德国国家安全法概览

杨玉生

从广义上讲，国家安全可能涉及政治、经济、文化乃至民生等各个领域和方面。但国家安全法所包含的国家安全概念却是狭义的专门用语，它突出强调政权、主权、统一和领土完整方面的安全，只关涉有关国家安危的重大利益，也就是说，国家安全法所规制的是那些以颠覆政府、分裂国家、改变基本政治制度为目的的特定犯罪活动，并且这样的犯罪往往具有与外部势力勾结的背景。德国并没有专门的《国家安全法》，其国家安全法体系由《基本法》框架下的许多相关法律法规所构成，并由从联邦中央到地方的众多机构来负责实施。

一、维护国家安全的宪法依据

1949年5月在联邦德国颁行的《基本法》具有过渡性的特征，因而内容不够丰满。20世纪60年代，左右两翼的极端主义兴起，如何应对大规模骚乱而保持政治和社会秩序的稳定，成为联邦德国面临着的现实问题。为此，1968年，德国联邦议会对《基本法》作出了一次重大修改，由于修改的主要内容是增加和扩大了联邦中央干预和处理危机事件的权限，所以被人们称为“紧急状态宪法”（Notstandsverfassung）。具体说来，一方面，是对公民基本权利的限制授权，如该法案第2条规定，基本法第十条所规定的通信秘密这项基本权利只能依法加以限制，特别是如果这种限制的目的是“为保护民主自由之基本制度，或为保护联邦及各州之存在或安全”，则可以秘密进行，并且当事人不能通过通常法律渠道寻求救济。另一方面，这部法案授权联邦政府在紧急情况出现时可以动用联邦政府所属的警察力量甚至武装部队，实施干预，以恢复秩序，确保国家安全不受威胁。这无疑是对《基本法》确定的联邦体制的一个重大突破。德国的警察体制的总体特征是分散型的。一方面，在联邦层面，没有一个全国性的警察領导机关，联邦政府只是在自己事务的范围内拥有一定的警察权，并且受到严格的限制。当时的联邦警察力量只负责国家边境的守卫，不得在其他方面行使警察权。另一方面，警察主权由各州拥有。各州在不违背《基本法》基本精神的前提下，可以就本州警察任务、职权及组织制度单独立法，并且在本州范围内，独立行使警察执法力，不受外来干涉，包括联邦政府的干涉。但是，这部“紧急状态宪法”为应对危机，确保国家安全，作出了突破现有体制的临时性制度安排。该法案的第十四条和第十五条规定，当联邦或一个联邦州的存在或其自由民主基本制度的延续面临急迫危险，同时某个联邦州不愿意或没有能力抵抗这种危险时，联邦政府可以接管该州的警察指挥权，并调动其他州和联邦政府所属的警察力量进行干预，如果警察力量不足，联邦政府可以调动武装部队，帮助警察力量保护平民目标，镇压有组织的并具有军事装备的反叛者。当然，《基本法》对这种极端情况下武装部队的介入也做了严格限制，并特别规定，一旦联邦国会或联邦参议院提出要求，武装部队的介入就必须停止。总之，1968年，这部法案通过后，这些条文就被纳入《基本法》之中，成为常态化条文的一部分，一直保留至今，从而为维护整个国家制度的安全和政治社会秩序的稳定提供了法律保障。

二、国家保卫专门机关及其相关规范

以上宪法规范只涉及国家安全遇到重大危机时的情况，但事实上危害国家安全的犯罪时时都在发生，积累到一定时候才会形成危机事件。所以维护国家安全的工作必须由专门机构负责，并且长抓不懈。

在德国国家安全法领域中，还有一个专门用语，叫做“国家保卫”（Staatsschutz）。“国家保卫”是一个集合概念，指的是保护现存国家免受以颠覆国家为目的的政治性犯罪活动的侵害。在某种程度上可以说，国家安全法是围绕这个核心概念展开的。在这里，“国家保卫”成了狭义国家安全概念的同义语。“国家保卫”的客体就是“德国联邦共和国的存在、安全或宪法秩序”。

在德国联邦中央层面，承担日常的“国家保卫”职责的主要有三个机关。它们是联邦宪法保卫局、联邦情报局和军事反间谍局。三个机关工作重点各不相同，也隶属于不同的部门，联邦宪法保卫局侧重于国内，是联邦内政部的一个机关;联邦情报局侧重于国外，对联邦总理府负责;军事反间谍局则侧重于军事方面的安全问题，由国防部领导。联邦宪法保卫局在“国家保卫”领域中的作用最为突出，其工作系统遍布全国，每个州都设有宪法保卫机关，而联邦宪法保卫局是这些机关的上级组织，各州宪法保卫机关都要将收集到的有关国家安全的犯罪信息及时汇总到联邦宪法保卫局进行分析和研判。联邦宪法保卫局甚至在特定条件下拥有使用录音录像、派遣线人等秘密侦查手段的权力。与以上这三个“国家保卫”机关相对应的是，德国出台了三部联邦立法，对这三个机关的职责、任务和职权加以规范。它们分别是《联邦宪法保卫法》《联邦情报局法》《军事反间谍局法》。法律规定，这些机关在自己的领域内具有获取、处理和传递相关信息，特别是公民和外国人的个人信息等的职权，但也同时规定，这些机关不拥有警察职权，也没有向警察机关发布指示的权力，但可以通过公务协助的方式请求警察机关采取相应的措施。情报机关与警察机关的严格分立恐怕是德国国家安全机关与众不同的一个特色。总之，以上这三部法律构成了德国国家安全法的重要组成部分。

三、“国家保卫”中的警察机关及其规范

正是由于德国法律严禁情报机关拥有警察职权，因此国家安全领域中犯罪的侦办还主要是由正规的警察机关负责。联邦内政部下属的联邦刑警总局主要负责各州刑事警察在犯罪侦查过程中的协调工作，联邦刑警总局中专门设有一个国家保卫部门，同样，各州刑事警察机关也毫无例外地设置了“国家保卫”部门，政治性犯罪往往具有跨州甚至跨国的背景，所以各州刑事警察机关之间在这类犯罪侦办中的合作极为频繁，联邦刑警总局国家保卫部门的协调作用也显得尤为突出。刑事警察机关侦办任何犯罪都是依据刑事立法。刑事警察机关国家保卫部门负责的犯罪主要是德国刑法典分则第一章所规定的犯罪，其类罪名称为：危害和平、叛乱、危害民主法治国家的犯罪，具体包括预备侵略战争罪、鼓动侵略战争罪、对联邦的叛乱罪、对州的叛乱罪、维护违宪之政党罪、违反禁止结社罪、散发违宪组织之宣传品罪、使用违宪组织之标识罪、以破坏为目的之谍报活动罪、违宪之破坏活动罪、对国防军和公共安全机关的违宪影响罪、诽谤联邦总统罪、对国家及其象征侮辱罪、对宪法机关的违宪性侮辱罪。以上这些罪名的犯罪构成中往往包含着“故意危害德意志联邦共和国的存在和安全或宪法秩序的”主观要件，这些犯罪在德国被称为“纯国家保卫犯罪”（echte Staatsschutzdelikte）。除此而外，还有一类“准国家保卫犯罪”（unechte Staatsschutzdelikte）也由刑事警察“国家保卫”部门负责侦办，从外部形式上看，这类犯罪与普通犯罪无异，比如一般的身体伤害，但却具有种族主义、恐怖主义或极端主义背景。这种犯罪具有强烈的政治动机，因而从根本上对“德意志联邦共和国的存在和安全或宪法秩序”构成重大危害，也必须重点规制。

（责任编辑：张敏娇）