跨界河流利用和保护合作的国际规则分析

李明亮，侯 杰

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

跨界河流是指位于或穿越国界线的河流，是国与国之间的天然纽带。全球跨界河流流域范围覆盖近一半陆地面积，涉及约150个国家和约40%人口。跨界河流利用和保护既属于各国的主权权利和发展利益，又涉及到各国与流域内其他国家的协调与合作，因而成为国际关注的热点问题。我国跨界河流众多，跨界河流利用和保护合作是周边外交和公共外交的重要组成部分，也是“一带一路”水资源合作的重要内容。

20世纪20年代，国际联盟订立、部分欧洲国家加入了《国际性通航水道制度公约和规约》。二战结束后，当今世界政治版图逐步形成，跨界河流非航行使用和保护方面的合作不断丰富，联合国等国际组织逐渐发展和编纂了相关国际公约。目前关于跨界河流利用和保护的国际公约主要是《国际水道非航行使用法公约》和《跨界水道与国际湖泊保护和利用公约》。我国国际法和水利领域学者针对两个国际公约的主要内容及其影响开展了深入研究，持续关注公约发展过程。

本文重点采用指标分析方法，分别对《国际水道非航行使用法公约》和《跨界水道与国际湖泊保护和利用公约》的缔约比例和不同类型跨界河流国家缔约的差异性进行定量评估，从而探讨现行公约的特点和局限性。结合其它有关国际公约与国际宣言，对跨界河流利用和保护合作有关国际规则的发展状况进行评估。

跨界河流有关国际规则发展中出现了国际河流、国际水道、跨界河流、跨界水道、边界水和跨界水等概念，其含义基本相同。本文除在引用公约名称和内容时采用其原有表述之外，统称跨界河流。

1 《国际水道非航行使用法公约》分析

1.1 公约发展状况及主要内容

《国际水道非航行使用法公约》(以下简称《非航行使用法公约》)于1997年联合国大会通过，至2014年缔约方达到35个后生效。截至2020年5月，《非航行使用法公约》缔约方为36个，其中欧洲国家16个，非洲国家12个，亚洲国家8个。我邻国中，越南于2014年5月加入该公约。中国、美国、俄罗斯、印度等跨界河流大国均未批准或加入该公约。公约缔约国家分布情况如图1所示。

图1 《非航行使用法公约》缔约国家分布示意图

基于美国俄勒冈州立大学跨界淡水争端数据库(TFDD)中全球276个跨界河流流域范围进行分析，公约缔约国家涉及跨界河流个数为92个，占跨界河流流域总数的33%。流域内所有国家均加入公约的跨界河流流域有20个，占7%。

《非航行使用法公约》包括导言、一般原则、计划采取的措施，保护、保全和管理，有害状况和紧急情况，杂项规定，以及最后条款等7个主要部分。一般原则部分主要提出了公平合理利用原则和相关因素、不造成重大损害的义务、一般合作义务等条款。

1.2 跨界河流国家分类分析指标

为了反映跨界河流有关国家在流域中的相对位置，并考虑跨界河流流出或流入水量在该国可用水资源总量中的比例，建立净流出比例指标I出，计算公式为：

(1)

式中，W出—自一国流出至其他国家的水量，不包含直接入海水量，m3；W入—该国总的入境水量，不包括从其他国家流入该国界河的水量，m3；W自—该国自产水资源量，m3。净流出比例指标I出>0%的跨界河流国家总体位于上游，I出<0%的总体位于下游，I出≈0%的出入境水量持平，或净流出水量占可用水资源量的比例很小。基于联合国粮农组织水资源数据库(AQUASTAT)，考虑到相关国家地下水资料缺失较多，公式(1)中各类水量均只采用地表水水量计算，I出计算结果超过100%的以100%计。

同时，采用人均自产水资源量指标IWRP反映跨界河流国家水资源状况。根据AQUASTAT数据库资料，并结合TFDD数据库中的跨界河流范围，确定纳入分析的跨界河流国家共143个，占跨界河流国家总数的约95%。

1.3 不同类型跨界河流国家缔约比例分析

根据《非航行使用法公约》现状缔约情况分类，做出缔约国与非缔约国的净流出比例和人均自产水资源量指标对比图，如图2所示。净流出比例指标各区间内跨界河流国家的缔约比例对比表见表1。

表1 净流出比例指标各区间内《非航行使用法公约》缔约比例对比表

图2 《非航行使用法公约》缔约国与非缔约国的净流出比例和人均自产水资源量指标对比图

在有资料的143个跨界河流国家中，加入《非航行使用法公约》的缔约国有34个，占24%。上游国家(25%≤I出<100%)加入公约的比例最低，仅为11%。中游国家(-25%≤I出<25%)共有72个，占跨界河流国家总数的50%，其中缔约国22个，缔约比例为31%。下游国家(-100%≤I出<-25%)的缔约比例为28%，与中游国家缔约比例接近，显著高于上游国家缔约比例。

从图2中人均自产水资源量指标来看，水资源量相对丰富的跨界河流国家缔约比例也较低。人均自产水资源量IWRP≥10000m3/人的跨界河流国家有39个，其中加入公约的只有4个，分别是芬兰、爱尔兰、挪威和瑞典，均为欧洲国家。

1.4 缔约比例差异原因分析与讨论

《非航行使用法公约》公约缔约比例低，且上游国家和中下游国家存在显著差异，可能主要有以下原因。

(1)权利和义务不平衡。公约一般原则部分虽然提出了公平合理利用原则和相关因素，但未充分体现上游国家作为产水主要贡献方的权利。而一般原则部分的不造成重大损害等义务中，上游国家往往是主要的义务承担方。

(2)发展和保护不平衡。公约在计划采取的措施，保护、保全和管理，有害状况和紧急情况等3个主要部分中，具体提出了保护国际水道的有关要求。但是，公约没有包含保障各水道国发展权益和就公平合理利用开展合作的具体内容。

(3)现状和未来不平衡。公约提出各水道国应就计划采取的措施对国际水道状况可能产生的影响交换资料和互相协商，并在可能造成重大不利影响时，履行通知、评估、协商和谈判等程序。当上下游国家对重大不利影响的界定有分歧时，相关计划措施将受到明显影响。由于跨界河流流域内各个国家发展阶段不一，现状已开发利用国际水道的国家，和未来需要进一步开发利用国际水道的国家，在此公约中处于不平衡的位置。

从水资源状况指标来看，自产水资源丰富的国家较少加入公约，反映出公约较难满足产水丰富国家发挥其水资源优势的需要，且过于强调没有普遍必要性的通知、评估、协商和谈判等程序。通常情况下，框架性公约较能取得国际社会的广泛认同，例如《联合国气候变化框架公约》有197个缔约方，包括绝大多数联合国成员国。《非航行使用法公约》作为跨界河流水资源合作领域的框架性公约，其接受程度显著偏低，反映出公约较强的局限性。公约在计划采取的措施等方面要求过细，偏离了框架性公约的一般特点。

此外，跨界河流国家是否加入公约还与其发展阶段、外交关系和社会文化等多方面因素有关，有待具体分析。

2 《跨界水道与国际湖泊保护和利用公约》分析

2.1 公约发展过程及主要内容

《跨界水道与国际湖泊保护和利用公约》(以下简称《保护和利用公约》)于1992年由联合国欧洲经济委员会(以下简称欧经委)面向其成员国制订，1996年10月生效。根据瑞士政府提议，2003年公约缔约方会议通过修正案，准许并鼓励欧经委区域外的联合国成员国申请加入公约。2016年3月，公约修正案生效。2018年，非洲国家乍得和塞内加尔先后加入公约。截至2020年5月，公约共有43个缔约方，其中欧洲国家36个，亚洲国家4个，非洲国家2个，并含1个国际组织缔约方，即欧盟。我国邻国中，俄罗斯、哈萨克斯坦分别于1993年11月和2001年1月加入公约。公约缔约国家分布情况如图3所示。

图3 《保护和利用公约》缔约国家分布示意图

《保护和利用公约》主要包括与所有缔约方相关的条款、与沿岸方相关的条款、机构及最后规定等3个部分，全部围绕防止、控制和减少跨界影响展开。公约提出所有缔约方应防止、控制和减少跨界影响，沿岸方之间应开展双边与多边合作、协商、联合监测及评估等。公约建立了缔约方会议制度，以促进各缔约方履行公约。

2.2 不同类型跨界河流国家缔约比例分析

采用净流出比例I出和人均自产水资源量IWRP两个指标对《保护和利用公约》缔约国的跨界位置和水资源特点进行分析，如图4所示。

图4 《保护和利用公约》缔约国与非缔约国的净出境水量指标和人均水资源量指标对比图

在有资料的143个跨界河流国家中，加入《保护和利用公约》的缔约国有39个，占27%。缔约方在上游和中下游国家间分布总体较为均匀，缔约比例与I出的关系不显著，主要原因是位于跨界河流不同位置的欧经委成员国一并加入了该公约。

从水资源状况看，产水较适中(1000≤IWRP<10000)的跨界河流国家加入《保护和利用公约》的比例为40%。产水较丰富(IWRP≥10000)和产水较匮乏(IWRP<1000)的跨界河流国家加入公约的比例分别为13%和18%，显著低于产水较适中的国家。

欧经委成员国以外加入公约的乍得和塞内加尔，IWRP分别为1007m3/人和1628m3/人，也属于产水较适中的国家类型。乍得的I出为-46%，为下游国家。塞内加尔的I出为12%，为中游国家。欧经委水公约执行局正在积极发展欧经委成员国之外的上游国家，如蒙古国等，加入该公约。

总体来看，《保护和利用公约》缔约国的经济社会发展程度、主要发展诉求和水资源条件都较为接近。公约局限于跨界影响管理，全文没有跨界河流开发利用的相关条款，对亟需开发利用跨界河流水资源以促进经济社会发展的国家吸引力不足。公约的最大特点是其缔约方会议等履约制度，因此对希望借助欧经委影响力的国家有一定吸引力。下一步，公约能否吸收更多国家加入，与地缘政治和社会文化等多方面因素有关，有待具体分析。

3 其它有关国际公约与国际宣言分析

其它有关发展与环境的国际公约和国际宣言也是跨界河流利用与保护国际规则的重要渊源，但其如何在跨界河流合作中借鉴还未有定论。国际法协会等学术机构制定的《国际河流利用规则(赫尔辛基规则)》等提出了一些规则建议，部分已在有关国际公约中被采纳，在此不做讨论。

3.1 国际发展法的一般原则

水资源是经济社会发展的重要基石，国际发展法强调了主权原则和自决原则。《联合国宪章》强调“尊重主权平等”的根本原则。联合国大会先后于1966、1974、1986和1997年通过的《经济、社会、文化权利国际公约》、《各国经济权利和义务宪章》、《发展权利宣言》和《发展纲领》等，都提出了各国有主权按照其本国环境发展政策开发自己资源的内容。例如，《经济、社会、文化权利国际公约》提出“所有人民都有自决权”，有权“自由处置他们的天然财富和资源，而不损害基于互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务”。

3.2 国际环境法的一般原则

国际环境法强调可持续发展原则、预防原则和共同但有区别的原则等。其中，共同但有区别的原则既区分不同国家对环境现状的责任，又区分各国的发展阶段与需求，从而为开展广泛的环境保护合作提供了基础。《联合国气候变化框架公约》序言中就提出“所有国家根据其共同但有区别的责任和各自的能力及其社会和经济条件，尽可能开展最广泛的合作”。《生物多样性公约》和《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》等都注意到了经济增长和社会发展是发展中国家的优先任务，注重发展与保护的协调。

3.3 国际宣言与发展目标

联合国《千年宣言》和《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》都提出了发展和环境方面的目标，后者首次提出与跨界河流合作相关的可选目标，即“到2030年，在各级进行水资源综合管理，包括酌情开展跨境合作”。这一目标既反映了跨界河流合作的诉求，又反映了跨界河流合作的复杂性，需充分考虑不同流域的差异性“酌情”开展。

4 结语

跨界河流在全球分布广泛，其利用和保护领域的国际合作备受关注，但现行国际公约缔约比例偏低。基于净流出比例和人均自产水资源量指标的定量分析方法，可初步揭示不同类型跨界河流国家缔约比例的规律性，反映公约存在的权利和义务不平衡等问题。国际发展法和国际环境法提出了主权原则和共同但有区别的原则等，但如何在跨界河流合作中借鉴未有定论。开展跨界河流利用和保护合作可从具体河流特点出发，以流域内国家间合作协议和共同加入的国际公约为主要依据，平衡好产水和用水、发展和保护、现状和未来的关系，促进流域内国家共同发展。