十五至十三五一次能源政策与消费演变的研究

宋国辉 姚爱林 张喜东 邓东华 王红艳

摘 要：通过回顾分析十五至十三五规划中一次能源政策的演变及消费情况，笔者发现我国一次能源政策的制定采用因时制宜、因地制宜的理念逐步重视能源产业相关的生态和安全。能源在消费体量逐步增大的同时，能源结构朝向清洁、可持续的方向调整。未来应继续重视煤炭清洁利用技术的研发和应用，扩大天然气进口量和扩建储气设施，突破新能源消纳技术的研发和应用。

关键词：五年规划;一次能源;政策演变;消费体量

一、引言

能源产业是国民经济与社会发展的支柱之一。能源政策是国家政策体系的重要组成部分。能源政策涉及的领域宏大，包括一次能源、二次能源、输送和存储、终端使用、节能减排、能源结构、价格机制、国际政治与商业关系、设施建设、技术装备研发、示范工程等[1]。能源多元化和清洁高效利用是各国能源政策的共同目标[2]。我国能源产业经历了自给自足、多元互补、节约高效三个阶段[3]。自2000年以来，我国经济飞速发展，资源枯竭及环境问题日益严峻，来自国际社会的压力逐渐迫切[4]。本文重点研究2000年后，即十五至十三五期间一次能源利用政策的演变及消费实况，探索未来能源政策的发展趋向。

二、一次能源政策演变

十五至十三五国民与社会发展规划均对一次能源开发利用政策进行了阐述，篇幅、角度和详细程度有所不同（如图1所示）。

十五规划中能源政策出现在第七章第三节，主题为“优化能源结构”，对提高优质煤比例，提高天然气消费比重，合理开发石油资源开发燃料酒精等石油替代产品;积极发展风能、太阳能、地热等新能源和可再生能源的积极发展;推广能源节约和综合利用技术等分支进行了高度规划和简练论述。

十一五规划更为重视能源政策，体现在两方面。第一，进行分类阐述，专业性和详细度均有显著提高;第二，政策表述从十五的“节”提升至十五的“章”。本规划中政策主题是“优化发展能源工业”，在此前能源政策基础上，强调减少煤炭开采的生态环境影响，加强煤炭清洁生产和利用;扩大境外油气资源合作开发;大力发展可再生能源。例如，在保护生态基础上有序开发水电，积极推进百万千瓦级核电站建设，并网风电装机、生物质发电装机分别达到500万千瓦和550万千瓦。这是首次在国民经济和社会发展规划中提出具体的装机容量规划。

经过此前能源产业结构的优化发展，十二五规划对能源问题追本溯源，强调“生产和利用方式变革”，并首次提出“合理控制能源消费总量”。举措新增或强调，发展安全高效煤矿，推进资源整合和煤企兼并重组，有序开展新型煤化工研发和产业化;稳定国内石油产量，促进天然气产量快速增长，推进煤层气、页岩气等非常规油气资源开发利用;发展清洁高效、大容量燃煤机组，优先发展热电联产机组;积极发展太阳能、生物质能、小河流水能资源等新能源。

十二五规划更加重视生态环保和民生民意。例如，十一五规划水电的发展前提是“保护生态”，十二五规划则要求做好“生态保护”和“移民安置”，发展核电强调确保安全。政策制定理念上也有新动向，例如，同时提出促进发展分布式能源系统。这体现出政策制定时采取了因地制宜、因势利导、具体问题具体分析的策略。

十三五规划根据国内外经济、社会和环保等情况，因时制宜地提出“建设现代能源体系”，将能源产业的发展整合提升至新高度，提出坚持生态优先，限制、控制或优化不同地区的煤炭资源开发;大力推进煤炭清洁高效利用;加强陆上和海上油气勘探开发，有序开放矿业权，积极开发各类燃气资源;开展成品油质量升级行动计划;完善新能源扶持政策;以沿海核电带为重点，安全建设自主核电示范工程和项目;优化建设国家综合能源基地。

回顾十五至十三五能源政策发展脉络，可见政策从对能源污染物的重视，演变为对生态系统的重视，同时充分考虑民生民意的因素，例如能源项目安全性、居民迁移安置等。能源政策融入了我党执政为民、与时俱进、科学发展的理念，是走绿色发展道路，建设“青山绿水、蓝天白云”美好家园的高度指导，也是对全球社会重信守约、肩负大国担当、构建人类命运共同体的落实。

三、一次能源消费数据

图2展示了2000年至2018年能源消费数据[5]。十五至十一五初期，能源消费总量增长较快，此后放缓。其中，煤炭依然是主要能源，消费量在2013年达到顶峰。石油是第二大能源，消费量稳步上升。天然气从十五末期开始快速发展。同期，新能源（核电和可再生发电）迅猛增长。从绝对数值上看，2018年煤炭、石油、天然气和新能源分别比2000年增长1.72倍、1.71倍、10.19倍、5.18倍。目前我国总消费量是美国的1.42倍。可见，我国能源消费体量庞大，能源安全和环保问题极为重要。从相对占比上看，煤炭占比从68.5%降至59.0%;石油占比从22.0%降至18.9%;天然气占比从2.2%升至7.8%;新能源占比从7.3%升至14.3%。可见，我国能源结构朝向清洁、可持续的方向调整。

综合能源消费体量和结构，未来相当一段时间内煤炭的消费量依然庞大，因此依然要重视清洁煤利用技术的研发与应用。国际天然气资源较为丰富，价格有竞争力，扩大和稳固国外天然气供给，国内建设储气设施是扩大清洁能源比例、保障能源安全的有效手段。另外，尽管我国对可再生能源消纳问题高度重视并取得了显著成效，但弃水、弃风、弃光的总量超过200亿千瓦时，达到某些国家近一年的用电量，资源浪费数量巨大[6]。可再生能源的消纳及相关储能技术有待突破。

四、结论

政策制定的基础是资源存量，同时还受到世界环境与能源思潮的影响。本文回顾分析十五至十三五规划中一次能源政策的演变及期间产业实况，发现我国能源产业在保持总量逐步增大的同时，能源结构朝向清洁、可持续的方向调整。在政策的制定中，从對能源污染物的重视，演变为对生态系统的重视，同时考虑民生民意因素。这体现了我党执政为民、与时俱进、科学发展、绿色发展的理念，也是对全球社会重信守约、肩负大国担当、构建人类命运共同体的具体举措。展望未来，中国未来还需要增强煤炭清洁利用的比例，创新利用方式;重视天然气资源的保障;用科技创新解决可再生能源的消纳，守住并继而扩大新能源的阵地。

参考文献：

[1]林伯强.中国能源政策思考[M].北京：中国财政经济出版社，2009.

[2]边文越，陈挺，陈晓怡，葛春雷，惠仲阳，杨辉.世界主要发达国家能源政策研究与启示[J].中国科学院院刊，2019，34（4）：488-496.

[3]王衍行，汪海波，樊柳言.中国能源政策的演变及趋势[J].理论学刊，2012（9）：70-73.

[4]何建坤.全球气候治理新机制与中国经济的低碳转型[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2016，69（4）：5-12.

[5] 中华人民共和国统计局.年度数据[EB/OL].（2020-01-10）[2020-01-10]. http：//www.stats.gov.cn/.

[6]姚尧.可再生能源政策生变[J].中国经济信息，2018（18）：70-71.