事业单位执行“双轨制”政府会计改革的问题与措施

张雅萍 黄志雄 葛爱娟

摘 要：随着2019年1月1日“双轨制”政府会计制度的落地，事业单位执行新会计制度已超过一年。在执行过程中，事业单位财务工作面临着众多的新挑战。根据实际执行情况，分析事业单位在执行政府会计制度中的问题，并据此针对性提出解决措施，以期为下一阶段事业单位政府会计制度的运行提供帮助。

关键词：事业单位;政府会计改革;“双轨制”

中图分类号：F234        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2020）18-0093-02

自2019年1月1日起，“双轨制”政府会计改革已经执行接近一年。在整个前期衔接与正式执行过程中，核算基础与体系的变革对事业单位原有会计核算工作造成了巨大挑战，事业单位财务工作面临着核算过程复杂、内部管理不匹配、人员基本素养与基本配置存在较大缺口的问题，极大地阻碍了政府会计改革与建立现代财政制度目标的实现。

一、事业单位执行“双轨制”《政府会计制度》过程中的问题

1.核算过程复杂，职业判断要求高。本轮“双功能，双基础，双报告”政府会计改革最大的特征就是强化了财务会计在预算会计体系中的作用。单独将财务会计核算模块独立出来，发挥权责发生制政府会计改革核算的优势：可以更全面、客观地反映政府财务状况与经营成果，有助于实现成本控制与绩效评价等更高层次的管理目的（黄志雄，2019）。尤其是在金融财政危机的背景下，权责发生制会计提供了一种能够反映公共部门真实财政能力、运营绩效和风险的重要途径。但是相对于传统的以单一收付实现制为核算基础的预算会计而言，适度分离又相互衔接的新政府会计改革对原有核算要求上提出了巨大的挑战（黄志雄，2018）。“双轨制”政府会计改革中的会计对象，会计要素，会计科目都出现了倍增式的扩张。尤其是对于事业单位而言，其会计科目在行政单位适用的基础上，又增加了近1倍。相比于行政单位适用的66会计科目，事业单位要采用的会计科目数量达到103个。再加上明细科目与的辅助项核算的进一步规范要求，这就对事业单位核算内容造成了极大的压力与烦琐性;其次，事业单位会计核算范围的复杂性，与新“双轨制”会计核算体系的核算思想，对事业单位财务会计人员的职业判断提出了更高的要求。每一笔业务的发生都需要根据职业判断来区分是否需要根据不同核算基础和各自核算范围，在如此多的会计科目中进行平行记账。

2.事业单位内部管理体系不匹配，财务部门被孤立。新政府会计改革进一步细化了会计对象的账务处理，开始反过来倒逼事业单位部门改革内部管理制度与财务制度。对采购管理，资产管理，合同管理等内容提出了巨大的挑战。但是，现行事业单位内部财务管理制度远未能达到匹配“双轨制”政府会计制度改革的基本要求，相关资产管理使用责任主体不明确，受益对象无法清晰确认，直接导致事业单位财务部门账务处理缺乏依据。更为重要的是，在这种管理责任不清晰的背景下，财务部门开始陷入了一种被孤立（Isolation）的状态，受到其他职能与业务部门的排挤与反感。这是因为财务部门在根据新的政府会计制度进行账务处理过程中，会要求业务与职能部门对报销与经费使用管理有着明确的来源与支出渠道，以便其在新政府会计“双轨制”体系下进行会计核算。但是，许多事业单位职能与业务部门都混淆了经费的使用规范，或者根本就没有规范，导致相关费用与经费被拖延，报销迟迟未得到批复。这种恶性循环开始不断将事业单位财务部门推到了其他职能与业务部门的对立面，造成改革中的隐患。

3.人员基本素养与基本配置存在较大缺口。许多事业单位相对于企业而言，在人员聘任方面最大的一个差异就是无法实现真正的“优胜劣汰”。“旱涝保收”是事业单位，尤其是一类事业单位（全额拨款）财务人员的基本特征，導致财务部门人员结构在编制有限的前提下，长期以来处于两端人数多（经验少与年龄大）的不合理分布。在本轮“双轨制”政府会计改革的背景下，这一缺陷被无限放大。年龄较大的财务人员已经习惯于传统的收付实现制预算会计核算内容，没有能力（知识储备），也不愿意（主观意愿）从新去接受新的“双轨制”会计核算理念;年纪轻的事业单位财务人员则还挣扎于本事业单位不同部门的业务情况熟悉之中，需要更多的时间来衔接。因此，出现事业单位政府会计改革的任务就落在了少数几个年富力强的财务人员身上的情况，“有效”政府会计人员严重匮乏，人员基本素养与基本配置存在较大缺口。

二、事业单位执行《政府会计制度》的策略

1.反思“双轨制”政府会计改革在事业单位改革的适宜性。本轮“双轨制”政府会计改革的确将行政单位会计核算内容与流程进行了有益的变革，变革后的核算内容与业务工作量也是限定在适宜范围之中。但是对于事业单位而言，倍增式的核算范围与内容改革，不仅远超现行企业会计核算的基本要求，而且在改革方向上并没有确立事业单位自身的改革战略部署，更多的是参照行政单位的基础上进行了推演和补充。这就造成一个战略层面的反思，如果比企业会计核算还要复杂，为什么不直接采用企业会计准则，一方面可以采用现成教育体系，另一方面招聘现成的财务专家与人员。因此，事业单位执行已逾一年的“双轨制”政府会计改革应反思其改革的适宜性，尤其是在基层事业单位推广中的可行性与实施效果。

2.整合事业单位部门内部管理流程与明确责任主体。事业单位必须进一步落实行政事业单位内部控制，实现事业单位资产现代管理的精细化需求。按照资产管理的生命周期，从资产采购开始，到入账、使用和报废整个循环，都应当保持业务部门与财务部门的双向联动，以及汇同财务部门一起重新整合业务部门内部的管理流程，实现资产规范管理和财务报告数据的准确。此外，事业单位对于业务部门的现代精细化管理还应当明确责任主体，不能将具体的管理责任推卸给财务部门，期望财务人员来规制本就混乱的事业单位经济活动。

3.梳理事业单位部门“有效”的政府会计人员。再好的制度都需要人来推行和执行，对于本轮事业单位“双轨制”政府会计改革而言，潜在地需要数以千计的“合格”政府会计人员参与进来，而且对于任何一项财政体制改革而言，规模永远是一个无法忽略的客观问题。因此，认为可以从扩大“有效”基础财务人员编制数量，提升职业判断能力和培养基本素养（双轨制核算体系）三方面出发，系统性加强政府会计改革中人员能力。此外，部门应当重新审视财务部门人员结构、年龄、教育背景的构成，合理搭配本部门事业单位财务会计团队。

参考文献：

[1]  贺敬平，王森林，杨晓林.权责发生制在我国政府财务会计中的应用——基于海南政府会计改革试点的案例分析[J].会计研究，2011，（6）：42-52.

[2]  黄志雄.政府综合财务报告试编阶段问题研究[J].财政研究，2017，（3）：40-53.

[3]  黄志雄.政府综合财务报告编制问题与对策研究——基于财政分权与事权划分视角[J].中央财经大学学报，2018，（3）：11-20.

[4]  黄志雄.权责发生制政府会计改革国际经验比较：认识误区与实践偏差[J].财经理论与实践，2019，（1）：15-24.

[责任编辑 文 峰]