英国试图建立一套从地方到中央的应急管理框架和立法体系。2004年11月，英国议会通过《国民紧急应变法》，取代此前的相关立法。该法界定了紧急事态，规定了从地方到中央各级应急管理机构的角色和职责、规范了应急管理机构的行动，并授予政府紧急事态权力，明确政府在紧急状态时期为应对突发事件可以进行临时立法。

根据《国民紧急应变法》的有关规定，英国政府制定了《紧急应变与复原准则》，明确地方政府根据严重程度可以将紧急事态分为三级，并判断是否需要跨机构合作，同时明确了其中的指挥层级、操作程序、信息传递等具体问题。全国重大紧急事态发生时，中央政府负责处理，首相为最高行政长官，并启动最高应急机构“内阁紧急应变会”，国民紧急事态秘书处协调处理跨部门跨机构事务。

经过一系列调整，英国在国民防务与紧急事态的法律体系建设日趋完善。

（二）反恐怖主义

为了应对恐怖主义威胁，英国建立了针对恐怖主义犯罪嫌疑人的预防性控制体系。英国2000年7月20日通过了《2000年反恐怖主义法》，该法属于永久性立法，取代了此前针对北爱分裂和恐怖主义的《北爱尔兰（紧急规定）》等法律。

“9·11”恐怖袭击事件后，英国议会于2001年11月通过了《反恐怖主义、犯罪和安全法》。规定可对恐怖分子实施金融监管和制裁。该法第四部分，针对国际恐怖活动嫌疑人创设了预防性羁押制度，以限制其在英国的活动。这一制度的内容包括对国家恐怖嫌疑人身份的认定、驱逐、羁押、保释及相应的权利救济程序。规定英国政府可以对因人权法缘故无法驱逐出境，又無法提起刑事诉讼的外国恐怖主义嫌疑人剥夺自由，进行无限期羁押直至其自愿离开英国或有他国愿意接收为止。由于违反《人权法》，2004年12月16日，英国上议院最终裁定该法案内容包含对外国人的歧视性内容，英国政府不得不废除该法案。

2005年12月，英国议会通过了《预防恐怖主义法》，去掉了针对外国人的歧视性内容。该法中的预防性措施被称为“控制令”（Control Order）。该措施可以要求被控制人长时间待在其住所内（最长可达18小时），不得使用电话和互联网，甚至可以强制被控制人到另一地区居住。不少人认为这些措施过分地限制了人身自由。另外，在控制令的决策程序中，政府可以使用来自情报机关的秘密证据，而当事人却无法直接对证据进行质证。欧洲人权法院以及英国上议院的判决裁定，这样的程序侵犯了被控制人“获得公正审判的权利”。鉴于法律上的正义以及在执行期间出现的问题，英国政府再次对该法进行了修改。

2005年伦敦“7·7”恐怖袭击后，英国制定《2006年反恐怖主义法》，将鼓励、纵容恐怖主义定义为刑事犯罪。包括：宣扬恐怖主义、传播恐怖主义刊物（如传播恐怖主义出版物、通过互联网传播恐怖主义宣传资料等），准备、策划或协助他人从事恐怖主义活动，指导或接受恐怖主义培训，参加恐怖主义训练营等，还规定对证据不足、尚无法起诉的恐怖犯罪嫌疑人可适用监控令予以严格管制。

2011年12月，《恐怖主义预防和侦查措施法》获得议会通过。在废除“控制令”制度的基础上继承了《预防恐怖主义法》的大部分内容。全文共11章和8个附件。核心内容是针对恐怖主义嫌疑人的人身控制体系，并通过“限制令”实施。该法第3条第1款规定，限制令的使用对象为内政部有合理理由相信的“正在或已经参与恐怖主义相关活动”的个人。所谓“与恐怖主义相关活动”（Terrorism-related activity），法律将其范围界定为四类：实施、筹备、煽动实施恐怖主义行为;为实施、筹备煽动恐怖主义的行为提供便利和鼓励;明知他人参与恐怖主义活动而为其提供支持和帮助;其他恐怖主义行为。该法的附件还列举了12项先执行措施，政府可以根据当事人的具体情况选择其中的一种或多种适用。每一项限制措施的初始有效期为一年。即将届满时，当政府认为当事人仍然符合使用条件，可以将有效期延长一年，但只能延长一次。《恐怖主义预防和侦查措施法》的有效期为五年，除非经过议会批准延长，到期将会自动失效。

为应对“伊斯兰国”的国际招募、网络恐怖主义、涉恐极端主义思潮蔓延等严重威胁，2015年，英国议会颁布了《2015反恐与安全法案》，以更大力度组织英国人到国外参战，要求中小学、大学等帮助防止青少年被思想极端化，禁止保险公司提供赎金保险，航空公司必须有效地提供乘客信息，等等。

2019年11月以来，英国已发生多起由自动释放的恐怖分子策划的恐怖袭击事件。2020年2月2日，英国伦敦南部发生一起持刀袭击事件，凶手苏德什·安曼（Sudesh Amman）在刺伤两人后被警察当场击毙，而这一事件的发生距离安曼自动获释仅过去不到半个月。在2月2日的袭击事件后，英国政府担心其他恐怖分子通过同一途径被释放，如原定于2月28日出狱的穆罕默德·扎希尔·汗（Mohammed Zahir Khan）。此人曾在社交平台上大肆发布煽动性信息鼓动恐怖袭击。2020年2月26日，英国《紧急反恐法》生效，阻止释放正在服刑且刑期过半、具有恐袭嫌疑的重刑犯。规定只有在犯人刑期即将结束且独立的假释委员会评估通过后，才有可能得到释放，且出狱后会受到最严格监视和控制。根据该法律要求，约50名刑期过半的恐怖分子将不会得到释放，而是继续服刑等待评估。

（三）国家情报秘密

英国早在1911年和1920年就先后颁布国家保密法，规定公职人员未经授权传播和泄露任何官方信息构成犯罪且该罪的构成不以故意为必要条件。1989年，英国政府颁布了新的国家保密法。新法缩小了国家秘密的范围，将国家秘密界定为安全与情报、国防、国际关系、犯罪和特别调查权、未经许可泄露或秘密转交的信息和交给外国或国际组织的秘密信息。由于英国没有设立专门的保密机构，该法的具体执行由司法部负责，首相安全事务顾问在保密方面向首相负责。内阁办公室秘书处负责制定政策，进行保密检查确保不发生泄密问题。各部门设有保密专员，负责定密、制定保密制度，等等。

1989年，英国议会颁布了《国家安全机构法》，首次将情报机构的活动纳入法治轨道，明确了各相关机构的职责权限和管辖范围。根据《1994年情报机构法》，英国成立了情报和安全委员会，负责审查安全局、秘密情报局和政府通信总部的财政支出、行政行为和政策制定。委员会由九名来自上下议院的议员组成，他们经由首相和反对党领导人磋商后任命，内阁成员不得兼任。委员会每年向首相递交报告，由首相删除有碍国家安全的内容后送交议会审议。上述两个法律和《2000年调查权规范法》一并规范了国家安全机构的调查活动，明确了对国家安全机构的监督机制。

二、英国国家安全的中枢指挥系统——英国国家安全委员会

2010年5月卡梅伦就职后，宣布建立国家安全委员会。英国国家安全委员会成为目前英国最高安全决策机构，在国家战略层面上整合相关资源来处理英国安全问题，以便及时有效地进行解决。它的建立集中体现了英国的“大国安全”战略。

（一）英国国家安全委员会的建立及组织结构

英国国家安全委员会具有很高的权威性。作为英国国家安全的中枢指挥系统，它负责英国国家安全事务的战略规划、协调不同部门之间的观点、解决不同派别之间的矛盾。人员的组成充分保证了该委员会在英国安全决策中的最高地位和权威性，使得英国在应对安全问题和作出安全决策时效率更高。

英国国家安全委员会由首相担任主席，常任成员包括副首相、外交和联邦事务大臣、财政大臣、国际发展大臣、内政大臣、国防大臣、政府政策内阁部长、财政部首席大臣、能源和气候变化大臣。在涉及具体议题时，其他内阁成员如情报部门首脑、国防参谋机构的负责人也按要求参会。英国国家安全委员会是政府关于国家安全主要集体讨论论坛，在首相的主持下，每周碰头一次，也可以根据国家安全事务需要举行临时性会议。由于英国国家安全委员会没有法律基础，因此在涉及相关法律的安全议题时，还会邀请英国总检察长或副总检察长等官员参加会议。如图一所示，英国国家安全委员会下设负责威胁、灾害、恢复和突发事件委员会;核威慑与安全委员会;网络计划与政策发展委员会;反恐事务委员会;实施战略防务与安全评估與安全战略委员会。此外，英国国家安全委员会设有常设秘书机构——国家安全秘书处，并设国家安全顾问作为秘书处负责人，负责处理英国国家安全委员会的日常事务，为英国国家安全委员会会议讨论、决议和协调做准备。

（二）特蕾莎·梅政府对国家安全委员会的调整与改革

特蕾莎·梅于2016年7月接替因英国“脱欧”公投辞职的卡梅伦担任英国新一任首相。特蕾莎·梅首相上台后，英国面临的国内外安全环境发生了一些变化，恐怖主义对英国的威胁更加严重，由英国“脱欧”带来的一系列安全问题正考验着特蕾莎·梅政府的执政智慧。基于此，特蕾莎·梅首相对英国国家安全委员会进行了相应的调整与改革，以满足英国当时的安全需要。

特蕾莎·梅政府执政后基本延续了卡梅伦时期英国国家安全委员会的组织架构，常任成员没有发生大的变化。但是特蕾莎·梅首相撤销了原来隶属于英国国家安全委员会下属委员会的叙利亚和伊拉克委员会，并强化了实施战略防务与安全评估与安全战略委员会，由内政大臣取代原来的兰开斯特公爵大臣担任该委员会的主席。该委员会主要成员由内政大臣（主席），外交和联邦事务大臣，国防大臣，商业、能源和产业战略大臣，国际发展大臣，财政部首席大臣组成，其他大臣根据会议需要酌情参会。特蕾莎·梅政府还加强英国情报机构的权力，确保英国国家安全委员会获取更丰富、及时的情报。到2021年，对安全和情报机构的额外投入将达到25亿英镑，以保证他们有能力维护国家安全的优先事项，并且设法招募1900多名安保和情报人员以应对全球安全威胁。2016年11月，《调查权力法案》获得批准，该法赋予执法部门和情报安全机构获得通讯数据的权力。

特蕾莎·梅政府在2016年9月推出了国防创新计划，政府将寻求新技术与方法，作为国防部实时应对未来挑战的一部分。该倡议主要包括以下四个方面的内容：成立一个新的国防部顾问小组，理清发展思路;成立防务与安全加速器，帮助私营部门、盟友、学术界将思想变成创新解决方案，从中小型企业、更广泛的行业和学术界通过竞争获得新的解决方案;设立“创新与研究深入见解小组”，收集政府其他部门、学术界、工业部门及主要盟友的相关信息;扩大“国防创新基金”，国防部设立了总额约八亿英镑的“国防创新基金”，支持未来创新解决方案开发与交付，并吸引非国防企业提供创造性的军事与安全解决方案。

英国国家安全委员会在应对具体安全威胁上发挥了重要作用。自建立之日起，由于首相全权负责、重要大臣悉数出席的特殊身份，使得其在应对安全威胁、作出安全决策方面发挥了重要的作用，这其中包括英国从阿富汗撤军等重大安全决策。英国国家安全委员会作为英国安全决策的一个重要平台，使首相和各位内阁大臣可以就安全问题在这里自由交流。2011年利比亚危机爆发后，英国国家安全委员会迅速作出反应，认为“英国在该地区存在着广泛的安全利益，它为英国提供了一个机会，使它的安全战略利益与它反对专制主义所支撑的规范性价值观相符合”。英国国家安全委员会下设专门处理利比亚危机的利比亚委员会，从2011年3月20日到10月25日共举行了62次会议。其中，首相担任主席的36次，副首相和外交大臣担任主席的各13次。这些措施有效地协调了各部门的运转，彰显了新建立的英国国家安全委员会工作的效率。英国国家安全委员会推动了英国重大安全决策的实施，英国开始建立第一艘“无畏级”核潜艇保持独立核威慑，310亿英镑的投入方案为北约集体防御提供了坚实的基础，确保对欧洲—大西洋安全承诺可以维持到2060年左右。增加军队数量帮助训练伊拉克军队，增加对伊拉克、索马里的人道主义援助，增加联合国维和部队中英国军人的数量。发起倡议以联合国的名义打击现代奴隶制和追究恐怖组织“伊斯兰国”法律责任的行动。推动联合国有史以来第一次对确保民航安全作出的决议，帮助安全地消除利比亚境内的500吨化学武器。

英国国家安全委员会缜密和完善的组织系统是其有效发挥作用的物质载体，同时也体现了英国国家安全决策治理的职能化、专业化。

（责任编辑：冯苗苗）