全面从严治党制度的科学内涵与优化路径

唐皇凤 姚靖

摘要：全面从严治党是中国共产党勇于自我革命的集中体现，也是中国共产党能够实现长期有效执政的重要秘钥。党的十九届四中全会首次提出完善全面从严治党制度的重要议题，将管党治党工作推向了新的高度。立足新时代的管党治党实践，全面从严治党制度包括以党的政治建设为统领的制度，党管干部、选贤任能制度，监督执纪制度，党内政治生活制度，全面从严治党责任制度等具体制度单元，构成一个多主题、多层级的复合性制度体系。随着依规治党与制度治党、制度入“法”和制度立“法”、制度衔接与制度单元优化组合等的有效推进，全面从严治党制度的体系化水平、内在结构的科学性和调适能力得以全面提升。新时代完善全面从严治党制度，需要加强从严治党的精细化管理，不断提升全面从严治党制度的科学化、规范化和体系化程度;完善党内法规程序性制度，全面提高全面从严治党制度的制订质量和执行效率;重构激励相容机制，促进“廉洁政治”与“有为政治”兼容耦合。

关键词：十九届四中全会;全面从严治党制度;制度治党;政党治理

基金项目：国家社会科学基金重大项目“推进全面从严治党重大理论和实践问题研究”（批准号：19ZDA009）

中图分类号：D26    文献标识码：A    文章编号：1003-854X（2020）07-0011-08

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），首次提出了“完善全面从严治党制度”的重大议题，并将全面从严治党制度视为中国特色社会主义根本领导制度的重要组成部分，把完善全面从严治党制度作为坚持和完善党的领导制度体系的基本要求和核心内容，这必将推动新时代管党治党工作的质量提升和境界升华。加强全面从严治党制度建设，不断提高管党治党水平，既是坚持和完善中国特色社会主义制度的战略突破口，也是新时代国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程。整体把握全面从严治党制度的科学内涵和构成要素，清晰呈现全面从严治党制度体系的基本框架和各制度单元之间的逻辑关联，全面总结新时代全面从严治党制度建设的伟大成就，精准诊断全面从严治党制度运行中存在的主要问题，探寻新时代完善全面从严治党制度的战略路径，是本文的主要目标。

一、全面从严治党制度体系的科学内涵

制度既是现代国家治理的首要工具，也是决定国家治理质量和水平的关键变量。作为型塑人类互动关系的基本约束和博弈规则，制度既是人类社会存在和发展的基本形式，也是决定社会演化方式的重要因素和理解历史变迁的关键。人类政党政治发展的历史经验表明，制度化治理是现代政党的标志性特征，制度化水平直接影响政党治理的质量。面对市场经济发展和社会转型进程中出现的部分基层党组织软弱涣散、部分党员干部理想信念动摇等严重问题，以习近平同志为核心的党中央高度重视全面从严治党，形成了坚持和加强党的全面领导与全面从严治党有机融合的“大党建”格局。习近平总书记强调指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。党要管党、从严治党，必须有坚强的制度作保证。全面从严治党，要坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。”① 推进全面从严治党既要解决思想问题，也要解决制度问题，“很重要的一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子”②。依规治党，制度治党，是全面从严治党的必然要求。通过解读《决定》的文本可以发现，全面从严治党制度是一个系统完备而又协调互补的复合型体系，囊括以党的政治建设为统领、全面推进党的各方面建设的体制机制，党管干部、选贤任能制度，大力纠治形式主义、官僚主义的监督执纪制度，党内政治生活制度，全面从严治党责任制度等，涵盖新时代党的建设总布局的全部主题，以及立纪、执纪、监督、问责等管党治党流程的各个环节。具体包括五个基本制度單元：

一是以党的政治建设为统领的制度。《决定》提出要“坚持依规治党，建立健全以党的政治建设为统领，全面推进党的各方面建设的体制机制”。发挥党的政治建设统领作用是新时代推进全面从严治党向纵深发展的重要遵循，建立健全以党的政治建设为统领的制度是完善和优化全面从严治党制度体系的根本保证。以党的政治建设为统领、全面推进党的各方面建设的体制机制具体包括：（1）以党章为根本依据，不断完善保障“两个维护”的制度机制，创新和优化贯彻执行党的路线方针政策和决议情况的督促检查机制，完善党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实的督查问责机制。（2）强化党的各级纪委党内监督专责机关的职能定位、有效履行全面监督执纪问责的制度，更好发挥党的工作机关党委参谋助手作用、提高履职尽责政治性和有效性的制度。（3）推进党的政治建设工作责任制，具体包括各级党委（党组）加强党的政治建设工作的主体责任、党委（党组）书记履行第一责任人职责、党委（党组）其他成员根据职责分工履行“一岗双责”并抓好分管部门和领域党的政治建设工作的制度，以及各级党的建设工作领导小组发挥统筹协调职能作用、各级纪检监察机关和党委有关工作部门履行推进党的政治建设工作相关职责的制度。（4）通过巡视巡察加强对党的政治建设工作进行监督检查的机制，建立本地区本部门政治生态评价体系和把党的政治建设情况纳入党委（党组）书记党建述职评议和党建考核评价体系的制度机制。（5）落实党的政治建设责任不到位、推进不力、违反党的政治纪律和政治规矩的追责问责机制。

二是党管干部、选贤任能制度。《决定》明确提出要“坚持新时代党的组织路线，健全党管干部、选贤任能制度”。全面从严治党关键是全面从严治吏，始终抓住领导干部这个“关键少数”。中国共产党始终坚持“党管干部”、“德才兼备、以德为先，五湖四海、任人唯贤”等基本原则，不断健全以党管干部、选贤任能为核心要义的干部人事制度。其中，干部选拔制度是党管干部、选贤任能制度的基础性制度。③ 党管干部、选贤任能制度具体包括：（1）干部选拔任用中党委（党组）及其组织（人事）部门发挥领导和组织把关作用的制度，在分析研判和动议阶段、确定考察对象以及讨论决定中始终贯彻党管干部原则，重点强调各级党委党组、分管领导和组织部门在干部选拔任用中的权重和干部考察识别的责任。④ （2）德才兼重的干部考核评价制度。在干部考察过程中重点考察党政领导干部的“德、“能”、“勤”、“绩”、“廉”，具体包括其政治素质、道德品行、专业素养、工作实绩方面的情况，并通过严密的配套制度实现选贤任能的基本目标。（3）干部选拔任用的能上能下和新陈代谢机制，大力选拔主动担当作为、有斗争精神和斗争本领、实绩突出的干部，对政治上不合格的人特别是“两面人”实行“一票否决”，对工作能力较弱、贤能水平不适合担任领导干部的坚决予以调整。（4）党员干部党风廉政建设意见“双签字”制度，对考察对象廉洁自律情况由考察对象呈报单位或者所在单位党委（党组）提出结论性意见，并由党委（党组）书记、纪委书记（纪检监察组组长）签字。（5）干部选拔任用工作全程监督制度，具体包括党委（党组）及其组织（人事）、纪检监察、巡视巡察、机构编制、审计、信访等有关机构联席会议制度和对干部选拔任用工作的监督检查制度，干部选拔任用全程纪实和任前事项报告制度，“一报告两评议”、专项检查、离任检查、立项督查、“带病提拔”问题倒查等制度。（6）党政领导干部选拔任用工作责任追究制度，对用人失察失误造成严重后果的，本地区本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织（人事）纪律的行为查处不力的，严肃追究党委（党组）及其主要领导成员、有关领导成员、组织（人事）部门、纪检监察机关、干部考察组有关领导成员以及其他直接责任人的责任。

三是监督执纪制度。《决定》提出“要同一切弱化党的纯洁性的问题作斗争，大力纠治形式主义、官僚主义”，关键就是要通过健全监督执纪制度强化监督执纪执行力。强化监督执纪，下大力气“拔烂树”、“治病树”、“正歪树”，是全面从严治党的核心手段和党长期执政的重要保证。监督执纪制度主要包括：（1）党内巡视巡察制度，巡视制度是中央和省、自治区、直辖市党委建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督，并直接向派出的党组织负责的一种党内监督制度;市（地、州、盟）和县（市、区、旗）级党委建立巡察制度，是着力发现损害群众切身利益等腐败问题和不正之风，推动全面从严治党向基层延伸的制度安排。（2）双覆盖制度，是党内监督的战略性制度安排，巡视监督全覆盖和派驻监督全覆盖二者功能互补，相互支撑。派驻监督全覆盖主要承担日常监督、敦促、纠错职责，而巡视监督全覆盖是一种定期与不定期、常规式与突击式相结合的监督制度，具体包括常规巡视、专项巡視、机动式巡视和巡视“回头看”等方式。（3）重大事项请示报告制度，对超出党组织和党员、领导干部自身职权范围，或者虽在自身职权范围内但关乎全局、影响广泛的重要事情和重要情况，下级党组织向上级党组织，党员、领导干部向党组织呈报和请求指示或者批准。（4）领导干部个人有关事项报告制度，领导干部要主动和如实报告本人婚姻变化和配偶、子女移居国（境）外、从业、收入、房产、投资等事项，并严肃查处故意虚报瞒报个人重大事项、篡改伪造个人档案资料的行为。（5）领导干部述责述廉制度，党的领导干部每年在党委常委会（或党组）扩大会议上报告履行自身职责特别是管党治党责任的情况，以及遵守《中国共产党廉洁自律准则》和执行廉洁纪律的情况，接受民主评议，并将述责述廉报告载入廉洁档案和在一定范围内公开。（6）党的领导干部插手干预重大事项记录制度，对由相关部门依规依法组织开展的干部选拔任用、工程建设、执纪执法、司法活动等工作不负领导职责的领导干部，出于个人私利或地方利益、部门利益，利用职务便利行使不该由自己行使的权力、违规干预相关工作或者直接发号施令的行为，进行记录、通报和责任追究，促进权力行使公开透明，将权力运行全过程置于全方位的监督之下。

四是党内政治生活制度。《决定》提出要“规范党内政治生活，严明政治纪律和政治规矩，发展积极健康的党内政治文化，全面净化党内政治生态”，再次凸显了党内政治生活制度建设的重要性。严肃党内政治生活是全面从严治党的重要基础，是全面净化党内政治生态的根本保证和不断推进党的伟大自我革命的根本途径，不断优化党内政治生活制度是完善全面从严治党制度体系的基础性工程。党内政治生活制度主要包括：（1）民主生活会制度，党员领导干部召开民主生活会开展批评与自我批评，是发扬党内民主、加强党内监督、依靠领导班子自身力量解决矛盾和问题的重要方式。（2）组织生活会制度，党支部或党小组以交流思想、总结经验教训、开展批评与自我批评为中心内容召开组织生活会，一般每季度或半年召开一次。（3）报告工作制度，支部委员会按季度或工作阶段，向支部党员大会作工作报告和自身建设情况的报告。（4）“三会一课”制度，就是按照党章和党内法规的有关规定，定期召开支部党员大会、支部委员会、党小组会，按时上好党课，是党内政治生活的重要载体和提高党的创造力、凝聚力、战斗力的重要途径。（5）党支部主题党日制度，每个基层党组织每月相对固定一天，每次确定不同的主题，组织党员现场交纳党费、集中学习、听党课，开展重温入党誓词、传统文化教育、党员送温暖、党内关怀、民主议事、志愿服务、承诺践诺、帮困扶贫、抢险救灾等主题活动，促进党内政治生活常态化、制度化、规范化。（6）党员汇报制度，党员每月向党组织汇报一次思想、工作和完成支部分配任务的情况，遇有重要问题应当及时汇报，外出时间较长时应当作书面汇报。（7）党内情况通报制度，及时将党内重要决议、决定、决策、重要事项、重要情况等，以适当方式在一定范围内通报。（8）谈心谈话制度，通过分析党员思想状况和心理状态，党组织领导班子成员之间、班子成员和党员之间、党员和党员之间采取经常性的个别谈话、集体座谈等多种方式，沟通信息，交流思想，增进感情，是把党的思想政治工作落实到每个支部和每名党员的重要途径。（9）民主评议党员制度，在督促党员对照党章规定的党员标准和入党誓词、联系个人实际进行党性分析的基础上，对党支部每个党员的思想、工作、作风和模范作用，采取党内与党外相结合的方法每年至少进行一次评议，以达到强化党员意识、增强党的观念、提高党性修养的目的。

五是全面从严治党责任制度。《决定》首次提出要“完善和落实全面从严治党责任制度”，为坚持和完善全面从严治党制度提供了根本遵循。习近平总书记曾明确指出：“不明确责任，不落实责任，不追究责任，从严治党是做不到的。”⑤ 积极推动全面从严治党责任制度创新，妥善解决全面从严治党工作问责不力而导致的问责形式化以及过度问责压抑党员积极性、主动性、创造性等问题，是完善全面从严治党制度的基本着力点。全面从严治党责任制度具体包括：（1）党风廉政建设责任制度，坚持失责必问、问责必严，分级负责、层层落实责任，督促党组织和党的领导干部肩负起廉政建设和全面从严治党的主体责任、监督责任和领导责任，把全面从严治党工作成效纳入党政领导班子、领导干部目标管理和政绩考核的内容。（2）一岗双责制度，一个单位的领导干部对单位业务工作和全面从严治党工作负双重责任，把全面从严治党工作与业务工作同研究、同规划、同布置、同检查、同考核、同问责。（3）检查制度、通报制度和谈话诫勉制度，就是对履行党风廉政职责不力、情节较轻的，责令党组织和负责人作出书面检查并切实整改;对党组织履行党风廉政职责不力、情节较重的，责令其整改，并在一定范围内通报;对失职失责、情节较轻的党风廉政问题，对其负责的领导干部以谈话或者书面方式进行诫勉。（4）不当用权问责机制，通过建立健全“有权必有责、用权必担责、滥权必追责”的制度安排和权力清单制度，对各种不当用权行为进行追责问责。（5）终身问责制度，对全面从严治党工作失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责，如生态环境损害责任终身追究制、地方政府债务增量和违规举债终身责任追究和责任倒查机制、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等。（6）容错纠错机制，按照习近平总书记提出的“三个区分开来”，明确必须追责和可以免责的错误范围，建立容错清单，规范容错纠错的程序，建立和完善纠错整改和申诉救济制度，实现全面从严治党和激励广大干部担当作为的有机结合。

整体而言，全面从严治党制度不是若干制度单元的简单罗列或随意拼凑，而是一个目标明确、逻辑清晰、结构合理的规则体系。全面从严治党制度既是有效推进党的自我革命、永葆党的先进性和纯洁性的坚实制度支撑，也是实现党的全面领导和长期执政的根本制度保障。按照《决定》的表述，其根本目的在于“坚决同一切影响党的先进性、弱化党的纯洁性的问题作斗争，大力纠治形式主义、官僚主义，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。在逻辑关系方面，以党的政治建设为统领的制度强调战略路径，党管干部、选贤任能制度针对关键群体，监督执纪制度指向核心举措，党内政治生活制度凸显重要场域，全面从严治党责任制度关注主要环节。制度单元之间彼此关联和相互支撑，确保全面从严治党制度能够有效覆盖管党治党的全部主题、各类群体与所有环节。具体体现为：（1）在实践主题方面，以党的政治建设为统领的制度保障党的政治建设的有效性，党管干部、选贤任能制度，监督执纪制度和党内政治生活制度则对思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、反腐败斗争等其他党的建设主题作出相应补充，确保全面从严治党制度涵盖新时代党的建设总布局的所有方面。（2）在客体指向方面，党管干部、选贤任能制度重在规制党员领导干部这一“关键少数”，监督执纪制度和党内政治生活制度则涵盖所有党员，使得全面从严治党制度体系具有强大的包容性和规范力。（3）就管党治党的流程而言，全面从严治党制度涉及党的建设和党内政治生活的各方面以及党政领导干部选拔、监督执纪、问责追责等各环节，具有系统完备性，有利于充分发挥制度体系的整体效能。在内在结构方面，五个制度单元内部同质性较高，但内容各有侧重，制度单元之间的界限较为清晰合理，且彼此有序衔接，共同构成一个系统完备和有机协调的制度体系。

二、新时代全面从严治党制度建设的主要成就

在中国特色社会主义新时代，以习近平同志为核心的党中央不断推进全面从严治党的理论、实践与制度创新，把依规治党和制度治党摆在更加突出的位置，始終坚持思想建党和制度治党紧密结合、党内法规与国家法律衔接协调，把制度建设贯穿于全面从严管党治党各领域和全过程，全面从严治党制度建设成效卓著。整体而言，全面从严治党制度体系的科学化和精细化水平显著提升，制度结构日趋合理，对管党治党难题的回应性和调适力更强，制度体系的稳定性与灵活性、工具理性与价值理性之间更加兼容耦合，有效夯实了全面从严治党的制度基础。

首先，依规治党、制度治党提升了全面从严治党制度的体系化水平。全面从严治党制度就是用制度管权、治吏，各制度单元的有效性和制度结构的合理性是全面从严治党制度体系化的基本前提，也是提升全面从严治党制度效能的重要基础。新时代以来，全面从严治党方面的党内法规制度体系建设主要包括：（1）在重要的基础性党内法规方面，两次修订《中国共产党纪律处分条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》，将《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》修订为《中国共产党廉洁自律准则》，修改和制订《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党问责条例》，制定《公职人员政务处分暂行规定》、《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等，一系列具有基础性、关键性和标志性的全面从严治党党内法规制度的涌现，填补了制度空白或制度漏洞，切实提升了全面从严治党制度的体系化水平，为将制度优势转化为治理效能奠定了坚实的基础。（2）在纪检监察体制机制方面，按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等制度要求，一体推进党的纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革，各级纪委监委合署办公，完善派驻机构监督体制机制，健全相互制约的内部运行机制，构建集中统一、权威高效的监察体系。（3）在巡视巡察体制机制方面，两次修订《中国共产党巡视工作条例》，颁布《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，突出政治巡视，把常规巡视和专项巡视结合起来，推行巡视报告问题底稿制度和巡视后评估制度，为巡视巡察制度改革创新确定路线图和任务书。（4）在从严从实教育管理党员和规范党员教育管理工作方面，制订《中国共产党党员教育管理工作条例》，对党员日常管理、流动党员管理、党员监督和组织处置、党建信息化、党员教育管理的经费和组织保障等作出明确规定。总之，新时代中国共产党通过不断提升全面从严治党的制度化水平，逐渐形成了系统完备和结构科学的全面从严治党制度体系。

其次，制度入“法”和制度立“法”的有机结合提升了全面从严治党制度体系的科学化和规范化水平。制度入“法”是强化制度权威的有效形式。通过将制度载入具体党内法规，明确制度执行依据、适用的主客体和时空情境，可以压缩自由裁量和随意解释空间，强化制度执行力。如《中国共产党党内监督条例》第33条对通报曝光制度的规定：“对违反中央八项规定精神的，严重违纪被立案审查开除党籍的，严重失职失责被问责的，以及发生在群众身边、影响恶劣的不正之风和腐败问题，应当点名道姓通报曝光”，明确了制度执行依据和适用条件，显著增强了制度的可实施性。又如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对组织生活制度、“三会一课”制度、党员领导干部讲党课制度、民主生活会制度、组织生活会制度、谈心谈话制度、干部选拔任用工作纪实制度、容错纠错机制等的规定，《中国共产党问责条例》对重大事项请示报告制度、党建工作责任制等的规定，都有效提升了全面从严治党的制度化水平。而制度立“法”则是通过将经过实践检验的、较为成熟稳定的制度上升为党内法规，赋予制度以“法”的形式和权威，进而更好地保障制度的有效执行。如重大事项请示报告制度虽然已被写入《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规，但部分组织或个人请示报告意识不强、内容不准、程序不规范等问题依然较为突出，2019年1月专门出台的《中国共产党重大事项请示报告条例》就是对重大事项请示报告制度的立“法”，涉及“重大事项”、“请示”、“报告”的概念界定，请示报告的主体、原则、事项、程序、方式，以及请示报告的监督、纠错与追责等问题，全面提高了重大事项请示报告制度的科学化和法治化水平。另外，2017年7月颁布实施的《中国共产党巡视工作条例》对巡视制度的立“法”，2019年3月施行的《党政领导干部选拔任用工作条例》对党管干部、选贤任能制度的立“法”，以及2019年4月颁布实施的《党政领导干部考核工作条例》对干部考核制度的立“法”等，均显著提升了全面从严治党制度体系的科学化和规范化水平。

再次，制度衔接与制度单元的优化组合强化了全面从严治党制度体系内在结构的科学性。制度单元的完备性和制度结构的科学性是全面从严治党制度体系精致化和无漏洞的内在要求，而要素完备和要素间的衔接协调、逻辑自洽正是结构科学的集中体现，二者是一体两面的关系。新时代以来，全面从严治党制度逐步实现了党的建设各主题、各环节、各客体的全覆盖，并在制度单元的优化组合方面取得了长足发展。具体体现在：（1）主题内容层面，全面从严治党制度覆盖了政治、思想、组织、作风、纪律、反腐败等党的建设的全部实践主题。政治建设的制度包括“两个维护”制度、党中央重大决策部署贯彻落实机制等，思想建设的制度包括“三会一课”制度、党员领导干部讲党课制度等，组织建设的制度包括党管干部、选贤任能制度以及干部选拔任用工作纪实制度等，作风纪律建设的制度包括重大事项请示报告制度、党的领导干部插手干预重大事项记录制度等，确保全面从严治党制度体系精致化和精细化。（2）管党治党流程层面，全面从严治党制度贯穿于立纪、执纪、监督、追责的全过程。立纪环节的制度包括规划与计划机制、备案审查机制、适用与解释机制等，监督执纪环节的制度包括巡视巡察制度、双覆盖制度、监督曝光制度、谈心谈话制度等，追责问责环节的制度包括党风廉政建设责任制度、终身问责制度、一岗双责制度、容错纠错机制等。（3）客体指向层面，全面从严治党制度囊括了领导干部这个“关键少数”和普通党员这个“绝大多数”两类群体。具体指向党员领导干部的制度包括领导干部述责述廉制度、干部考察考核制度等，指向普通党员的制度包括组织生活会制度、党员汇报制度、谈心谈话制度等。从“从严治党”到“全面从严治党”的理论与实践创新，不仅是中国共产党对自身建设认识的深化，而且在具体实践中体现为主题范围全覆盖、治党流程全覆盖和客体对象全覆盖，全面从严治党各制度单元的系统完备性和制度单元间的有效衔接与有机协调。

最后，问题导向与靶向治理增强了全面从严治党制度的调适力。人类社会任何优良的制度都是既尊重历史和继承传统又与时俱进和因时而新的制度，既具有连续性和稳定性又能够体现时代性、适应新情况、解决新问题而具有强大调适力的制度。创新和优化全面从严治党制度，既要抓紧建立和完善主干性、支撑性的制度单元，又要坚持问题导向，聚焦突出问题，尽快弥补制度缺陷和补齐制度短板。习近平总书记强调：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”⑥ 坚持问题导向，通过靶向治理提高全面从严治党制度创新的精准性和有效性，大幅提高全面从严治党制度的调适力，是新时代坚持和完善全面从严治党制度的基本主题。如，聚焦党内政治生活和党内监督存在的薄弱环节和制度短板，制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等党内法规，着力于解决党内政治生活的庸俗化、随意化、平淡化问题，以及消除党内监督中存在的制度不完善、覆盖不到位、责任不明晰、执行力度不够等现象。又如，2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》删除了70条与法律重复规定的条款，解决了大量套用法律条文而导致的纪法不分问题。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》于第27至30条、第33条中新增了5处纪法衔接规定。针对高压反腐下的腐败变异问题，几次修订的《中国共产党纪律处分条例》相继增加了关于收受礼金、消费卡，接受管理及服务对象钱款、住房等违法问题的规定。再如，为强化问责力度，提升问责实效，2019年修订的《中国共产党问责条例》规定“对党组织问责的，应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责”，并对问责的启动、实施过程中的审批程序、听取陈诉和申辩程序以及不当问责后的救济程序和责任追究程序等作了详细规定，提升了严肃问责和规范问责的水平。为全面加强党的政治建设，2019年出台的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》对“两个维护”、民主生活会、组织生活会、谈心谈话、民主评议党员和主题党日等制度的实施提出了具体要求，有效促进了党的政治建设制度的落实、落地、落细。

在中国特色社会主义新时代，中国共产党所面临的“四大考验”、“四种危险”是长期、复杂而严峻的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。完善全面从严治党制度是新时代加强党的建设的长远和根本之策。推动形成内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的全面从严治党制度体系，扎紧制度的笼子，既是有效治理党内存在的突出矛盾和问题、有效化解党面临的重大风险和挑战的战略举措，也是提高党的执政能力和领导水平的根本保证。

三、新时代完善全面从严治党制度的战略路径

经过中国共产党近百年管党治党的理论和实践创新，作为一套行得通、真管用、有效率的制度体系，全面从严治党制度的科学性和合理性得以充分彰显，为我们进一步坚持和完善全面从严治党制度提供了坚实的基础。但是，与日趋严峻的全面从严治党风险和挑战相比，全面从严治党制度目前尚存在不成熟、不定型、待优化的地方，如制度设计理念的多元化导致制度创新和制度实施的刚性摩擦，严管与厚爱、容错与纠错、法理与情理、党性与人性等具有内在张力的系列价值取向导致制度设计和制度执行的左右摇摆，党内法规制订的程序性规范不健全影响党内法规的制定质量和执行效率。全面从严治党是一项复杂的社会系统工程，同样，坚持和完善全面从严治党制度也是一项社会系统工程。而确保制度设计与现实需要之间的有机平衡和动态适应，则是新时代完善全面从严治党制度必须考虑的首要问题。

首先，加强全面从严治党的精细化管理，不断提升全面从严治党制度的科学化、规范化和体系化程度。精细化管理是一种通过管理规则的细化和系统化实现质量控制和持续改善的技术。完善全面从严治党制度是一项包括规范制度内容、优化制度组合、调适制度结构等在内的系统工程。惟有开展有效的精细化管理，方能保证这一系统工程有计划、有步骤、有秩序地推进，不断增强全面从严治党制度的科学性和规范性，充分彰显全面从严治党制度的独特优势。具体应做好以下几方面的工作：（1）明确全面从严治党制度的基本框架，统一各制度要素的名称、内涵与外延。规范性是制度的本质属性，管党治党制度无论上升为党规党法与否，都应确保制度的明确性与可检索性。然而，目前全面从严治党相关制度表述随意性较为严重。如党风廉政建设责任制与“两个责任”制度，以及主体责任制度、监督责任制度实质指向同一种制度，却发展出多个不同的指称。同时，明确全面从严治党制度的要素组成也十分必要，目前全面从严治党相关制度主要分散于全面从严治党相关党内法规中，这些都不利于全面从严治党制度的统一有效管理。（2）设置“落日条款”，明确全面从严治党相关制度上升为党规党法的时限。实践中，制度往往是党内法规的前身，如先有重大事项请示报告制度，再有《中国共产党重大事项请示报告条例》，先有巡视制度，再有《中国共产党巡视工作条例》。通过设置“落日条款”，不仅可以适时将经过实践检验的、较为成熟稳定的制度上升为党内法规，赋予制度以“法”的权威，更好地保障其执行，更能及时终止、废除不合时宜的管党治党制度，保证全面从严治党制度体系的完整精干。（3）建立制度解釋机制，缓和制度设计理念多元化导致的制度执行刚性摩擦。实践中存在的诸如严管与厚爱、容错与纠错、法理与情理、党性与人性等相对的制度设计价值理念往往造成了制度执行的实际障碍，通过建立制度解释机制纳入具体情境的考量，可以适度缓解制度设计的模糊性与冲突性。

其次，完善党内法规程序性制度，全面提高全面从严治党制度的制定质量和执行效率。就作为全面从严治党制度重要组成部分的党内法规而言，其既包含实体性规范，即党内法规的规范文本，也包括程序性规范，即与党内法规制订和执行相关的程序性制度。整体而言，实体性规范已逐渐从碎片化走向系统化，而程序性制度建设虽有所突破，但推进速度和完备程度还是远落后于实体性规范。党内法规制度体系的制定规划机制、审议表决机制、清理终结机制的相关规范性制度尚未出台，部分程序性制度如决策咨询机制、实施评估机制仍呈缺失状态，这在很大程度上阻碍了党规质量的进一步提升和党规体系的持续完善。新时代完善党内法规程序性制度需做到：（1）完善全面从严治党制度既要有顶层设计、统筹规划，又要强化基础理论研究，形成定期评估、清理、修订机制，以实现制度制定的规范化和程序化。（2）在制度制定过程中，要加强调查研究，准确掌握全面从严治党的基本情况实际存在的主要问题，“广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同”⑦，也只有这样制度才更具可实施性。（3）从制度制定各方关系的协调来看，既要体现中央要求，又要反映群众意愿。要从实际出发，善于总结实践经验，将经过实践证明行之有效的经验上升为制度。（4）推进党内法规程序性制度立“法”工作，以完备详实的制度文本确保党内法规程序性制度常态化运作。同时，要完善已立“法”的党内法规程序性制度，保证其与全面从严治党制度的运作环境动态适应。

最后，重构激励相容机制，促进“廉洁政治”与“有为政治”兼容耦合。“廉洁政治”与“有为政治”是党对人民的庄严承诺，前者表现为廉不慕贵、勤不攀利和洁身自好，侧重党政干部的“德”与“廉”;后者表现为“愿作为”、“能作为”，聚焦于党政干部的“能”、“勤”、“绩”。事实上，全面从严治党制度引发的“为官不为”问题不是“廉洁”与“有为”的冲突，亦不是全面从严治党理念与“有为政治”的冲突，而是机制设计导致激励不相容所引发的恶果。“机制设计”指在自由选择、自愿交换、信息不完全及决策分散化的条件下，通过设计一套规则、制度来达到既定目标的过程⑧，而“激励相容”就是个人在追求自身利益最大化的过程中不阻碍集体利益最大化的制度安排或实践状态。⑨ 目前的全面从严治党制度在强调高压反腐、严肃问责的同时，尚未真正建立起有效的激励机制，进而产生了“为官不为”的问题。为从根源上改变部分党政干部的错误心理及该心理机制催生出的“不敢作为”、“不愿作为”行为，实现“廉洁政治”与“有为政治”的兼容耦合，就必须重构激励相容机制。具体举措包括：（1）完善纠错容错机制，鼓励干部“敢担当”、“敢作为”、“敢创新”，解决干部干事创业的后顾之忧。（2）建立权利救济制度，防止问责随意化。“无救济则无权利”，权利救济机制实际是纠错容错机制运转失误后的补救措施，二者构成党员领导干部合法权益的双重保障机制。（3）综合运用基础指标与特殊指标，重置“能政”与“廉政”在干部考核指标体系中的作用机制。“能政”彰显的是一个政党的执政能力，而“廉政”更多的是维护一个政党的良好形象，于政党而言，二者缺一不可。从党员角度看，相较于“德”与“廉”的考察，“能”、“勤”、“绩”的考察是更能提供激励的因素。因此，有必要突出“能政”在干部考核指标体系中的权重配比，同时辅之以多种考核方式，如通过设置加分项、提档项、减分项、降档项、一票否决项等，将“廉洁政治”考察作为特殊指标纳入干部考核指标体系。（4）改进和完善地方党政领导班子和领导干部政绩考核制度，完善相互衔接、配套的综合性全面从严治党责任评价考核体系。对各级各部门党组织负责人特别是党委（党组）书记的考核，首先要看抓党建和全面从严治党工作的实效，考核其他党员领导干部工作也要加大履行“一岗双责”的力度，加大分管领域党建和全面从严治党工作在政绩考核中的权重，将抓党建和全面从严治党工作的情况与干部提拔任用和考核的硬指标挂钩。

作为一项社会系统工程，坚持制度治党、依规治党是全面从严治党的有效方式。《决定》从坚持和加强党的领导、推进党的自我革命、建立健全解决党自身问题的长效机制的战略高度，就完善全面从严治党制度作出战略部署和提出具体要求，是新时代完善全面从严治党制度的根本遵循。对于一个领导14亿人口大国的马克思主义执政党，要有效管理超过9000万党员和460多万个基层党组织的超大規模政党，坚持和完善全面从严治党制度是持续优化党的长期执政体系的根本之策。

四、基本结论

政党是现代国家治理体系的关键组成部分，政党能力尤其是执政党的政治领导力则是现代国家治理能力的核心要素。作为最高的政治领导力量，中国共产党的管党治党状态与国家治理体系和治理能力现代化的前途命运密切相关，全面从严治党与坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化之间存在十分紧密的逻辑关联。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，全面从严治党是中国共产党维持和强化这一优势、全面提升党的先进性和纯洁性的本质要求与内在基础。全面从严治党既需要每个党员个体的思想和行动自觉，更需要坚实的制度支持和保障，制度建设是深入推进全面从严治党的关键。推进全面从严治党有效向基层延伸和各领域拓展，根本出路在于健全党的建设制度体系，明晰权力边界和规范权力运行，加快形成全面从严管党治党的党内法规制度体系，切实将权力关进制度的笼子。完善全面从严治党制度既是增强政党能力和提升党的建设质量的战略路径，也是有效推进国家治理体系和治理能力现代化的根本政治保障，在全面建成社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的历史征程中具有基础性和战略性地位。

注释：

① 中共中央宣传部：《习近平总书记系列重要讲话读本（2016年版）》，学习出版社、人民出版社2016年版，第116页。

② 中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2018年版，第410页。

③ 唐皇凤：《新贤能政治：我国干部选拔制度的民主化与现代化》，《复旦学报》（社会科学版）2016年第4期。

④ 《全面从严治党学习笔记》编写组：《全面从严治党学习笔记》，党建读物出版社2016年版，第58页。

⑤ 习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》2014年10月9日，第2版。

⑥⑦ 中共中央文献研究室编：《十八大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2016年版，第95、95页。

⑧ 参见 [美]奥利尼德·赫维茨、斯坦利·瑞特：《经济机制设计》，田国强等译，上海人民出版社2009年版，第6—18页。

⑨ Leonid Hurwicz， The Design of Mechanisms for Re-source Allocation， American Economic Review， 1973， 63（2）， pp.1-30.

作者简介：唐皇凤，武汉大学马克思主义学院教授、博士生导师，湖北武汉，430072;姚靖，武汉大学马克思主义学院博士研究生，湖北武汉，430072。

（责任编辑刘龙伏）