浅析政府会计基本准则

叶美玉

摘 要：去年底财政部发布了《政府会计准则——基本准则》（以下简称《基本准则》），自2017年1月1日起施行。《基本准则》的发布对于构建科学、规范、统一的政府会计标准体系具有重要的基础性作用，为我国政府会计标准体系的建立提供了概念基础和行动纲领。本文通过对基本准则的解读，对政府会计基本准则的创新点和实施建议进行探讨。

关键词：政府会计；政府会计改革；政府会计基本准则

一、基本准则的创新与突破

（一）政府会计体系的转变

目前的预算会计体系已经不能满足政府绩效评价、财政透明度、利益相关者等方面的需求。虽然预算会计体系在实施运用过程中有不断的改进和完善，但仍然缺乏一个完整科学的标准体系。基本准则的出台有利于引导政府会计体系由预算会计体系向现代政府会计体系转变，“二元系统论”者认为现代政府会计体系由政府财务会计和政府预算会计构成，由于核算基础的不同，应当分别编制财务报告和决算报告。建立参照企业会计系统的“四元系统”（包括政府管理会计、政府成本会计）是我国政府会计改革长期目标。当前政府会计改革的重点是建立“二元系统”，只有建立起一套科学规范合理的政府会计体系，才能真正反映政府受托责任履行情况，为会计信息使用者提供及时、有效、合理的会计信息。

（二）会计核算模式的创新

现行预算会计制度的核算对象分为资产、负债、净资产、收入和支出五大会计要素。这样的分类给政府会计核算和信息报告带来了不便，特别影响行政事业单位财务报告的科学性和真实性，因而有必要加以改进。《基本准则》在过去会计要素划分上有所改进，第一次提出了收入和费用两个要素，但与当前的预算会计中的收入和支出有所区别，主要起到反映公共部门运行成本、资产管理效率的作用。会计核算模式的创新，既能满足基于不同确认基础的会计报表需求还能反映公共部门活动所包涵的会计核算对象，政府会计要素的重新界定具有科学合理性和普遍适用性。

（三）政府会计报告的转变

我国目前的政府会计信息过于分散不集中，不能满足政府会计信息使用者的需求，信息披露形式的不合理进一步阻碍了财政运行的透明度。对内部信息需求者来说没有充分的根据来做出政府决策，对外部使用者而言，不能摸清政府财务活动实际运行情况。《基本准则》除了要求编制过去的决算报表外，还应编制反映政府财务状况的资产负债表以及反映政府营运成本绩效情况的收入费用表和反映政府现金及现金等价物的现金流量表，符合情况的还需要编制政府合并财务报表。综合财务报告制度有利于规范政府财务信息的披露和利用，有利于加强政府财务报告的规范性和系统性，可以满足不同信息使用者的需求。

（四）政府会计规范模式的转变

目前，我国政府会计规范采用的是会计制度规范模式，会计制度主要是解释会计科目、记账制度、记账程序以及财务报告的内容，侧重于具体业务规范。由于我国传统预算会计体系和会计制度的弊端，三套政府会计制度自成体系、缺乏衔接，导致政府会计制度不能整体反映政府资产负债状况和营运业绩，而且现有的政府会计制度规范模式与国际规范模式存在脱轨现象。基本准则的颁布和出台，表明我国开始采用政府会计准则规范模式，突破了长期以来单一预算会计制度规范模式，开启了我国政府会计的准则时代。规范模式的转变可以借鉴企业会计规范模式转变进程，模式转变可以分两步走：第一步是实现近期改革目标即建立“准则+制度”的混合模式，第二步实现长期改革目标即建立与国际政府公共部门会计准则相接近的准则规范模式。

二、基本准则实施的相关建议

（一）加快政府会计体系建设

政府会计改革是一项庞大的系统工程，既涉及到一系列法律法规的修订和完善，也涉及到具体准则、应用指南等的制定与出台。基本准则仅是政府会计体系的一小部分，是建设政府财务会计体系的开端，可以借鉴企业会计体系，积极起草制定政府会计具体准则及应用指南。具体准则的制定才能体现基本准则的意义，应用指南的跟进才能更好的理解和运用具体准则。加强政府会计学术探讨，充分发挥各界力量，提出问题解决问题，积极解决政府会计改革中的“硬骨头”。规划出各项措施的时间轴，稳扎稳打，循序渐进，让政府会计改革在稳中求进，力求在现有的基础上建立一套健全完善的政府会计体系。

（二）注重政府会计人员的培养

在具体准则出台前先做好政府相关人员知识理念的更新和培训工作，尤其要加强对政府会计人员专业知识的培训和考核工作。更应该重视加强政府会计教育问题，努力克服人才瓶颈问题。加强政府会计专业人才的培养既需要高校的努力也需要政府部门的重视和推动。高校是培养政府会计人才的孵化器，要充分发挥好高校的作用，注重引进政府会计方面的师资力量，做到教学与实践相结合，培养一批复合型人才使之能胜任政府部财务会计与审计等方面工作。政府部门既要注重对人才的吸收也要重视政府会计在职人员的培养与后续教育，倡导终身学习理念。

（三）引入注册会计师审计

政府部门引入注册会计师审计（外部审计）制度有利于完善国家财政监督和治理体系的构建，有助于防范当局债务风险，满足社会民众对政府财务信息和财政活动透明度的需求，让民众充分享有政府财务信息的知情权和参与权。

首先要推动外部审计的制度化建设，制度的设计需要法律法规的支撑，积极出台相关的法律法规为外部审计提供法律依据。可以先在小范围试点时机成熟再推广运用，同时赋予注册会计师相应的权利，保证政府审计的顺利实施，以获得充足、合理的审计证据以发表审计意见。其次，审计服务购买主体大部分是被审计对象，容易造成虚假审计报告，而且当前审计服务主要运用于政府投资审计和企事业单位财务审计等少数领域，因此加强注册会计师审计的独立性及其工作的监管和事后评价，从而保证政府审计质量。再次，高效运用审计结果，是发挥注册会计师审计作用的意义所在，建立有效的结果利用机制，不仅能发挥外部审计的监督作用，更有助于形成外部审计、内部审计、政府审计三大审计协调统筹关系，提升审计的有效性、合理科学性，让政府活动在阳光下运行。（作者单位：重庆工商大学）

参考文献：

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[2] 邢秀英.公共受托责任视角下的政府会计改革目标定位及路径选择[J].财会月刊，2015.

[3] 刘光忠.关于推进我国政府会计改革的若干建议[J].会计研究，2010.

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