法国《加强国内安全和反恐法》的核心渊源与主要特征

任华

2017年10月31日，法国新的《加强国内安全和反恐法》在法国政府的《政府公告报》上公布，并自当日起生效。其立法过程既是对2015年到2017年为期两年的国家紧急状态中做法的常态化，更体现了法国作为独立自主的立法主体，坚持独立立法，不受外界干扰，维护国家安全的坚定决心。

一、法国《加强国内安全和反恐法》的核心渊源

法国是大陆法系的主要国家之一，其法律以成文法为主。因此，新法的制定或多或少都与之前的法律（或法律原则）存在着一定的渊源。从法国《加强国内安全和反恐法》的内容上和制定过程来看，其核心渊源主要是以下两方面。

第一，法国《民法典》。从《加强国内安全和反恐法》的内容上来看，《加强国内安全和反恐法》的首要渊源是《民法典》（即《拿破仑法典》）。法国的《民法典》是资本主义国家最早的《民法典》，它主要涉及人法（即民事权利）、物法（各类财产所有权和其他物权）和获取各类所有权的方法的规定。《加强国内安全和反恐法》第一编第三章和第五章分别对加强证人保护、洗钱罪及资助恐怖主义犯罪等进行了规定，从人和物两个角度保护和界定了与恐怖主义犯罪有关的原则，遵循了《民法典》对人权平等、法律面前人人平等等原则，同时也体现了正义的原则。《加强国内安全和反恐法》通过后，法国内政部长杰勒德·科隆布（Gerard Colomb）认为：“我们必须保护和维护我们国家反对恐怖主义的价值观。正义和自由是我们系统的核心，是恐怖分子想要摧毁的东西。”因此，《民法典》构成了法国《加强国内安全和反恐法》的核心渊源之一。

第二，法国国内的其他成文法及法案。法国在反恐立法方面是先行者。《加强国内安全和反恐法》立法之前，法国国内的一些成文法及法案中已经涉及恐怖主义犯罪，因此，这些法律及法案是《加强国内安全和反恐法》的另一个核心渊源。“二战”后，法国出台了多部反恐类法律，涉及实体法、程序法以及刑事政策等，但是这些法律散布于《刑法典》《刑事诉讼法典》以及《国内安全法典》等诸多法律之中，没有形成完整的加强国内安全和反恐法律体系，难以应对日益严峻的反恐局势。2015年的《查理周刊》事件后，法国不仅实行了为期两年的国家紧急状态，法国政府及议员还向法国议会提交了《情报法草案》《关于国家保护的宪法草案》《预防及打击在公共交通中不文明、损害公共安全及恐怖活动的法律建议案》等，这些法律或者法案不仅将国家紧急状态中的一些举措合法化，而且也构成了《加强国内安全和反恐法》的一部分内容（第一编及第三编）。因此，法国国内法及法案是《加强国内安全和反恐法》的另一个核心渊源。

二、法国《加强国内安全和反恐法》的主要特征

第一，注重行政机构、立法机构、司法机构之间的协调。《加强国内安全和反恐法》涉及情报机构、侦查机构和检察机构等行政机构与立法机构、司法机构之间的协调，但他们之间的协调不是一蹴而就的。“9·11”事件后，法国政府试图推动强化侦检机关打击恐怖主义等有组织犯罪活动的能力，但受制于宪法委员会以及议会两院、法国民众崇尚自由人权等思想，法国政府提交的许多关于强化打击反恐的法案要么夭折、要么大打折扣。这表明，法国立法和司法机构之间对反恐类法律立法的认识存在较大的差异，且立法远远落后于司法实践，这导致了法国反恐类立法一直难产。《加强国内安全和反恐法》的通过，也是行政机构、立法机构和司法机构之间较好协调的产物。主要体现在以下两方面。

一方面，《加强国内安全和反恐法》的一些条文是对2015年至2017年国家紧急状态中的一些非常态化做法的常态化，这些做法赋予了行政机构更多的权力，已经涉及法国刑事司法体系运行的一般原则，如司法审查力度的弱化、技术侦查手段的常态化和合法化、行政手段的司法化等。因此，如何將这些非常时期的做法常态化，是法国行政机构与立法机构之间亟须解决的问题。在为期两年的国家紧急状态期间，法国警方提供了大量有关特定人群的信息，如果没有紧急状态的法律豁免，他们将无法获得这些信息，这些信息帮助法国警方防范了大量未遂的恐怖袭击。

另一方面，《加强国内安全和反恐法》的第二编《关于加强刑事诉讼保障以及简化程序运行的规定》，以法律的形式扩大了法国金融检察官的管辖权限，扩大了法国海关司法局的权力，减轻了法国海关打击洗钱犯罪的证明责任等。同时，法国还修改了《刑事诉讼法典》《海关法典》等法典，以适应其国内反恐局势的发展。从《加强国内安全和反恐法》的立法过程来看，《加强国内安全和反恐法》立法体现了法国政界坚持维护法国国内安全的首要原则。在安全和人权、自由的选择上，法国立法机构首先选择了保障法国公民和法国的国家安全，而不是罔顾安全局势的恶化，任由恐怖主义在法国大行其道。通过法国行政机构、立法机构和司法机构的协调，《加强国内安全和反恐法》在提交议会后，很快就以较高的票数（415票赞成、217票反对）通过。

第二，注重公民权利与公共权力之间的协调。2015年至2017年国家紧急状态的实施以及《加强国内安全和反恐法》在制定过程中，法国社会一直对《加强国内安全和反恐法》涉及的公民权利与公共权力之间的协调争论不休。2017年10月3日，法国国会下议院国民议会通过了《加强国内安全和反恐法》，认为该法最重要的意义是在法国面临“极端”恐怖威胁的时候，赋予了警察更多的执法权力，并将这些权力合法化。反对立法的主要是左派议员，他们认为新的《加强国内安全和反恐法》赋予法国行政机构尤其是情报部门更多的权力，使法国政府不仅可以获取与恐怖嫌犯相关的所有网络信息，比如通信往来、社交网络、网站服务等，也可以安装窃听设备、窃听软件等，还将紧急安全规则写入普通法律，允许警察在没有搜查令的情况下进行搜查，并限制嫌疑人的行动，这都可能会威胁和侵犯到普通公民的隐私权等公民权利。因此，新《加强国内安全和反恐法》试图在公民权利和公共权力扩张之间进行协调。《加强国内安全和反恐法》草案一开始就指出：“刑法的目的是保护每个人的权利和自由，使社会的存在、团结、价值及组织运作免受犯罪行为的破坏……在面临恐怖主义威胁的情况下，个人自由及公共自由保障无论在何种情况下都不能受到削弱。”

第三，坚持独立自主立法的原则。《加强国内安全和反恐法》立法的重要背景是法国在2015年至2017年实施了为期两年的国家紧急状态。在《加强国内安全和反恐法》立法过程中，法国国内支持率很高，国际上却多有批评的声音，但法国坚持立法权的独立自主，坚定地推动《加强国内安全和反恐法》的立法，维护国家安全。

法国《加强国内安全和反恐法》立法的压力主要来自于欧盟和国际人权组织。法国《加强国内安全和反恐法》的一些规定超出了欧盟的规定。根据欧盟的“申根法”，允许各成员国在沿边界以内20公里及港口、机场和开放国际运输的铁路或公路车站进行6个小时的身份检查;但法国《加强國内安全和反恐法》将检查时间延长至12小时，并将范围延伸到车站的站台。类似的情况在《加强国内安全和反恐法》中还有若干处。因此，法国总统马克龙2016年10月31日前往法国东部城市斯特拉斯堡，先后到欧洲理事会和欧洲人权法院发表演讲，为《加强国内安全和反恐法》辩护。但法国作为欧洲一体化的领袖，也作出了一些妥协。在《加强国内安全和反恐法》第三编第三章，专门规定了《关于适用2013年1月15日欧盟议会以及欧盟理事会关于爆炸物探测器商业化及使用的欧盟条例：爆炸物探测的商业化及使用》，试图将欧盟的规定与法国《加强国内安全和反恐法》结合起来。

在国际人权组织方面，2017年初，国际特赦组织（Amnesty International）公布2016年度人权报告，对法国人权现况表示特别忧虑，其认为法国一再延长国家紧急状态侵害了人民的自由和权利，为期两年的国家紧急状态中的措施破坏了无罪推定和公平程序的原则，让执法单位可以单方面限制人民权利，尤其是集会游行权，而且有些措施是带有歧视地执行。该组织还认为法国在安置难民方面态度不够积极，而且法国政界和一些政治精英对移民、难民的歧视也比比皆是。人权观察组织（Human Rights Watch）在2017年9月份发布的一份声明中说：“法国新的《加强国内安全和反恐法》赋予了行政部门更大的权力，压制了法国普通民众信仰、集会、自由行动、表达自己和享受隐私的能力。”联合国人权高级专员办事处人权问题特别报告员菲奥诺拉·尼·奥拉宁（Fionnuala Ni Aolain）认为在《加强国内安全和反恐法》之外，法国可能没有足够的制衡措施来保护公民在行动自由、隐私、家庭生活、宗教信仰自由等方面的权利。为了应对这些人权组织的质疑，2018年5月14日至23日，法国邀请了奥拉宁对法国进行了为期九天的访问，访问后，她对法国采取的反恐措施和《加强国内安全和反恐法》基本认同，这缓和了国际层面对法国《加强国内安全和反恐法》的批评。

（责任编辑：张敏娇）