英国布里斯托尔韧性城市策略研究及启示

王江波，陈敏，苟爱萍

（1.南京工业大学，江苏 南京 211816；2.上海应用技术大学，上海 201418）

1 引言

布里斯托尔是英国西南区最大的城市，英格兰八大核心城市之一，西临爱尔兰海，人口44.2万（2014年），面积110km2，属温带海洋性气候。同时，也是一个重要的商业港口，地位一度仅次于伦敦。现今，布里斯托尔仍是英国重要的航天、高科技及金融贸易中心，是一座充满朝气的具有多元文化的城市。和其他许多城市一样，布里斯托尔面临着人口增长、气候变化、资源匮乏、基础设施老化、世界市场格局变化和就业、颠覆性技术以及社会和健康不平等的挑战[1]。目前，经济和物质的增长与资源消耗的增长相伴而生，布里斯托尔和世界其他城市在继续扩张的同时，将无法维持这一趋势。随着越来越多的人认识到这些挑战，许多国际、国家和地方组织正在制定和实施建立“恢复力”的方案。100个韧性城市 (100RC)—由洛克菲勒基金会倡导，支持全球100个选定的城市，使它们更能抵御城市系统的物理、社会、经济冲击和压力[2]。2016年，布里斯托尔成功成为其中一员，开始了它的韧性规划之旅，计划持续50年，期待到2066年彻底实现其所有的韧性愿景。研究发现，布里斯托尔城市恢复力的构建过程，通过创建一个迭代的、非线性的、以人为中心的或所谓的“混乱”方法，对系统变化的一些复杂性进行了建模，包括构建新的联系和挑战现有的关系，谈论权力转移，参与开放空间的对话，鼓励非线性的集体探究与合作。主要从群体、社区、组织管理、财富与价值、区域全球化以及韧性运营6个层面展开韧性调查和恢复力重塑实践，最终实现城市韧性总目标，建立更安全，美好的家园。

2 面临的挑战

布里斯托尔，韧性挑战主要体现在潜在的压力和成长上，包括全球的不确定性，例如不断变化的气候或城市健康的不平等。通过分析其韧性挑战的表现形式，找寻韧性恢复和重建的方法和机会。主要从人群、社区、组织、繁荣与价值、区域与全球5个层面展开调查，研究结果总结如下。

2.1 人群：布里斯托尔城市社区多种多样，但不平等威胁到社会的凝聚力

布里斯托尔的人口多样，有45个宗教、91种语言和187个生源地[1]。这种多样性将在未来几十年中不断增加，这也是使这个城市充满活力的原因之一。目前，布里斯托尔群众在很大程度上和平共处，但是，不同社区之间的不平等间接损害了社会的凝聚力。不平等的根源主要在于人口迅速老龄化带来的挑战，如2039年布里斯托尔90岁以上人口将增120%[1]。由于经济收入的差异导致了社区档次的差异，对于青年人，社区配套的完善程度远不及老年人，因而随着人口老龄化，这种不公平的生活差异会愈加明显，社区不再是单一的属性，其与居住人的所有拥有资产和能力匹配度更高。

2.2 地区：建筑环境“绿化”，但尚未改变

布里斯托尔被认为是一个“绿色”城市，2015年，在英国第一个获得欧洲“绿色资本”城市③称号。其曾经雄心勃勃向公众承诺，到2050年，布里斯托尔全市将实现零碳排放[1]。然而，日前的发展并不足以支撑这个梦想。要想成为真正意义上的绿色城市，还需要在此前的基础上，采取更大胆、更前卫的步骤来改变建筑环境和约束居民的行为。与此同时，越来越多的不确定性，特别是与气候变化有关的不确定性，意味着布里斯托尔需要适应未来的不确定性和更多风险，如交通拥堵的管理、人口老龄化的应对等。其中，基础设施老化是这些挑战中的一个重要组成部分，只能采取激进的解决办法，促进新的融资形式发展，只有如此，才能将布里斯托尔转变为一个有吸引力和繁荣的无碳城市。

2.3 组织：民间社团是忙碌的，但互相之间没有联系

从基层积极分子到学术界，从第三部门机构到市议会小组，从青年理事会加入伙伴关系机构，布里斯托尔这个城市的许多地方已经实现高度合作，共同规划着城市的未来。但这种合作的热情并不总是得到利用，群众仍然认为权力是自上而下的、处在短期政治圈内运作的孤立系统中。也有许多公民反映感到失联，缺乏城市建设的参与感，不能影响城市或更广泛地区的未来。要建立韧性十足的城市，各群体组织之间的协作不可或缺，只有公民和公民社会的利益、愿望和行动与城市的正式规划、决策过程和交付机制建立更好的联系，才能创造一个真正参与性的未来城市。

2.4 繁荣与价值：经济的成功不等同于繁荣

布里斯托尔的成功是以经济角度衡量的，以国内生产总值 (GDP)/增加值(GVA)来衡量，被认为是对国民经济的高效净贡献者[1]。它也是创造最多数量初创产业的故乡，超过其他任何一个英国核心城市，而且拥有最多的专利注册数量。但是在健康、收入等方面存在着巨大的差异，社区需求之间的代沟有待拉近，以便于每人都有能得到体面的机会，住房负担能力对布里斯托尔来说也是一个日益重要的问题。考虑这些矛盾，布里斯托尔越来越被公认为是下一个“破除固有模式”经济体的领导者，如布里斯托尔镑（地方货币类型）的发行，布里斯托尔幸福城的名号等，它们都是基于一个强有力的运作来体现繁荣的概念，但目前还没有考虑到城市规模影响的衡量标准，随着城市规模的扩大，政策还需进一步完善。因此，布里斯托尔的韧性目标必须更多面向非经济成果。

2.5 区域到全球:虽然加强了当地的自我供给，但仍然依赖于国家和全球体系

布里斯托尔的许多创新项目和模式打破者，都专注于促进城市内部系统的自给自足和循环，例如，鼓励当地消费和生产利用布里斯托尔磅或者减少碳足迹和废物流。然而，这需要继续受益于国家、国际体系和基础设施的发展以取得良好平衡。布里斯托尔需要一些在繁荣时期和压力时期都能很好地发挥作用的基本服务。这种国家和全球的相互依存关系容易受到各种外部冲击的影响。在城市内部，面对这些外在冲击，各群体几乎都没有主动应对意识。

3 韧性目标和策略

3.1 韧性目标体系

2016年，布里斯托尔成为100RC网络的一员，借此机会，开始了长达50年的韧性战略制定。韧性策略的制定一般对应城市韧性的一个或多个总目标即对未来城市的韧性愿景。布里斯托尔的韧性城市愿景是公平、宜居、可持续发展、敏捷和联系。其中，公平表示生活在布里斯托尔的每个人都有资产，还有享受高质量生活的机会；宜居表示城市中心和社区是各个年龄段的人生活、工作、学习和娱乐的好地方；可持续发展则强调通过采用新的行为和技术，城市和地区在环境范围内繁荣发展；敏捷是期望布里斯托尔市民和领导人根据共同的优先事项和实时信息做出有效的决定；联系指的是当地社区和组织的强大网可以促进整个城市的信任、合作和共同行动。这5个韧性总目标均对应若干个韧性小目标，具体对应关系如表1。

韧性城市愿景 表1

针对群众的韧性策略 表2

3.2 韧性策略

3.2.1 人群

群众是基础，布里斯托尔韧性策略的制定尤其重视改善弱势群体的灾害应对能力，通过健全福利机构，提倡弱势群体参与城市建设，减少种群隔阂等层面，制定系列针对性策略（见表2），减小由经济差异造成的社会公平差异，提高社会凝聚力。

3.2.2 社区

社区是社会最全面表现的缩影，是社会单元的基础。社区韧性策略的关注点主要在房价、配套设施及绿化、邻里关系等。布里斯托尔通过控制经济适用房的配比，改善青少年旅行的福利政策，增强个人对社区环境的贡献意识等来入手，制定相关策略（见表3），以此实现增强社区韧性的目标。

3.2.3 组织管理

韧性策略的制定和实施实现的基础是良好的组织管理模式和机构[5]。布里斯托尔为实现韧性城市的愿景，从法律规范，信息传播平台，组织领导机构，社会经济团体各单元共同发力，通过颁布平等宪章，构建知识交流平台，创建城市办公处等系列措施，保障韧性策略的多样性，代表性和可操作性。具体措施见表4。

3.2.4 财富与价值

任何韧性目标或愿景，要想正式落地，评估是不可或缺的，不论是策略的可行性还是落地的效率，都需要进行量化分析。此时，对于韧性指标的选取以及指标体系的构建，评估方法和模型的选择尤其重要。布里斯托尔通过构建开发数据平台，工作交流平台，对所有指标进行分析和研究，对直接财富和价值实现进行评估，确定最优化的选择（见表5）。

3.2.5 区域全球化

区域全球化是时代发展的必然趋势，布里斯托尔要在这个大环境下增强城市的韧性，即意味在享受全球化便利的同时还要警惕它，区域全球化理论上促进了城市的繁荣发展，但是也会导致城市过分依赖外部力量，削弱其自身的创新能力和补短板的决心。因而，布里斯托尔选择对城市进行综合诊断，在确定其优势和劣势后，针对性地进行韧性提升，从而实现城市的全面提升。

4 启示

布里斯托尔城市韧性战略制定了一个清晰的韧性研究框架和一系列的韧性愿景，通过这些愿景制定韧性策略，以确保城市走向繁荣的未来。分析发现，布里斯托尔韧性战略的制定基于自身城市特征，其韧性实现的工作方式总结有3种，对我国的启示如下。

一是关注资产。我国城市各项设施或用地配置一般以人口规模为依据，如居住区规划中的千人指标、停车配比等；各类风险区中的防灾设施建设配置标准等，如火灾风险区中的消防设施配备。但是现实情况远比之复杂，对于不同资产所有者来说，其愿意花费的未知灾害预防费用差异明显。以社区为例，高档小区的住户对未知风险的预防投资金额远大于普通社区。因而，韧性城市建设各项设施配套应摈弃单一僵化的配置依据，学习布里斯托尔关注资产，通过识别不同层次的人群需求，然后形成符合实际需要的公共服务。

其二是共同营造。我国城市建设一直是“自上而下”模式居多，在整个城市规划中，普通群众的意见反映极少。除了专业知识的客观隔阂外，长久的制度壁垒更难以攻克，由于过分重视顶层设计，忽略普通群众真实诉求，城市建设过程中的“面子工程”随处可见。建议学习布里斯托尔韧性城市建设，从自上而下的官僚程序转向文化渗透，鼓励领导者和设计者创造更多沟通渠道，提供真正可落地的民众参与的方法。新布里斯托尔影响基金的开发方式就是一个例子，拟议的城市办事处将是鼓励和模拟共同创造解决办法的一个重要工具。

托尔针对社区的韧性策略 表3

针对组织管理的韧性策略 表4

针对经济的韧性策略 表5

针对区域全球化的韧性策略 表6

其三是多重视角。我国韧性城市建设注重单一的工程韧性，即通过各项防灾实体的建设，抵御未来可能出现的灾害危险，而对生态韧性和社会韧性建设的认识和实践相对匮乏。对于自然和社会来说，都有其运行的内在机制，如何充分发挥自然界的生态自愈和修复能力，激发社会中普通群众的抗灾主动性是非常重要的。新布里斯托尔对韧性系统的构建勇于打破陈旧的框架，对城市复杂系统的内在联系展开深入研究，从自然环境、人口社会、经济政治等多角度构建指标，塑造多元的韧性城市框架，为韧性愿景实现奠定基石。