我国突发公共卫生事件应急管理法制之完善——以新型冠状病毒肺炎事件为视角

江 林，吴鸿鑫

（1.四川大学 法学院，四川 成都 610000；2.四川省荣县人民法院，四川 荣县 643100）

新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称“新冠肺炎”）的发生，不仅考验了公民应对灾害的承受能力、社会抵御风险的抗压能力、政府处理突发事件的应对能力，还检验着我国突发公共卫生事件应急管理法制的建设成效。完善的法制是政府高效应对各类突发公共卫生事件的基础，政府在多大程度上依法防疫，是检验应急法制实施效果好坏的试金石，也反映出依法治国水平的高低。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上提出：“要依法防控，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。”[1]本文以新冠肺炎应对决策程序与效率、指挥领导体制、措施执行实施为分析角度，系统反思我国突发公共卫生事件应急管理法制体系在群体性不明原因疾病的防控机制、应急指挥体制、基层应急组织的动员制度方面存在的问题，并为完善《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生应急条例》等相关法律法规提出对策。

一、突发公共卫生事件应急管理法制样态

（一）突发公共卫生事件应急管理法律法规体系

当前，在中央层级，我国有关突发公共卫生事件应对的综合性法律、行政法规共有4部。其中法律有《传染病防治法》（1989年）和《突发事件应对法》（2007年）。《传染病防治法》在2003年SARS事件后进行了大幅修改，现行体例包括9章80条，从传染病的防治、传染病暴发后的疫情报告与通告、疫情的控制措施、医疗救治、监督管理和法律责任这几个方面作了综合性、基础性的规定。根据《突发事件应对法》第3条的规定，该法是一部应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件这4类突发事件的综合性法律规范，共7章70条，包括突发公共事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建和法律责任。行政法规方面有《传染病防治法实施办法》（1991年）和《突发公共卫生事件应急条例》（2003年）。其中，《传染病防治法实施办法》虽作为《传染病防治法》的配套法规，但因“年久失修”，与经历过2004年、2013年两次修改的《传染病防治法》已无法衔接。①2018年全国人民代表大会常务委员会执法检查组在《关于检查〈中华人民共和国传染病防治法〉实施情况的报告》中指出：“1991年制定的《传染病防治法实施办法》一直未作修改，相关内容存在与形势和需要不相适应的问题。”《突发公共卫生事件应急条例》为应对2003年SARS事件而在一个月内紧急出台，是当前对突发公共卫生事件的预防和处置较为针对性、专门性、系统性的行政法规，使得突发公共卫生事件在应对的操作上有法可依。上述4部法律法规确立了突发公共卫生事件处置的基本制度和基本程序，为各级政府及工作部门在应对突发公共卫生事件时提供了法律依据和行动指南。为了增强上述法律法规的可操作性，国务院各部门还结合本部门的工作实际制定了相应的部门规章，如国务院卫生部颁布的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（2003年），国家质量监督检验检疫总局颁布的《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》（2003年）等。

在地方层级，各地方立法机关和工作部门依据上述法律法规确定的框架，结合本地突发事件实际情况，制定了相应的地方性法规、政府规章及其他规范性文件，进一步细化了突发公共卫生事件应急处置制度。据作者统计，当前，全国范围内共有19个省、自治区、直辖市人民政府已对《突发公共卫生事件应急条例》进行了细化：广东省人大常委会2003年以地方性法规的形式，制定了《广东省突发公共卫生事件应急办法》，其余18个省级政府以地方政府规章的形式出台了细化实施办法②这18个省、自治区、直辖市分别是：河北省、山东省、安徽省、辽宁省、江苏省、内蒙古自治区、云南省、四川省、广西壮族自治区、湖南省、海南省、天津市、青海省、吉林省、上海市、浙江省、陕西省及江西省。。有18个省级人大常委会以地方性法规的形式对《突发事件应对法》进行了实施性立法①这18个省、自治区、直辖市分别是：北京市、辽宁省、湖南省、广东省、甘肃省、重庆市、山西省、新疆维吾尔自治区、山东省、陕西省、宁夏回族自治区、安徽省、上海市、江西省、广西壮族自治区、河北省、云南省及天津市。，江苏、四川、湖北、福建4省以地方政府规章的形式制定了本省的突发事件应对办法。

此外，在“一案三制”应急管理体系下，各种应急预案大量存在，如国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》，原卫生部印发的《群体性不明原因疾病应急处置方案》（试行）、《全国不明原因肺炎病例监测、排查和管理方案》，以及各级地方政府依据这些预案编制的本级政府突发公共卫生事件应急预案。就应急预案的效力而言，有学者认为，受“预案先行”应急理念的影响，“无论在理论上还是实务中，这些预案已经被当作在法律上具有同一属性的事物来对待。”[2]为应对突发公共卫生事件，各级政府及工作部门在防控疫情过程中还发布了大量的通知、公告等规范性文件，这些文件与上述法律法规、规章共同组成了我国突发公共卫生事件应急管理法律法规体系。

（二）突发公共卫生事件应急管理法律法规体系的特点

根据前文的梳理可以看出，我国突发公共卫生事件应急管理法律法规体系虽然起步较晚，但在2003年抗击SARS之后有了较快发展，应急管理制度逐步建立，从中央到地方的应急法律法规日渐充实，呈现出多层次、多类别的面貌。就我国突发公共卫生事件法律法规体系而言，主要体现出以下几方面的特点：

其一，从法律体系上看，我国突发公共卫生事件应急管理法律法规体系较为分散。我国突发事件应急管理法制采用的是分散立法的模式，分灾种、分部门来进行规范，同样的立法方式也体现在突发公共卫生领域。如针对公共卫生事件的类型不同，分别制定《食品卫生法》《动物防疫法》《野生动物保护法》等专门性的法律，综合性的《突发公共卫生事件应急条例》作为一部行政法规效力尚不及于前述法律。再如分部门“条条分割”立法：制定《国境卫生检疫法》，规范国境卫生检疫机关防止传染病传入、传出国境的问题；制定《进出境动植物检疫法》，据此规范国家动植物检疫机关防止病虫害传入、传出国境的问题。

其二，从立法目的上看，注重法的实用性。我国突发公共卫生事件应急管理法律体系的建立健全，是随着社会、经济发展及处置各类突发公共卫生事件的现实需要而逐步完善的过程。《传染病防治法》孕育于1988年应对上海甲肝事件；2003年SARS事件的暴发激活了我国突发公共卫生事件应急管理法制建设，国务院在非典疫情肆虐的非常时期，紧急出台《突发公共卫生事件应急条例》，全国人大常委会也立即启动《传染病防治法》的修订，地方各级立法机关、相关部门随后也出台了大量的规章、规范性文件，这些立法、修法的一个重要目的是满足实践应对突发公共卫生事件的现实需要。以《突发事件应对法》和《突发公共卫生事件应急条例》的体例来分析，两者几乎完全相同：按照时间轴的方式从事前预防、临事应对、事中处置、事后恢复整个过程的运行机制来进行规范，且强调突发事件发生后应对和处置机制的构建。

其三，从内容来看，强调应急管理领导权的集中。我国突发事件应急管理法律制度的一个重要特征就是应急管理领导权的集中，由人民政府、临时成立的应急指挥部负责领导、协调、指挥本地区突发事件应对工作，政府各部门分别承担各自职权范围内的工作，这是从非典事件缺乏统一应急组织中汲取的经验教训。

二、新冠肺炎防治暴露出突发公共卫生事件应急管理法制的问题

自2003年SARS事件后十余年间，我国暴发了数次公共卫生事件：2005年人感染禽流感事件、2008年三鹿奶粉事件、2009年甲型H1N1流感事件以及多次在个别省份流行的H7N9禽流感疫情。这些突发公共卫生事件的暴发与流行，在不同程度上检验了我国当前公共卫生应急管理法制建设的效果。法制的力量保证了各级政府的应急行动有法可依、有序而为，然而，实践中也暴露出突发公共卫生应急管理法制的一些不足。作者将以此次新冠肺炎防治为视角，从决策程序与效率、指挥领导体制、措施执行实施几个维度来审视和反思当前我国突发公共卫生事件应急管理法制中存在的较为突出问题。

（一）传染病列举分类、集中认定带来决策程序的繁琐和时间的耗费

国家卫健委在2020年1月20日的公告中称，将新冠肺炎纳入乙类传染病，并经国务院批准，将采取甲类传染病的预防、控制措施。此时，距武汉市卫健委披露的最早发病日期（2019年12月8日）已过去44天，距国家卫检委首批专家组抵达武汉调查已过去21天。且直到1月22日，湖北省政府才启动突发公共卫生事件二级响应；1月23日，才出现首个启动重大突发公共卫生事件一级响应的省份。湖北省迟迟未启动预警并采取防控措施而导致决策时间的拉长与耗费，与《传染病防治法》规定的传染病列举分类方式、集中认定模式不无关系。

现行《传染病防治法》以传染病病种对人体和社会的危害程度、暴发和流行情况的不同作为分类标准，将传染病分为甲、乙、丙三类，共39种疾病，甲类只有鼠疫和霍乱两种，且甲类传染病的防治措施不适用于乙、丙类——甲类传染病可以采取强制隔离治疗、交通卫生检疫、尸体就近火化等措施。对于上述39种病种以外的、突发原因不明的传染性疾病，需要纳入传染病予以管理的，根据该法第3条、第4条的规定，若要增列为乙、丙类传染病，由国务院卫生行政部门决定；若要纳入甲类传染病的，只能由国务院决定。若要对该突发原因不明的传染性疾病采取甲类传染病的预防和控制措施，需由国务院卫生行政部门及时报国务院批准后予以公布、实施。传染病的认定事关应急响应程序的启动，传染病类别直接决定采取何种防控措施，而这些最终都将影响到疫情防治的科学性、及时性。当前《传染病防治法》对传染病的分类以列举的方式严格限定，且认定的主体集中在国务院和国务院卫生行政部门，这种严格的分类方式和集中的认定模式至少存在以下几方面问题：

首先，一旦有新发的未知传染性疾病流行，就即刻出现立法真空，导致无法可依的局面。有学者统计，自上世纪70年代以来，全球大约出现了近40种新发传染病，当前，1～2年就有出现一种新传染病的可能。[3]国务院、国务院卫生行政主管部门根据暴发、流行情况和危害程度对新发传染病予以法律认定和分类，但现行法律法规、规范性文件却没有明确暴发、流行和危害程度所要达到的人数、流行病学特征和危害级别。此次新冠肺炎、2003年SARS都属于新发未知传染性疾病，流行前期无法归入任何一个级别的法定传染病，而《传染病防治法》第四章对于疫情控制的措施，如隔离治疗、限制聚集性活动、疫区封锁、交通卫生检疫等，只针对已经被确定为传染病的法定疾病，不包括未知的新发传染性疾病。虽原卫生部2007年印发了《群体性不明原因疾病应急处置方案》（试行），但该规范性文件不仅法律位阶低，至今仍是试行版，而且与现行法律、规范性文件还存在冲突。如该文件确立了群体性不明原因疾病事件特别重大、重大、较大三级分级标准，与《突发事件应对法》《国家突发公共卫生事件应急预案》中规定的突发事件四级分级标准明显不同，且该方案对群体性不明原因疾病分级标准极为模糊①以对特别重大群体性不明原因疾病事件的分级标准为例，《群体性不明原因疾病应急处置方案》（试行）规定的标准为：“在一定时间内，发生涉及两个及以上省份的群体性不明原因疾病，并有扩散趋势；或由国务院卫生行政部门认定的相应级别的群体性不明原因疾病事件。”，不能明确地找到法律来源应对新发未知传染性疾病，影响了各级政府和相关的工作部门应对措施的积极响应。

其次，对传染病集中认定所需要层层报批的行政程序，耗费了时间、人力等在内的诸多应急成本，延误了处置突发公共卫生事件的最佳时机。根据《突发公共卫生应急条例》第三章关于突发不明原因疾病的层层上报规定中，需要由国务院卫生行政主管部门或国务院宣布为法定传染病的，只模糊地要求“及时”宣布，具体的时间期限并不明确。对突发公共卫生事件的确认、传染病的认定缺乏明确的时效约束，影响传染病处置措施的及时启动，何况，在信息的层层上报中，极有可能带来信息传递的失真。

最后，事权集中于国务院和国务院卫生行政部门，不利于充分调动地方的积极性、主动性。虽然《突发事件应对法》第43条至第45条规定了地方各级人民政府在上报突发事件的同时，要根据事件的紧急程度、发展态势、可能造成的影响来进行相应级别的预警，并根据预警级别的不同采取不同的措施。然而，从新冠肺炎的发现、流行、预警、防控的历程可看出，不明原因传染性疾病发生时，由于对疫情的紧急程度、发展态势、可能造成的影响没有制度化的评估，地方政府决策者在无法判定传染性强度和将造成何种严重后果，不能“证未后果”①“证未后果”：不明原因传染性疾病发生时，无法证明疾病可能产生的影响和导致何种程度严重后果。的前提下，往往首先考虑本地区的社会稳定、经济发展，会担心过早的披露疫情或启动预警将引发社会不必要的恐慌和造成较大经济损失。若刚发生疫情时就启动预警防控措施，既无法律上的依据和授权，也将带来政治、社会、经济等方面的决策风险。这就出现了本次湖北省对疫情的信息披露从最开始的“未发现明显人传人现象”到“不能排除有限人传人的可能”，再到“肯定人传人”逐步升级的过程。而到“肯定人传人”、纳入乙类传染病管理并采取甲类防控时，疫情已经变得极其严重了。

（二）应急指挥体制缺陷引发领导主体混乱

突发公共卫生事件的应急领导主体，决定了由谁代表国家行使国家应急管理权，以及指挥、协调各方关系，作出应急决定等一系列重大问题。SARS之后，为了强化突发公共卫生事件的指挥系统，提高应急处置效率，《突发公共卫生事件应急条例》的一项重大制度创新便是成立各级应急处理指挥部。指挥部整合了多方面资源，有利于节约沟通成本，避免不必要的重复行为。而作者对《突发事件应对法》《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》中的应急指挥体制进行梳理后发现，这三部法律法规的规定却不尽相同，甚至存在冲突（参见表1）。

表1 三部突发公共卫生事件应急法律法规领导体制比较

首先，法定的领导主体不一致。《传染病防治法》确定了各级人民政府为领导机关，《突发事件应对法》确定为县级以上人民政府，而《突发公共卫生事件应急条例》则以各级突发事件应急处理指挥部为领导主体。根据上位法优于下位法和特别法优于普通法的基本法律原则，各级人民政府为突发公共卫生事件应急处置的领导机关，各级突发事件应急处理指挥部若要采取应急措施，应当获得人民政府的明确授权。

其次，应急处理指挥部组成部门的组织架构、内部分工等规定不够具体。本次新冠肺炎防治期间，各级地方政府大多及时成立了相应的应对新型冠状病毒感染肺炎疫情应急指挥部，但各级政府在成立这些指挥部时，却没有对指挥部的组织架构、内部分工等作出公开的宣告，作为一个临时性的机构，容易导致职责不清，权限不明的情况发生。

最后，临时性的指挥部灵活、运行成本低，但由于其随着突发事件的暴发而产生，随着突发事件的平息而解散，临时指挥部就存在着持久性不足的特点。指挥部缺乏持久性将带来法律责任承担主体缺失，不利于突发事件应急经验积累；实用倾向浓厚，不利于突发事件应对的法制化等问题。[4]

需要特别指出的是，此次新冠肺炎的应对还显现出应急领导主体多元化的格局。为协同应对疫情，中央成立了应对疫情工作领导小组（以下简称“中央疫情工作领导小组”），国务院方面则由国家卫生健康委牵头，整合32个成员单位成立了国务院应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控机制（以下简称“国务院联防联控机制”），领导全国疫情防控。[5]此外，为了加强对湖北省疫情防控的指导，中央还成立了由中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰率队的中央赴湖北指导组（以下简称“中央指导组”）。根据官方资料显示，中央指导组主要的职责有三项：指导、督导当地防控措施的落实；协调物资、人员等重大事务；督察不作为、乱作为、不担当的问题。[6]据此，中央疫情工作领导小组、国务院联防联控机制以及中央指导组已客观上成为此次疫情防控的指挥主体。

发挥执政党强大的社会动员能力，以“一盘棋”的思想整合各部门防控能力，这是特殊时期应对突发公共卫生事件的特殊需要。但就此次应对新冠肺炎疫情来看，由于现行法律法规中并没有“疫情工作领导小组”和“联防联控机制”的法律依据，其法律性存在一定瑕疵。《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》中对国务院突发事件应急指挥机构的组成部门有相应的规定，而此次相关部门并未披露国务院联防联控机制的具体成员单位、组织架构等，这些都有损该机制领导全国疫情防控的权威性。作为现行法律之外的领导主体，中央疫情工作领导小组、国务院联防联控机制、中央指导组与应急指挥部的关系如何并不清晰。以武汉市的疫情防控为例，至少存在中央疫情工作领导小组、国务院联防联控机制、中央指导组、湖北省防控指挥部、武汉市防控指挥部这5个领导主体。这种叠床架屋式的应急指挥体系可能会带来多主体之间的决策冲突、中央指导权和地方统一领导权之间的协调、信息在层级流通中产生的时间耗费等问题。事实上指令多元化在本次疫情防控上已然造成了一定的混乱。2020年2月24日，武汉市防控指挥部以18号通告否定三个半小时前发布的17号通告。[7]无独有偶，湖北省潜江市也闹出相似的事件：2020年3月11日，潜江市防控指挥部以27号通告否定两个小时前发布的26号通告。[8]短短数小时之间，同一指挥部发布两份截然相反的通告，暴露出多重领导的弊端。

（三）基层应急组织的动员制度不完善影响防治措施的精细化

应对突发事件时，政府需要迅速动员各方力量，引导公民有组织地参与疫情防控。公民有组织地参与政府的危机管理活动主要包括以社区为依托的社群形式参与、NGO的参与以及营利组织的参与等。[9]其中，以社区为依托的社群形式主要是公民在城乡基层群众性自治组织的协调下，有序地参与突发事件的管理工作。社区、村最贴近突发事件的第一现场，是应急管理中最基础的单元，尤其是突发公共卫生事件时，更需要动员基层力量来紧急应对，以防止疫情从社区外部输入或在社区间扩散、流行。此次应对新冠肺炎疫情期间，基层应急组织的力量已经显现：基层群众性自治组织联合物业、志愿者等人员，承担了人员排查，信息的收集、核实、报送，社区封闭管控，群体性聚集管控等工作，为防止疫情扩散发挥了积极作用。但在疫情防控过程中，基层防控组织“乱作为”和“不作为”现象均频频发生。一方面，粗放地采取“硬核”防控手段，以堆砌泥土、挖断公路等形式设置路障；对武汉返乡人员采取拉横幅、加防盗门的防控措施；社区发文禁止租户入住等。另一方面，多地监察机关也查处了一批基层干部在新冠肺炎防控工作中不担当、不作为的问题。这些无序和混乱的基层防控现象折射出基层防控缺乏明确的规范指引和行动指南，法律制度的缺失影响了整体防治措施依法有序地开展。

基层应急组织依法开展应急管理首先需要找到法律依据。现行《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》中并没有明确规定基层群众性自治组织处理突发事件的任务。《突发事件应对法》第7条规定了县级政府对本辖区内突发事件负责的体制；第29条规定了基层防控组织开展突发事件宣传普及、应急演练的义务；第55条规定了突发事件发生地的基层群众自治组织和其他组织应当按照人民政府的决定、命令，进行宣传动员，组织群众开展自救和互救，协助维护社会秩序。《传染病防治法》第9条规定：居民委员会、村民委员会应当组织居民、村民参与社区、农村的传染病预防与控制活动。《突发公共卫生事件应急条例》第40条规定：传染病暴发、流行时，街道、乡镇以及居民委员会、村民委员会应当组织力量，团结协作，群防群治，协助卫生行政主管部门和其他有关部门、医疗卫生机构做好疫情信息的收集和报告、人员的分散隔离、公共卫生措施的落实工作，向居民、村民宣传传染病防治的相关知识。上述法律法规将基层群众自治组织在突发事件应对中的角色定位为协助上级政府执行应急措施，但相关部门已然意识到基层应急组织的重要性。2007年和2009年，国务院办公厅先后发布了《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，提出要深入推进街道、乡镇综合性应急救援队伍建设，完善基层应急队伍管理体制机制和保障制度。

地方立法层面，地方立法机关对《突发事件应对法》有一定程度的细化。以湖北省为例，湖北省人民政府2014年颁布的《湖北省突发事件应对办法》中，创制性地从基层应急人员、应急预案、应急物资等方面进行了规定：第5条要求乡（镇）人民政府、街道办事处配备专职或者兼职应急管理工作人员；第9条明确了乡（镇）人民政府、街道办事处、村（居）民委员会根据实际情况制定相关突发事件应急预案的法律义务；第18条规定基层应急组织应当储备基本的应急自救物资和生活必需品。另外，湖北省人民政府办公厅在2010年还出台了《湖北省人民政府办公厅关于进一步加强应急管理工作的意见》《湖北省人民政府办公厅关于加快推进基层应急队伍建设的通知》，但体例、内容上与国务院办公厅相关部门规章大部分重合，甚至在一些需要完成的目标上还出现了松动。如《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》中提出力争到2008年底，所有街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位完成应急预案编制工作，而到了《湖北省人民政府办公厅关于进一步加强应急管理工作的意见》中的相关规定变为及时编制、修订、完善各类应急预案，推进乡镇（街道）、村（社区）以及各类企事业单位应急预案编制工作。从此项规则的变动中可以窥见基层组织应急能力的捉襟见肘。

通过梳理上述法律法规后发现，现有的基层应急组织的社会动员制度至少还存在以下缺陷：其一，作为第一道防线的基层应急管理规定本应更加具体和细致，而现行法律法规注重于从宏观进行引导，对于基层应急组织的规定比较单薄，缺乏可操作性的实施细则，也没有强制性的执行要求。其二，基层应急组织的主体地位被忽视。现行应急管理法制无论是中央层级还是地方层面，均只强调基层应急组织的“协助” “配合”义务，忽视了其对本单元内的居民、村民应有的组织、领导作用。“这种命令—控制型管理对于推动社区公众积极主动参与社区灾害风险治理产生了较大的障碍。”[10]其三，对基层应急组织的应急能力建设关注不足。在此次疫情的中心区武汉，因防疫初期物资紧缺、人员不足，给疫情防控带来了很大的困难。其四，没有对基层应急组织的监督、问责机制，法律责任不明。《传染病防治法》《突发事件应对法》中责任主体只规定到县一级，且由于应急管理法制强调赋予行政机关应急权以及时、有效化解危机，这就使得应急管理主体在执行处置措施时具有较大的裁量权。一方面责任不晰，另一方面权力较大，就极有可能侵犯公民的权利。最后，基层应急管理的专门性规定为国务院部门规章和地方政府部门规范性文件，位阶较低，内容侧重于宏观政策引导。

三、完善我国突发公共卫生事件应急管理法制的路径建议

此次防治新冠肺炎暴露出的问题已经表明，我国突发公共卫生事件应急管理法制尚不健全。加强突发公共卫生应急管理，需要考虑对突发公共卫生事件应急管理相关法律法规和规范性文件进行修改完善，提高处置群体性不明原因疾病的效率，理顺应急管理领导体制，健全基层应急动员机制，其中主要涉及到《传染病防治法》《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》以及《群体性不明原因疾病应急处置方案》等相关规范性文件。

（一）加强群体性不明原因疾病的防控机制建设

面对一些群体性不明原因疾病发展为新传染病，需要借助法治的力量才能有序应对，若相应的法制体系已经为群体性不明原因疾病到法定传染病这个阶段的早期识别和有效防控提供了充足的法制资源和法律保障，将有利于提高应对效率，避免疾病后期的暴发与流行，而这就需要相应的法律制度具有一定的预见性、前瞻性、及时性、包容性，能为群体性不明原因传染性疾病防控预留一定的空间。具体来说，可从以下几个方面完善群体性不明原因疾病处置的制度建设：

首先，对群体性不明原因疾病予以法律上的量化。可将《突发公共卫生事件应急条例》第30条进一步细化，通过规定不明疾病的暴发时间、蔓延范围、发病人数、流行病学特征等数据指标，以此量化群体性不明原因疾病的危害程度、流行强度，并按照不同级别予以明确划分，以作传染病的早期识别和防控。

其次，对《传染病防治法》第4条、《突发公共卫生事件应急条例》第30条中，国务院、国务院卫生行政部门将群体性不明原因疾病认定为法定传染病的时限予以具体明确，用成文规则的形式固定下来，以提高防控决策效率。

再次，赋予地方政府对群体性不明原因疾病一定的紧急行政权。由于群体性不明原因疾病的传染性和危害后果均具有未知性和不确定性，立法上应具有预见性和包容性，将群体性不明原因疾病的处置纳入《传染病防治法》予以规范。目前传染病种类及等级的认定权属国务院及国家卫生行政部门，一旦发生群体性不明原因传染性疾病，只有国务院或者国家卫生健康委员会确认后才能启动对应应急响应，这不利于及时有效的疫情防控。故可在法律上明确当群体性不明原因疾病的发病人数、波及范围、暴发事件和社会危害程度达到法定标准后，发病地政府可立即采取一定的法定传染病防控措施，而不必等待国务院卫生行政部门或国务院对该疾病定性后才予以行动；同时，层报国务院或者国家卫生健康委确认传染病种类和等级，待确认为法定传染病后，根据传染病的类别调整防控措施。

最后，清理《群体性不明原因疾病应急处置方案》与现行上位法之间的规范冲突，并将其上升为行政法规。为了强化群体性不明原因疾病处置的各环节，保证各项应对措施落实到位，有必要对《群体性不明原因疾病应急处置方案》与上位法的规范冲突进行清理，并提高立法层次，增强其权威性和操作性。

（二）理顺突发事件应急管理领导体制

首先，保持突发事件应急领导体制的法制统一。修改《传染病防治法》《突发事件应对法》及《突发公共卫生事件应急条例》中突发事件应急领导体制的抵触之处，予以规范化、一致化。突发事件应急指挥部是否有权采取应急措施，抑或是需要同级人民政府的授权后才能采取应急措施，需要在法律上统一明确。

其次，加强突发事件应急指挥部的顶层设计。完善应急指挥部内部组织制度，要明确相关的组织架构，厘清内部承担应急管理工作的各类小组、委员会的主要负责人以及内部的职权分工与配合，并对外作出明确宣告，利于社会的充分了解与积极配合。若有可能，从中央到地方都应在内部设置一个常设的应急部门。建立突发事件应急指挥官制度，明确应急指挥的责任追究、奖惩分配、经验总结。现行法律法规没有明确应急指挥部决策、领导失误应由谁承担责任、如何承担责任；没有明确因科学决策、指挥有方，大大减少了人民群众生命财产损失的，应如何予以表彰；应急指挥部作为临时性的机构，现行法律没有规定指挥部总结应急处置经验教训的义务，这些都需要在制度建设上形成长效机制，以此保证应急指挥部的有效运行。

再次，在法律上建立健全传染病防治联防联控制度。“公共危机需要来自不同部门和机构的联合与协调，须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对。”[11]2019年12月28日，第十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《基本医疗卫生与健康促进法》，并定于2020年6月1日起实施。在该法第20条中，将联防联控作为传染病防控的最新原则。未来相关法律的修改完善，需要结合最新传染病防控原则，在总结此次新冠肺炎防治中各级政府联防联控经验基础上，将传染病联防联控制度在法律上予以明确。

最后，厘清中央疫情工作领导小组、国务院联防联控机制、中央指导组、各级政府应急指挥部之间的法律关系，并明确以应急指挥部为中心的一元化应急领导体制。根据突发事件属地管理的基本应急体制，地方应急指挥部应当是领导、指挥的主力军，较高权力层级的中央疫情工作领导小组、国务院联防联控机制、中央指导组在属地管理原则下，对地方防控工作予以指导，提出建议、意见。

（三）健全基层应急组织的动员制度

中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记专门指出：“要切实加强农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。”[12]此次疫情防控是社区治理体系和治理能力的一次重大考验。如何在突发事件期间增强政府的行动能力，改善传统政府全面主导型的应急管理治理机制便成为当前政府公共治理变革的一个重要课题。[13]

首先，治理理念上，需要转变立法观念，强化基层应急组织的法律地位。以社区为代表的基层应急管理具备应急准备针对性强和效果佳、响应时间及时、掌握救援信息全面准确、取得救援物资方便快捷、事后自我恢复能力强等优势[14]，因此，在立法上需要转变当前对基层应急组织的“从属” “协助” “配合”义务定位，充分强调其在应急准备、预测预警、应急处置、事后恢复重建整个突发事件应急管理过程中的组织、指挥、协调作用。

其次，组织体系上，下放应急管理权力，扩大基层组织和单位在突发事件应对中的自主权。基层应急管理权有必要从县一级下沉到乡镇一级，由乡镇成立专门的委员会负责本乡镇行政辖区内的突发事件管理工作，各基层群众自治组织联合物业、社区党员干部、志愿者等人员，成立应急管理队伍，负责本区域内突发事件应急管理的日常工作，以提高突发事件的处置速度和效率。以《消防法》为例，该法第32条规定：村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人，组织制定防火安全公约，进行防火安全检查。”第36条规定：“乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要，建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救工作。”突发公共卫生事件应急管理的基层防控组织体系建设也有必要效仿《消防法》，在相关法律法规中进行明确规定。同时，有必要在《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》中规定基层群众性自治组织处理突发事件的法定任务。

最后，应急机制上，细化中央、地方层面突发公共卫生事件应急管理法制中关于基层应急管理的规定。在法律上对应急演练、人员配备、资金投入和物资储备予以强制性规定，以明确基层应急组织的应急机制建设；明确基层组织在突发公共卫生事件中的法律责任和义务，建立相应的考核、奖惩机制，以增强基层组织的主动性和积极性。

四、结语

没有完善的突发公共卫生事件应急管理法制，就无法建立起高效的突发公共卫生事件应急管理制度。通过法律为突发事件管理的相关制度进行预设，有利于在突发事件应对时发挥法律的制度化、常态化、程序化等优势。自抗击SARS以来，从中央到地方，已逐步建立起了比较完整的突发公共卫生事件应急管理法制体系，法律法规库的逐步建立健全使得我国突发公共卫生事件应急管理法制建设水平大幅提升。此次新冠肺炎疫情的发生是对我国突发公共卫生事件应急管理法制体系的一次考验，也是突发公共卫生事件应急管理法制体系得以进一步完善的契机。法律规范只有随着社会的变化而相应地进行废、改、立，才能充分发挥其在突发公共卫生事件管理中应有的指导、评价、强制等功能。对新冠肺炎折射出的法制问题进行审视和反思，总结经验，吸取教训，将有助于突发公共卫生事件应急管理的规范、有序、健康发展，使我国朝国家治理体系和治理能力的现代化更进一步。