“一事一议”财政奖补政策：国家目标、地方实践与基层自治

摘要：“一事一议”财政奖补政策是在农业税费减免背景下中央政府通过财政奖补的方式建立以民主协商为基础的村庄良性公共服务供给机制的有益尝试。该政策原初有两个目标，即改善农村公共服务与推动村庄协商民主，但在实践中对这两个目标却出现了明显的厚此薄彼，民生目标远比民主目标更受重视。背后除了考核指标的设定、政策主管部门的影响外，中央政府对农村公共服务供给的理解和定位的变化对这一政策的民主目标也造成了冲击和消解。而在地方执行中，项目数量的压缩和不均衡分配导致原初所期望的村庄内的民主协商演变成村庄外的项目竞争。“一事一议”政策的执行差距，是国家农村发展战略、地方实践以及村民偏好等多方面因素造成的。

关键词：“一事一议”;政策目标;政策执行;民生;基层民主

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“新常态下我国县级政府财政能力综合评估研究（15YJC810019）;中央高校基本科研业务费专项资金项目“政府间事权与支出责任划分改革的实现路径及策略研究”（2722019PY014）、“疫情灾害防治中的政府间事权划分及上下联动机制研究”（2722020YJ028）

中图分类号：D60    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）07-0019-06

“一事一议”财政奖补政策已经成为中央农村政策的重要工具，美丽乡村、精准扶贫、乡村振兴等农村发展项目和政策均强调通过“一事一议”的形式来加以落实。“一事一议”财政奖补政策原初是为了解决农业税费减免后农村公共服务供给的难题，希冀通过财政奖补资金推动村庄在协商民主的基础上建立农村公共服务自我供给机制。该政策制定之初有两个目标：改善农村公共服务供给和促进村庄协商民主。其中，公共服务供给是目的，协商民主是手段。然而从政策结果来看，政府宣传报道比较多的是完成了多少项目，投入了多少资金，而对于村庄民主进程则少有提及，调查发现农民的参与度和积极性亦不高①。那么，“一事一议”财政奖补政策的两个目标为何会出现厚此薄彼的现象？政策执行背后又有什么逻辑？本文试图从国家目标、地方实践与基层自治三个层面来讨论“一事一议”财政奖补政策的执行差距及其内在机理。

一、文献述评与问题的提出

政策执行差距（implementation gap）的概念自从Jeffrey L. Pressman和Aaron B. Wildavsky在1973年提出后，一直都是學界比较关注的议题②。现有研究主要从三个视角来解读政策执行差距：自上而下、自下而上和整合路径③。自上而下的视角认为政策目标是清晰可行的，执行差距主要在于地方没有落实到位④，该视角的主要问题在于把政策执行过程理想化了⑤。而自下而上的视角则假设街头官僚（street-level bureaucrats）经常面临难以完成的任务⑥，强调执行者的自由裁量权在政策执行中的重要性，然而这也是其问题所在，即过于强调外围行动者冲击政策核心能力的风险⑦。这两种模式把政策制定和执行割裂开来，忽视了政策本身应是动态的、循环往复的过程，所以后来的学者基于自上而下和自下而上两种模式提出了整合路径。然而第三条道路也有不少问题，比如忽视了政策受众的作用、政策目标的多样性和复杂性。具体而言，过往研究把政策执行放在体制内进行思考，更多的是从政府间关系的角度来探讨，而没有把受众纳入研究视野，即忽略了政府与社会之间的互动对政策执行效果的影响。另外，现有研究中的政策多是单一目标的，学界要么聚焦地方政府如何应对某一项政策，要么关注地方政府在面对不同政策时如何选择性执行，而对于地方政府如何应对同一政策内的不同目标则少有涉及。

“一事一议”财政奖补政策能够较好地回应以上政策执行研究中的两个问题。首先，该政策的受众为村庄和村民，这就涉及到政府与村庄社会的关系和边界问题，即谁来提供公共服务、如何提供。其次，该政策具有双目标特征：提供农村公共服务与推进村庄民主进程。但是学界对于这一政策的探讨要么强调其民生目标（公共服务供给），要么强调其民主目标（村民协商议事机制），忽略了其目标的双重性。强调政策的民主目标关注的是村庄内部是否建立了良好的沟通和协商机制，主要涉及村民的民主参与意识、村庄内部的博弈、政策对村民和村委的微观激励机制、议事主体的沟通协商能力等⑧。而强调政策的民生目标则关注的重点为公共服务供给的效果和影响，如政策的绩效评估、公共服务供给的新机制、政策对公共投资的影响、地区差异性对政策执行的影响等⑨。学者们从不同角度审视“一事一议”政策，有助于了解这一政策的不同侧面，但是如果忽略了这一政策的双目标性和政策受众，将不利于理解政策执行差距及其背后的深层原因。

本文将基于“一事一议”财政奖补政策在广西自治区L县的实践，从立体的角度来审视其运作机理，剖析中央、地方和村民落实“一事一议”双重目标的行为动机和行为逻辑。

二、中央“一事一议”财政奖补政策的目标与措施

“一事一议”财政奖补政策原初的目的是通过国家财政补贴推动农村公共服务自我供给机制的建立，为此还制定了一系列具体措施来保证政策的落实。然而随着中央农村发展理念的变化，“一事一议”被赋予了新的内容，而旧的形式与新的农村发展目标之间亦出现了不匹配。

（一）政策目标

“一事一议”财政奖补政策是中央政府回应农村税费改革后村庄资金匮乏、基础设施破败等问题而采取的对策，旨在改善民生与推进民主。民生目标一方面是通过国家财政投入减轻农民负担，同时保证财政资金安全和使用绩效，另一方面中央也试图发挥国家财政“四两拨千斤”的杠杆效应，吸引更多的社会投入，以加强公共服务，推动公共服务均等化。而民主目标则是激活、培育和发展村民自治、村民自决，通过“一事一议”方式来促进基层民主政治有序发展，激发村庄内部的政治活力。民生目标与民主目标是相互绞合在一起的，农村民生改善一方面可以推动基层民主发展，另一方面也需要基层民主的支持。中央政府希望通过财政补贴激活基层民主机制，提升村庄的自我供给能力，促进农村良性公共服务供给机制的建设。

在早期的“一事一议”政策中，中央文件明确要求尊重农民需要，以农民需求为导向，强调村民自治在项目建设中的作用和地位，突出自下而上的项目建设原则。然而，随着中央政府对农村发展的重视，财政投入的不断增加，中央项目的导向性更加明确，政府往往会资助符合其政策目标的项目。而且不同时间段政府的工作重点不同，资助方向也会随之变化。换句话说，原本是从下而上的项目建设转变为从上而下的引导推动，国家通过项目进村、资源下乡强势进入村庄，介入基层政治和社会生活。

更多项目资金的投入模糊了政府在农村公共服务供给中的职能范围和边界。随着中央财力的不断增长，中央各部委通过各种项目介入基层事务，中央的农村政策也不断调整，先后提出了美丽乡村、精准扶贫、乡村振兴等农村建设目标，并且支持把“一事一议”政策与这些新的目标相结合，拓宽了政府职能和项目建设范围。2008年《关于开展村级公益事业建设一事一议财政奖补试点工作的通知》将“一事一议”的政策内容界定为“准公共服务”，为国家介入村庄事务提供了进退自由的“身份”。而后期的农村项目大多完全由政府财政买单，有把准公共服务转变为政府承担的公共服务的趋势。

（二）政策措施

为了实现民生和民主两大政策目标，中央政府制定了一系列政策措施来保障“一事一议”财政奖补政策的落实。为了控制农民负担，文件规定了筹资筹劳的方式和标准等。为了撬动社会投入基层公共服务建设，文件规定了政府资助比例。而为了推动基层民主，文件规定项目必须有“一事一议”民主议事机制，把项目选择权、项目监督权交给村民，通过项目建设增强村民民主意识。

民生目标主要是减负和提供公共服务。为了避免增加农民负担，文件把筹资筹劳的范围限定在村内农田水利基本设施、道路硬化、植树造林等小型公益事业项目。并且文件要求各省、市、自治区根据各地情况确定筹资筹劳标准，如广西规定每人每年筹资额不能超过15元，每个劳动力每年承担的劳务日不能超过10天。文件还规定，资金需要当年使用完毕，如需要跨年度使用则需要经省级政府审批，以避免地方开展大型项目建设形成新的债务，增加农民负担。另外，文件要求各地对“一事一议”财政资金使用进行绩效评估，以督促各地重视资金利用效益。

“一事一议”的管理办法及措施旨在通过村民自治的方式促进村庄内部的互动与合作，以改善公共服务供给。项目的立项和筹资筹劳都要基于村民自愿、量力而行、民主决策等原则来实行，一是通过参与人数和规模来保证村民的知情权和参与权，如项目提议需要1/10的村民或者1/5的村民代表提出建设意愿或者村民会议授权村民代表大会讨论通过，村民大会需要有2/3以上农户代表或者18岁以上半数村民参加才有效。二是通过程序规定来保障民主协商在项目中的重要性，规定项目奖补资金申报按照自下而上、先建后补的程序来运作，项目执行过程中要求公开接受村民监督。

三、“一事一议”财政奖补政策的地方实践及其运作逻辑

“一事一议”财政奖补是中央政府设计的一项旨在解决农村公共产品供给问题的政策，在实践中涉及省、市、县、乡等多层级政府的参与。县乡作为政策执行主体，其行为逻辑对项目指标的分配、项目资源的分割以及项目实施中的分利均产生重要影响。从广西自治区L县的实践来看，地方政府为了提升项目控制力和完成目标考核任务采用了特惠制的资金分配方式，利用“一事一议”项目实行地方政府发展目标导致了项目类型的单一化，而在维稳和非正式关系的压力下项目分配出现了不公平和非均衡。

（一）资金分配的特惠制

“一事一议”财政奖补资金是按照人頭拨付到各县，各县根据财力予以配套。各地项目分配的操作方式主要有两类：普惠制和特惠制。两种操作方式所体现的分配原则不同，普惠制是平均分配，所有村庄和村民均享受到福利，而特惠制则是非均衡分配，具有明显的政策导向性。另外，地方政府在这两种方式中的自主权是不同的，在普惠制下地方政府再分配的操作空间很小，而在特惠制下地方政府的再分配权力很大，可以决定哪个村什么项目享受财政奖补。

在现有财政奖补资金规模有限和筹资筹劳标准过低的情况下，普惠制在现实操作中存在困难。各地实际获得的奖补资金为该地的奖补标准（基于经济发展水平等因素综合确定）乘以农业人口基数。L县的人均奖补标准为77.5元，按照当地15.96万农业人口计算，一年的“一事一议”财政奖补资金为1200多万。另外，广西规定的自筹标准为人均15元/年，按照此标准全县一年集资不到240万元。这些资金分摊到1710个自然屯（村），平均一个自然屯（村）不到1万元，很难开展农村公共服务建设。如果要实行普惠制，项目建设村庄就需要向其他村庄借“人头指标”来凑够建设资金，而村民也要为借的“人头指标”分摊自筹资金的份额，这样又变相地增加了农民负担。而且“借”在政策上是违规的，与中央文件一再强调的避免农民负担和村庄债务增加的精神是相违背的。在广西的“一事一议”奖补政策绩效考核指标中，加重农民负担、截留挪用资金、产生新的村级债务要倒扣分，在总共可以倒扣的60分中，出现加重农民负担的要倒扣25分。在这样的政策背景下，地方政府一般倾向于采用特惠制。

从完成任务和加强项目控制力的角度考虑，L县采用了特惠制。“一事一议”财政奖补资金属于专项转移支付，亦即只能用于村庄的“一事一议”项目。根据广西自治区的绩效考核指标，及时按规定进度完成资金拨付是一项重要的考核要求，考核成绩差的会影响下一年度的额度。为了完成规定任务，地方政府在没有更多财力补贴“一事一议”项目时会选择特惠制的方式集中资金完成部分项目。另外，地方领导人需要政绩，而特惠制则可以每年集中资金建设一批项目，从而实现领导人的政绩需求。2017年L县只批复了40多个“一事一议”财政奖补项目，保证了一些村镇有足够资金建设一些亮点工程。

（二）项目类型的单一化

在实践中，“一事一议”财政奖补项目类型趋向单一化，缺乏多样性。在L县2010—2017年总计436个项目中，有396个即91%的项目是村庄道路硬化工程，其它项目为桥梁、塘堰和文化体育活动场所建设。造成这一现象的原因，一方面是当地属于国家级贫困县，经济落后，村级道路设施建设是村民的迫切需求;另一方面是地方政府的指引，县政府每年在“一事一议”项目申报时会出一个指南，引导乡镇政府指导和初审村庄项目申报。

考核压力是导致L县“一事一议”财政奖补项目单一化的重要因素。这主要有两方面的原因：一方面是“一事一议”财政奖补的绩效考核，另一方面是脱贫达标考核。在对“一事一议”财政奖补工作的绩效考评中，80分是基础分，要求在每年11月30日前完成当年建设任务，未完成任务每增加1个百分点扣1分，这会直接影响地方政府的考评成绩及后期的资助额度。在这种情况下，L县更愿意选择施工程序简单、用时短、见效快的道路硬化项目。从脱贫考核看，中央要求2020年全面脱贫，对各地的脱贫任务和要求都作出了明确规定，并纳入地方政府考核目标中，其中村庄道路建设水平即为脱贫的一项硬指标。在财力有限的情况下，L县利用特惠制这一形式引导各乡镇在项目申报中多申请道路硬化类工程，而且在审批时也倾向于资助道路硬化工程项目，以助力脱贫达标。

（三）项目分配的非均衡

中央文件规定“一事一议”项目资金要向贫困地区倾斜，以推动公共服务均等化，然而在实际执行中，不但没有照顾到贫困地区，贫困地区反而获得的资助更少。在L县有近1/3的村从未获批“一事一议”财政奖补项目，而有的村几乎每年都有项目，甚至一年拿到多个项目，比如Y村几乎每一年都有项目获批，在2015年拿到了三个项目。在全县八个乡镇中，各乡镇获得的奖补资金也严重不均衡，甚至出现了越富裕的乡镇获得奖补资金越多的怪象。L县八个乡镇的经济条件从好到差为：TL镇、XH镇、GT镇、YP乡、LX乡、HP镇、YC乡、LS乡，对需要“一事一议”财政奖补资金发展村内建设的急切程度排名为：YC乡、LS乡、LX乡、YP乡、HP镇、GT镇、XH镇、TL镇。而在各乡镇获得的奖补资金中，经济条件较差、急需程度最高的YC乡获得的资金最少，经济条件最好、急需程度最低的TL镇获得的资金却最多，竟是YC乡的两倍多。

地方政府在遴选“一事一议”财政奖补项目时主要考虑项目村是否有领导挂帅、是否有领导打招呼、组织动员能力、群众政策配合度、地理条件和项目建设成本等因素。很多领导（包括省、市、县领导）都会与一些贫困村“结对子”，帮助其脱贫或者促进其经济发展，在分配项目时，地方政府往往会优先批复这些领导挂点的村庄的申请。另外，基层政治中的非正式关系与“潜规则”等亦影响项目的分配，尤其是上级部门或者重要部门中有“熟人”的村庄通常比较容易获批项目。比如有的领导出生于某村庄，在其申报项目时会给地方领导打招呼，当地政府会根据情况优先考虑，而其它上面没有关系的村庄在项目分配时易被忽略⑩。Y村年年都拿到项目即是一个明显的例子。

村庄是项目的直接受益主体，政策执行离不开村庄的配合，它们对政策的态度会直接影响项目建设进度，进而影响地方政府的绩效考核。地方政府在项目分配时会优先考虑那些组织动员能力强、村民比较配合、交通便利的村庄，以便于项目的开展，产生最大效益。尤其是在维稳压力下，在选择项目村时地方政府会优先考虑村庄对“一事一议”财政奖补政策的配合度与工作情绪，尽量减少“项目漂移”现象，保证项目顺利落地。如，地方政府在进行项目分配时会尽可能考虑到那些不会轻易闹事、容易完成项目的村庄，而对那些容易出现纠纷或者上访的村庄则往往不会考虑，以避免给自己找麻烦，影响年终考核，毕竟维稳是一票否决的。这凸显了地方政府在项目资源分配中的求稳心理。

四、“一事一议”财政奖补政策对基层自治的消解

“一事一议”财政奖补政策原初是希望推进村庄协商民主，而实际上却演变成村庄外的项目竞争。普惠制向特惠制的转变导致计划中的村庄内多次博弈演变成单次博弈，公共服务供给的民主协商难以实现。民主目标的淡化，使得该政策的执行中村庄的民主协商不再是重点，而能否从上级政府争取到项目才是关键。

20世纪80年代建立的村民自治在90年代农业税费负担的冲击下日益式微。“一事一议”财政奖补政策本是希望以解决农村公共服务供给为契机，通过财政资金的补助推动农村民主协商机制的构建与完善。中央政策规定是按人头补贴，亦即实行普惠制，以保证各村在项目获批上的公平公正。更重要的是，可持续性和长期性的补贴才能保证村内多轮博弈协商，构建起村庄的良性公共服务自供给机制。如果按照国务院农村综合改革工作小组、财政部和农业农村部（原农业部）的政策原意执行，相信经过多轮的磨合，农村地区的民主协商机制将得到良性发展。

然而由于政府规定的自筹资金标准过低，且多年不变，同时中央财政奖补资金和地方配套资金有限，导致实际可用资金与农村的大量需求之间的差距日益扩大，最终分配到各村庄的资金规模有限。特惠制的资金分配方式有利于地方政府集中资金实现其自身的政策目标，却导致了资金分配的不公平和不均衡。从全国数据来看，有15%的片区县和重点县的17万个行政村未享受过“一事一议”财政奖补{11}，这背离了当初中央政策“力求客观公平”的导向。不公平的分配使村民对村干部产生了不满，甚至抱怨。尽管影响项目分配的因素是多方面的，但是L县未获得项目的村庄的村民多会认为项目分配靠关系，村干部没有能力、没有关系为村庄争取到项目，进而对村民自治产生了负面印象。另一方面，获得项目的村庄也产生了不团结和内部争斗。L县的项目多为村庄道路硬化工程，且规模比较小，一个项目不可能保证全村甚至全自然村的道路都得到硬化，那么先立项哪一段、后立項哪一段就容易产生纠纷。而且，今年村里有项目不能保证明年也能拿到项目，特惠制带来的项目获批的不确定性和不可持续性严重影响了村庄的协商民主，引起了村庄的内部纷争。村庄的项目本应是普惠制下的多轮博弈演变成了特惠制下的单次博弈，其结果可想而知。特惠制带来的另一后果就是项目变少了，重点不再是村内是否协商达成一致，而是能否争取回项目，亦即村外的非民主竞争。

民主目标和民生目标的定位是不同的，民生目标是目的性目标，而民主目标是工具性目标。在目的性目标优先的体制下，上级部门关心的是目标是否实现，如果能够用好的手段当然更好，有的地方政府为了实现目标也可能会“不择手段”{12}。地方政府选择特惠制即是为了控制项目形式、规模和遴选，必然带来项目遴选过程和标准的不透明、资金分配的不均衡，而这会影响村民对“一事一议”项目的积极性，甚至会导致村民对协商机制产生抵触情绪。

另外，随着中央财力的增强，中央政府不断加大对农村的反哺力度，力图通过一段时间的投入彻底改变过去农村的落后面貌，让农村走上振兴之路。在资源下乡、项目进村的政策背景下，美丽乡村、精准扶贫、乡村振兴等各种项目和资金纷纷进入村庄，推动农村经济和社会发展。这些大规模的投入使农村各方面有了明显改观，也让农民得到了实惠。这些项目与“一事一议”财政奖补项目的区别主要有：项目规模大，不受30万额度的限制;项目是无偿的，不需要农民筹资筹劳。于是，农民对需要筹资筹劳的“一事一议”项目逐渐失去了兴趣。

农民在免费的项目与需要筹资的“一事一议”项目之间的选择是理性的，当然也是短视的。短期来看，实施免费的外来项目确实节省了村民的支出，而且大型公共服务设施的建设改善了村庄的整体环境，然而从长期来看，村庄集体协商精神的缺失会影响后期的项目运作与管理，尤其是在缺乏村民有效监督的情况下，容易出现腐败和管理混乱等问题。外来项目也冲击了村民的公共精神和对村庄的责任感，一定程度上助长了村民的依赖心理，这在扶贫中是比较普遍的现象{13}。所以，如何理清政府与村庄在农村公共服务上的边界，让村民建立村庄公共精神和责任意识，是政策制定和执行者需要思考的问题。

五、讨论与结语

多种因素相互铰合在一起共同影响着政策执行结果与政策目标的背离。从理念、立意和设计来看，“一事一议”财政奖补政策是一项很好的政策，该政策不仅把过往的公共政策聚焦的政府间关系纳入讨论，亦涉及到政府与农村社会的关系，即政府如何定位其在农村公共服务供给中的作用和边界。政府的定位决定着政府对村庄事务的介入程度，亦影响着村庄和村民如何看待自己在村庄公共服务供给中的作用。村庄和村民作为政策受众，其态度反过来也影响着这一政策具体执行的效果。越来越多的项目和资金投入到村庄建设中，模糊了政府在农村公共服务供给中的定位和边界。“一事一议”财政奖补政策原来的目的是希望财政资金起到撬动民间投资的作用，而政府奖补资金占项目比重的逐步提高产生了“挤出效应”，使村庄和村民在村庄自身的公共服务供给中更多地出现了“等、靠、要”心理，而对于需要筹资筹劳的“一事一议”项目的兴趣在逐渐降低。另外，这一政策的双目标设计是其精妙之处，亦是其执行难点，对地方政府的执行能力提出了很高的要求。政策本意是村庄和村民协商确定建设项目，政府根据财政能力确定资助规模和范围，上下互动共同推进村庄民主和改善公共服务供给。该政策执行得好，可以有效构建良性的政府与村庄和村民的关系。但是，在双目标政策的实际执行中，地方政府一方面容易顾此失彼，选择容易落实的先执行，另一方面会通过控制项目分配来实现自身政绩，结果影响了项目的总体数量和分配的公平公正，致使原初所期望的村庄内的民主协商演变为村庄外的项目竞争。

“一事一议”财政奖补政策已经成为我国一项重要的农村政策，如何有效地实现其原初的目标，有必要进行整体性的思考。首先，“一事一议”政策中各级政府和村庄的作用和定位需要明确，即要明确哪些公共服务是政府的责任，哪些是村庄和村民的责任。只有明确了各自的职能，才能更好地制定和执行政策。其次，地方政府在政策执行中对政绩的认知有偏差，过多地强调大项目、亮点工程，而忽略了弱势群体的声音。地方政府应当多倾听基层群众的心声，尊重偏远贫困村庄的项目选择，优先考虑弱势村庄和村民的需求，更好地推动公共服务均等化。实际上，完全可以通过村庄与政府在项目的选择与分配上多沟通、多协商，建立长期的规划，保障项目分配的持续性和稳定性，在构建良性的政府与村庄关系的同时让项目回归村庄内部，切实推进村庄的民主协商。再次，过往的项目考核中过于看重资金安全和使用效率，而忽略了村民的实际参与。其中一个主要原因是该政策是由国务院农村综合改革工作小组、农业农村部和财政部负责，而没有负责基层民主的民政部门的参与。在今后的政策过程中有必要纳入民政部门，以加强民主进程指标的考核，强化民主目标的落实。最后，村庄自身需要积极培育村民的公共精神和民主意识，创造更多的村民参与机会，让村民在民主参与的过程中建立村庄责任感和归属感，从而最终实现政策的民生与民主目标。

（郭倩芸和刘笑笑同学在田野调查和资料收集整理中提供了协助，项继权教授、李芝兰教授等对论文的修改提出了中肯建议，在此一并致谢。）

注释：

① 王卫星、黄维健：《一事一议财政奖补与农村公益事业建设机制研究》，《农村财政与财务》2012年第7期。

② Jeffrey L. Pressman and Aaron B. Wildavsky， Implementation： How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland， Berkeley： California University Press， 1973.

③ 定明捷：《中国政策执行研究的回顾与反思（1987—2013）》，《甘肃行政学院学报》2014年第1期。

④ Melanie Manion， Policy Implementation in the Peoples Republic of China： Authoritative Decisions Versus Individual Interests， The Journal of Asian Studies， 1991， 50（2）， pp.253-279.

⑤ 吴逊、饶墨仕、迈克尔·豪利特、斯科特·A·弗里曾：《公共政策过程：制定、实施与管理》，叶林等译，格致出版社2016年版。

⑥ Michael Lipsky， Street-Level Bureaucracy： The Dilemmas of Individuals in the Public Service， New York： Russell Sage Foundation， 1980.

⑦ 叶娟丽、马骏：《公共行政中的街头官僚理论》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2003年第5期。

⑧ 罗仁福、王宇等：《“一事一议”制度、农村公共投资决策及村民参与——来自全国代表性村级调查面板数据的证据》，《经济经纬》2016年第2期;陈潭、刘祖华：《迭演博弈、策略行动与村庄公共决策——一个村庄“一事一议”的制度行动逻辑》，《中国农村观察》2009年第6期;刘燕、冷哲：《“一事一议”财政奖补对微观主体的激励效应研究——一个理论分析框架》，《财政研究》2016年第5期;杨弘、郭雨佳：《农村基层协商民主制度化发展的困境与对策——以农村一事一议制度完善为视角》，《政治学研究》2015年第6期。

⑨ 何文盛、姜雅婷、王焱：《村级公益事业建设一事一议财政奖补政策绩效评价——以甘肃省6县（区）为例》，《中国农村观察》2015年第3期;项继权、李晓鹏：《“一事一议财政奖补”：我国农村公共物品供给的新机制》，《江苏行政学院学报》2014年第2期;周密、张广胜：《“一事一议”制度与村級公共投资：基于对118位村书记调查的经验分析》，《农业技术经济》2009年第1期;陈硕、朱琳：《基层地区差异与政策实施——以农村地区“一事一议”为例》，《中国农村经济》2015年第2期。

⑩ 折晓叶、陈婴婴：《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》，《中国社会科学》2011年第4期。

{11} 《财政部：预计十三五期间农村“一事一议”中央财政奖补资金将达1140亿元》，新华网2015年11月13日。

{12} Kevin J. OBrien and Lianjiang Li， Selective Policy Implementation in Rural China， Comparative Politics， 1999， 31（2）， pp.167-186.

{13} 冯华超、钟涨宝：《精准扶贫中农民争当贫困户的行为及其阐释——基于武汉近郊Q村的实地调查》，《中国农业大学学报》（社会科学版）2017年第2期。

作者简介：杨振杰，中南财经政法大学公共管理学院副教授，湖北武汉，430073。

（责任编辑刘龙伏）