国外森林经营管理经验启示及我国森林经营PPP项目模式研究

付玉竹 张少鹏

摘要：  借鉴巴西、芬兰、德国等国家的森林经营管理经验，结合我国森林资源和林业政策的实际情况，提出适合我国国情的森林经营方案，以黑龙江省重点国有林区为例，设计森林经营PPP项目模式方案。

关键词：  森林经营;  国外经验;  PPP模式;  重点国有林区

中图分类号：   S 750               文献标识码：   A                文章编号：1001 - 9499（2020）05 - 0062 - 05

对于林业资源较为丰富的国家而言，森林资源状况变化与国家工业化进程密切相关。由于经历过森林资源过度消耗的资源危机，我国的森林资源尤其是天然林资源目前仍处于保护和恢复阶段。在此背景下，建设完善森林经营管理体制对我国天然林资源保护恢复具有重要意义。与我国情况相似，世界上林业较为发达的国家也大多经历过森林资源危机，在保护恢复森林资源的道路上积累了比较成熟的经验，其中一些政策措施也值得我国借鉴。鉴于此，有必要在对国外森林经营管理的经验进行总结和评述的基础上，通过借鉴国外森林经营政策措施，设计出符合我国森林资源现状和政策实施背景的森林经营政策方案，进一步完善我国的森林经营管理体制。

1 国外森林经营管理经验分析

1. 1 巴西森林经营管理经验

历史上，巴西被称为森林之地，然而，近现代以来森林资源流失已成为该国发展的障碍。出现这种矛盾的原因一方面是因为殖民者对自然资源的过度开发，另一方面在于为促进经济活动和城市化，巴西森林资源长期处于被过度利用的状态。巴西政府为了缓解森林资源危机，不仅培育了大量人工林作为公共林经营管理，而且制定了一系列限制森林利用的法律和建立大型保护区来实现天然林保护[ 1 - 2 ]。

经过一段时间的人工林培育生产后，巴西政府自2006年开始采用森林特许经营的方式允许木材采伐[ 3 - 4 ]。为平衡森林保护和木材采伐的关系，巴西设置了两类森林经营管理和政策实施的机构——林务局和农业部。林務局的职能定位是具有管理任务的机构，如森林经营规划和目标设定（包括特许权）或木材生产管理，管理对象为国有森林资源;农业部是在森林地区执行权力任务的机构，通常包括政策实施和控制（例如森林法实施），还包括森林政策制定和提供经济支持。未来，在森林特许权的背景下，林务局和农业部有可能会发生竞争：一个希望增加森林生产经营利润，另一个致力于维持持续稳定的林分。

森林特许经营相关事宜由林务局负责，例如规范森林特许经营、发布公开招聘、确定特许合同标准以及管理和审计特许权合同等。在获得特许经营许可后，森林特许经营者一方面有权利在特许经营的森林场所开展木材采伐和市场销售等生产经营活动;另一方面也有义务遵循位于保护单位内的森林管理计划，例如必要的森林抚育和管护等营林活动、保证生物多样性区域面积不减少等。尽管巴西政府会给予私营企业森林特许权，但企业想要增加利润，必须遵循森林资源管护的相关要求，以可持续的方式进行森林经营管理。

1. 2 芬兰森林经营管理经验

芬兰的国有森林约920万hm2，其中一半是商业管理的森林，另一半由荒野地区、国家公园和其他保护区组成，这些土地由芬兰林务局管理，负责向政府提供林业和其他业务运营的利润[ 5 - 8 ]。芬兰林务局还负责国有林所在区域的公共行政职责，例如保护区的管理工作。此前，国有森林资源的生产经营活动主要由芬兰林务局承担，没有相对应的专业经营公司。伴随1994年芬兰的国有林改革，芬兰林务局作为国有企业主要通过木材销售和其他自然资源利用来完成盈利目标，有关木材的采伐、加工与运营等任务均是通过服务外包的方式由承包商独立完成，林务局森林公司会成立森林资源小组专门负责采购这种外包服务[ 9 - 10 ]。由于芬兰的森林娱乐活动较为丰富，芬兰林务局为平衡木材生产销售和森林娱乐价值之间的关系，往往会在森林娱乐活动聚集地实施景观级森林管理制度，即具有高娱乐需求的区域延长轮伐周期，这样既增加了娱乐价值，也没有在优先区域禁止木材生产。

尽管芬兰林务局是芬兰国有林经营管理的正式机构，但是有国外专家学者认为，其木材生产商的旧角色在国有林经营管理的新任务中仍占据主导地位，很有可能会对芬兰国有森林的经营管理制度设计造成不利影响，尤其是芬兰林务局在业务运营、社会任务和不同利益之间的协作规划存在利益冲突。因此，他们认为应在芬兰国有林经营管理体制中加入非正式机构，一方面非正式机构在指导规划中的作用越来越重要，另一方面非正式机构可以平衡芬兰森林政策中不同参与者之间不均衡的权力分配，强化制度在芬兰国有林经营管理协作规划中的作用，利用正式和非正式监管机构的协作规划完善芬兰国有林经营管理体制框架。

1. 3 德国森林经营管理经验

在德国，森林资源不仅是一个非常重要的经济因素和生产经营的原材料，更是气候调节器、动植物栖息地和公众休闲区[ 11 - 13 ]。面对日益严重的木材短缺和肆意开采的威胁，德国政府提出林业可持续经营管理是确保后代也能从森林中获得利益的唯一途径。

历史上，德国为保护森林资源曾多次实施国家级森林战略，但由于德国是联邦制国家，森林资源大多属各州管理，国家级森林战略在德国各州的具体实施路径和进度并不一致。现行的德国国家级森林战略中以“森林战略2020”受重视程度最高，该战略试图以调动森林内现有木材潜力为基础，既在不损害可持续性的情况下满足未来木材需求，又可以应对不断增长的自然保护要求，特别是在生物多样性领域方面的要求[ 14 - 15 ]。由于在该过程开始时已经存在相互冲突的讨论，有学者建议关于目标和优先事项的协议应遵循措施协议。

尽管德国历来主张公众参与政策制定，但是仍掩盖不了德国国有林政策“自上而下”的制定与实施本质，这往往会导致德国国有林经营管理中有可能出现政府的需求与公众的需求相悖的情况，比如政府制定的森林战略是与生物多樣性战略匹配实施更关注森林资源的保护，而公众则希望通过木材的砍伐销售获得更多的收入。因此，有德国学者认为国有林经营管理应适应未来需求的平衡，并适应不断增长的森林需求与其可持续绩效，而不可一味地在当代对森林资源有过度的开发利用，尤其是不能将生物多样性保护等环境政策目标视为森林经营管理的主要威胁或制约因素。

1. 4 国外森林经营管理经验评述

作为林业发展规模较大的国家，巴西、芬兰以及德国等国家在森林经营管理方面的经验与教训值得我国学习借鉴。通过对上述三国在森林经营管理经验上的阐述和归纳发现，林业大国大多经历过从森林资源过度开发利用再到保护恢复森林资源的过程，各国为保护恢复森林资源纷纷出台相关的政策规定并付诸实践，其中，在政策措施实施过程中，各国采取的政策措施主要有两种：其一是采用特许经营的方式，允许相关林业生产经营主体在特许经营的森林场所开展木材采伐和市场销售等生产经营活动;与此同时，这些经营主体也应承担必要的森林抚育和管护等营林活动，并且要确保生物多样性区域面积不减少，最大限度在不损害可持续性的情况下满足未来木材需求。其二是在正式机构经营管理森林资源的基础上，在森林经营管理体制中加入非正式机构的功能，比如将森林经营管理服务外包给社会组织，由专门从事森林经营的社会组织进行承包并独立完成森林经营任务。尽管国外森林经营管理的经验对我国森林经营具有启示意义，但是仍要立足于我国实际情况，设计出符合我国森林资源状况的政策方案以此保证我国森林经营管理能够长足健康发展。

2 我国重点国有林区的政策和资源现状

我国林业发展同样经历了从森林资源过度开发利用再到保护恢复森林资源的过程，这一情况在我国东北、内蒙古重点国有林区尤为明显。重点国有林区作为拥有丰富天然林资源的重点生态功能区，其天然林资源在涵养水源、保育土壤、积累营养物质、固碳释氧、生物多样性保护和净化大气环境等方面发挥着重要作用[ 16 - 18 ]。由于在20世纪70年代和80年代对国有林资源的过度消耗，重点国有林区陷入资源危困和经济危机的“两危困局”。重点国有林区自1998年开始实施天然林资源保护工程项目，大幅度调减木材产量，以实现林业从木材生产为主向生态建设为主转变的目标。

为最大限度地保护和恢复天然林资源，重点国有林区在2015年实施全面停止天然林商业性采伐政策，以遏制因天然林过度消耗而引起的生态环境恶化问题。伴随重点国有林区开始实施全面停伐政策，我国五大森工集团所属的87个森工林业局严禁对辖区内的天然林资源进行商业性采伐，各林业局对全面停伐政策的贯彻力度极大。在此背景下，在重点国有林区实施特许经营在现阶段看来并不现实。鉴于此，有必要从森林经营服务外包这一角度出发，为我国重点国有林区设计出符合林区现状的森林经营方案。考虑到黑龙江省重点国有林区在整个重点国有林区中辖区面积最大、所属森工林业局最多，最能代表重点国有林区的政策和资源现状，因此本文以黑龙江省重点国有林区为例，尝试对黑龙江省重点国有林区的森林经营管理体制进行方案设计。

3 黑龙江省重点国有林区森林经营PPP项目模式

3. 1 森林经营PPP项目

PPP项目模式是一种特殊的公私合作伙伴经营，即政府和社会资本合作共同完成基础设施建设运营项目。森林经营PPP项目是将森林经营管理服务外包给专门从事森林经营的社会组织，并由其与林业局共同完成森林经营任务。参考国内较为成熟的PPP项目的建设运营经验，黑龙江省重点国有林区的森林经营同样也可以考虑实行PPP模式下的森林经营项目建设与运营方案。但是与已有PPP项目不同的是，森林经营在项目建设前期乃至较长一段时间内可能都无法盈利，甚至需要中央天保资金的持续支持。并且在重点国有林区改革和国有企业改革的进行中，黑龙江省重点国有林区的森林经营也会受到这些改革政策的直接影响，无论是组织结构还是职工收入都会有较大的变化。因而，PPP模式下的森林经营机制新方案有别于其他行业的PPP项目设计方案。

3. 2 黑龙江省重点国有林区森林经营PPP项目设计

3. 2. 1 项目总体设计

根据中央6号文件和《黑龙江省重点国有林区改革总体方案》中对森工林业局与森林经营公司的职能定位，黑龙江省重点国有林区的森林生产经营活动由森工林业局向森林经营公司进行生态购买，由森林经营公司承担林场森林资源管护任务。因此，由黑龙江省林业与草原局向森工林业局下达森林经营任务，之后森工林业局与森林经营公司签订森林经营项目合同，并按合同规定与森林经营公司进行生态购买项目，即由森林经营公司承担包括造林、管护与抚育在内的森林生产经营活动，林场（所）职工组成森林经营专业队并入森林经营公司，具体的森林经营任务由专业队在林场（所）从事，项目资金来源由黑龙江省林业和草原局拨付中央天保资金。

3. 2. 2 项目承包方式

鉴于部分职工家庭有承包森林经营任务的意愿和能力，故而职工家庭也可以与林业局签订承包合同从事森林生产经营活动。随着市场竞争体系逐步引入森林经营机制中，承包森林经营任务的职工家庭会愈发成熟并慢慢壮大，在森工林业局的扶持下，家庭承包可能会实现企业化成为社会资本，逐渐发展为以从事森林经营为生产活动的社会组织。在这种情况下，可以由森工林业局通过招标的方式将部分森林经营任务打包交由社会组织承包，社会组织与林业局签订承包合同，并由黑龙江省林业和草原局拨付中央天保资金进行支付。

3. 2. 3 项目合同签订

在森林经营项目发展的下一阶段，可以由森林经营公司和社会组织共同组建森林经营项目公司，并签订PPP项目合同，其目的是在森林经营公司与社会组织之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，确保项目全生命周期内的顺利实施。项目公司成立后，专门负责黑龙江省重点国有林区的森林经营工作，并由项目公司和森工林业局重新签署正式的森林生产经营项目合同。除项目合同外，项目公司的股东也应签订股东协议，以便在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。在某些情况下，为了更直接地参与森林经营项目的重大决策、掌握项目实施情况，森工林业局也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东，但通常并不控股和直接参与经营。如果是这种情形的话，森工林业局与其他社会投资人股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担森林经营项目可能带来的风险。

3. 2. 4 项目投资融资

由于森林经营前期很难做到盈利，因此在森林经营项目建设运营中更多只能依靠中央天保资金的支持，无法吸收到社会投资主体的投资行为。但是伴随我国碳汇市场逐步建立完善，黑龙江省重点国有林区将会成为社会企业购买碳排放指标的主要选择地。鉴于此，在森林经营项目的后期应尽可能吸引社会投资主体向森林经营项目公司投资，一方面补充中央天保资金的不足，另一方面社会投资主体的投资行为也会进一步激励森林经营项目的建设发展。故而，在项目公司成立后，森林经营应加快进入碳汇市场的进程，利用碳经营效益吸引社会投资主体，在PPP模式下的森林经营项目建设中增加项目融资体系，促进森林生产经营活动顺利开展，提高森林经营效率。

4 结 论

我国重点国有林区从“林大头”时期逐渐陷入资源危困的局面，主要原因在于对森林资源的过度开发和利用，本质上是由于不完善不合理的森林经营管理体制的问题。我国应借鉴国外森林经营管理的经验积累，及时创新森林经营管理体制建设，设计出符合我国实际情况的森林经营项目模式。在这个过程中，政府应尝试林业局与社会资本合作共同完成森林经营任务的PPP项目模式，按照森林經营PPP项目模式的设计方案，使森林经营公司和社会组织等非官方机构参与进来，共同保护和恢复重点国有林区森林资源。

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第1作者简介：  付玉竹（1997-），  女，  硕士研究生，  主要研究方向为林业经济理论与政策。

通讯作者：  张少鹏（1994-），  男，  博士研究生，  主要研究方向为技术经济及管理。

收稿日期： 2020 - 05 -  05

（责任编辑：   王 岩）

Enlightenment from Foreign Forest Management Experiences and

Research on China's Forest Management PPP Project Model

FU Yuzhu

（School of Economics and Management， Northeast Forestry University，  Heilongjiang Harbin 150040）

Abstract Learn from forest management experience in Brazil， Finland， Germany and other countries， combining with the actual situation of my country's forest resources and forestry policies， a forest management plan suitable for my country's national conditions is put forward， and a forest management PPP project model plan is designed by taking key state-owned forest areas in Heilongjiang Province as an example.

Key words Forest management;  Foreign experience;  PPP model;  Key state-owned forest areas