南海港口区域合作机制的构建与完善——以“海洋命运共同体”为视角

张芷凡

（西南政法大学 国际法学院，重庆401120）

南海是“21 世纪海上丝绸之路”重点发展区域，也是世界最繁忙的海运干支线网络海域之一，由于港口众多，中国及其他南海国家间的经贸往来主要通过海运完成①《中国东盟双边贸易额一半以上通过港口物流实现》，http://www.gov.cn/jrzg/2007-10/29/content_789435.htm，2019年7月3日访问。，因此建立稳定的南海港口区域合作机制具有重要意义。此外，提升南海地区港口合作水平，能有效连接中国-中南半岛经济走廊与中巴、孟中印缅经济走廊，实现区域内国家港口资源优势互补，为中国和南海区域各国的发展形成更广泛的腹地经济支撑。目前，南海港口合作机制在促进港口建设、提升口岸便利化水平和加强港口安全等方面起到了积极作用，但仍存在区域性机制自身动能不足与来自域外的战略竞争等多重压力。在新形势下，中国应进一步提升南海港口合作，促进南海地区互联互通，将南海港口合作机制的构建与完善作为践行“海洋命运共同体”倡议的试验田和示范区。

一、南海港口区域合作机制的发展

港口对国家和地区的经济发展具有正向作用和溢出效益②H. Meersman，E. Van de Voorde，T. Vanelslander，“Port Competition Revisited”，Review of Business and Economics，No. 2，2010，pp.210-232.，南海地区港口资源丰富，重要港口广泛分布在重要航运干线上，如：北部湾港、海口港、新加坡港、皇京港、吉隆坡港、皎漂港、林查班港等③中国人民解放军海军司令部航海保证部：《中国港口指南》（南海海区），天津：中国航海图书出版社2005年版，第139页。。南海各国都重视港口建设，在港口合作上各国有着广泛的共同利益，这是建立区域性港口合作机制的基础。

除中国外，南海港口国均为东盟国家，目前南海地区间港口合作主要是以中国和东盟国家为主体展开的。经过多年发展，南海港口区域合作形成了以港口互联互通为目标的多个战略倡议为驱动、以协商和定期会议为主要沟通形式的合作机制。

（一）初创阶段：会议机制下港口合作仅被视为海洋和交通事务合作的一部分

自1994年参加东盟地区论坛（the ASEAN Regional Forum，简称“ARF”）④东盟地区论坛成立于1994年7月，是东盟成员国内部以及东盟与外部国家间对话的平台。以来，中国开始与南海地区其他国家开展海洋对话与合作的初步尝试。在ARF 机制的推动下，中国与东盟国家于2000年建立“ARF 海运信息中心”以促进地区间海运及港口信息和数据交流，是中国参与南海港口事务合作的初步尝试。

2002年伴随《中国-东盟全面经济合作框架协议》的签订，中国与东盟合作全面升级。“中国-东盟交通部长会议”机制正式启动①东盟交通部长会议通过每年召开定期会议的形式对中国-东盟国家间的交通合作事务进行规划协调和平台搭建。，在其推动下，中国与南海地区周边国家的港口合作得到进一步发展。2004年《中国-东盟交通合作谅解备忘录》签署，在该文件中，中国与东盟达成合意，实施包括港口在内的区域内交通基础设施合作建设项目，同时寻求在港口国监督、国际港口设施安保、防治船舶污染等海运港口事务上开展更加紧密的合作。2005年中国与东盟成立“中国-东盟海事磋商机制”，建立起地区间海事问题的专门协商交流机制，拓展了合作领域。

在初创阶段，南海区域国家的港口合作主要是在“中国-东盟交通部长会议”为主导的官方机制推动下进行的，但在这一阶段区域港口合作仅被视为中国与东盟海洋和交通事务合作的一部分，尚未形成针对地区港口合作的专门治理。

（二）专门化治理：围绕港口事务为核心进行的区域合作

在中国-东盟交通部长会议持续推动下，2007年《中国-东盟港口发展与合作联合声明》正式签署，标志着中国与南海区域国家开始专门就港口事务开展合作与治理。该声明鼓励并支持开展区域间港口合作，通过加强港口基础设施投资与建设、充分利用中国-东盟合作基金及相关融资途径等方式促进地区间港口合作交流，以港口合作带动地区间交通设施的全面合作。2007年签署的《中国-东盟海运协定》和2008年开启的“中国-东盟港口合作高管定期会议”②《中国-东盟港口高官会第一次会议通过职责范围》，http://www.gov.cn/jrzg/2008-10/20/content_1125954.htm，2019年6月10日访问。，均强调要加强中国与东盟各国在港口领域的全面合作，并期望推动建立中国-东盟港口协调机制，促进各国就港口发展政策开展对话。2010年签署的“中国-东盟海事磋商机制备忘录”主要调整区域内国家港口国监督、海上交通安全、海上航行援助等海事合作事宜。与此同时，2011年“中国-东盟海上合作基金”成立，对地区间港口合作给予金融支持。

这一阶段，地区各国通过建立港口联盟和与港口相关的磋商机制、签订港口合作协定等方式对港口合作问题进行专门调整，凸显了港口合作在地区合作中的重要性。上述机制的合作方式主要是以定期会议、政策协调、技术沟通等形式为主，但未能赋予机制实质性的强制约束力。

（三）升级与扩大：多个战略性倡议推动港口区域合作的深入发展

随着2013年“一带一路”倡议实施以来，南海港口区域合作进入了发展的快车道。2013年，“中国-东盟港口城市合作网络机制”建立，以中国与东盟港口合作和城市交流为核心开展合作，经过6年发展，目前已有39 个港口成员加入③林艳华，陈秋霞：《中国-东盟港口城市合作网络成员达39 家》，《珠江水运》2019年第18期，第56页。。2015年中国提出的“推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动”，将港口视作建设的重要着力点，在倡议的推动下中国与其他南海区域国家港口合作的形式和深度得到了进一步丰富和提升④国家发改委，外交部，商务部：《推动共建丝绸之路经济带和21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，北京：外文出版社2015年版，第2页。。同年，中国与马来西亚签署港口合作领域的首个合作文件《建立港口联盟关系的谅解备忘录》，成立了“中国-马来西亚港口联盟”，港口联盟这一新的合作模式通过定期交流机制，推动两国港口在项目合作、人员培训、信息交流、服务支持等方面的互联互通⑤“中国-马来西亚港口联盟”目前已吸纳21 家成员单位，港口联盟方建立定期会议机制和互派港口学习团机制，推进马来西亚关丹新港等中马合作项目落地。参见：《马中港口联盟成员增至21 个》，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/j/201709/20170902639241.shtml，2019年6月10日访问。。2018年，《关于中新（重庆）战略性互联互通示范项目“国际陆海贸易新通道”建设合作的谅解备忘录》的签署使得南海地区互联互通更为紧密，同时促进了南海物流航运从单一海运模式向铁海联运的“海运+”模式转变，客观上加强了中国与南海周边国家间的港口合作。2019年习近平主席提出了“海洋命运共同体”理念，这一理念是“人类命运共同体”在海洋领域的发展，是具体践行“一带一路”倡议和建设“21 世纪海上丝绸之路”的指导思想和行动指南，它要求中国在海上互联互通领域以更积极的姿态成为海洋规则共同创造者和海上公共产品提供者，在该理念引领下，未来南海地区港口合作水平和程度也将进一步提高。

总体观之，现有的南海港口合作呈现出了以下特点：

1.合作机制主体的多元化 港口合作兼具经济意义和战略价值，这决定了港口合作机制合作主体不仅包括政府，也包括港口企业、船运公司等。

2.合作机制内容的开放性 从实践来看南海港口合作调整事项不断扩大，从初期的港口基础设施建设合作逐步扩展到港口便利化、港口安全等内容的合作。可以预见，随着“海上丝绸之路”的发展，互联互通的进一步落实，港口功能的提升，港口区域合作机制所调整的内容将会更加丰富。同时，随着合作内容的不断增加，合作机制体现出因事设制，甚至“一事一制”的特点，某种程度上也反映了其“碎片化”的趋势。

3.合作机制形式的多样性 中国与其他南海国家港口合作在实践中形成了以定期会议、条约协定、港口联盟等多样的制度安排，且这些制度安排在区域和次区域范围内并存，共同推进南海港口合作深度的拓展。

二、南海区域港口合作机制的实效与不足

经过20年的发展，上述调整南海港口合作的区域机制和平台发挥着重要作用，一方面推动了南海港口合作的政策沟通与设施联通，夯实了南海港口合作基础；另一方面随着港口合作的深入，现有合作机制也暴露出了诸多不足，面临转型升级的需求。

（一）南海区域港口合作机制的实效

在现有港口合作的制度安排下，区域内国家围绕港口互联互通开展紧密合作，产生了积极成效。

1.促进了港口基础设施和航线建设

南海港口数量多达400 多个，港航运输的天然便利与陆路交通欠发达的客观现实决定了中国与南海周边国家间的贸易往来仍以港口运输为主，进行港口基础设施联通建设具有巨大的现实需求。目前，中国与新加坡、印度尼西亚、马来西亚、柬埔寨、缅甸、文莱等国开展的港口建设合作主要以提升现有港口基础设施、实现码头现代化为主，如：疏浚海运航道、增加港口泊位、扩大港口吞吐容量、配置装卸机械设备，使港口能适应大型集装箱船运的需要。在航线合作方面，中国与区域内各国增加支线航线数量，加开班轮航班超过150 条①《共享海上丝绸之路繁荣发展——2017年中国-东盟港口城市合作网络会议综述》，http://m.people.cn/n4/2017/0927/c1508-9923205.html ，2019年5月6日访问。，实现了中国港区与南海各国主要港口的航线全覆盖。同时，港口投资合作也进入快车道，中国-马来西亚钦州产业园区、马来西亚-中国关丹产业园区、中国-泰国罗勇工业园区等一系列港城产业互动项目的实施丰富了港口合作运营的模式，有利于物流效率的提高和港口产业的培育。

2.提升了港口口岸便利化

自2013年中国-东盟港口城市合作网络机制建立以来，港口合作机制将提高港口口岸便利化和港口服务效能作为实现“互联互通”的重要措施，提高港口口岸便利化程度和港口服务效能、促进港口物流效率和统一协调通关标准开始从共识走向行动。

南海周边各国的港口口岸便利化合作覆盖多个领域。一是港口电子数据共享，2016年中国与多个南海港口国建立了旨在发展中国-东盟最大物流电子数据交换网络的中国-东盟港口物流信息中心，目前已实现与马来西亚关丹港信息对接②《中国-东盟港口物流信息中心正式启用》，http://www.mofcom.gov.cn/article/resume/n/201606/20160601337895.shtml ，2019年7月3日访问。。2017年中国与马来西亚巴生港、国际港口社区系统协会等共同建立港口物流信息互联共享平台及行业信息共享规范标准③《中国将实现全球31 个港口国际物流信息互联共享》，http://tradeinservices.mofcom.gov.cn/article/ydyl/sedly/syfw/201803/56720.html ，2019年6月10日访问。。二是“单一窗口”建设④国际贸易“单一窗口”就是政府为国际贸易提供含报关、货代、信息服务、海关、外汇等业务“一站式”在线办理的窗口。，中国与新加坡正积极开展“单一窗口”认证合作，而东盟内部印度尼西亚、马来西亚、新加坡、泰国、越南、菲律宾等国也正通过东盟单一窗口数据共享系统的建设完善区域内便利化制度。三是“经认证的经营者”（简称AEO）互认⑤“经认证的经营者”是指以任何一种方式参与国际货物流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的企业，不同国家海关间可以通过相互认证，给予对方通关便利。，中国已与新加坡完成AEO 认证安排，同时也正积极开展与马来西亚、泰国、印度尼西亚的AEO 互认磋商。此外，中国还与新加坡、文莱、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和泰国建立了电子通关审单系统。

3.促进了南海港口安全

港口安全是南海地区港口合作机制中的重要组成部分，涉及与港口、航运相关的传统及非传统安全事务的合作。《中国-东盟港口发展与合作联合声明》提出，各方应在国际海事组织框架下共同努力，加强在港口国监督、海上安全和海上安保以及海上环境保护领域的合作。目前，中国与南海区域国家在港口安全方面的合作主要包括：

其一，在多边层面落实港口安全规则。现有港口安全规则包括全球性、区域性规则。全球性港口安全规则主要指联合国及国际海事组织（以下简称IMO）框架下的一系列规则：《联合国海洋法公约》《国际海上人命安全公约》（简称SOLAS）《国际防止船舶造成污染公约》（简称MARPOL 公约）《国际船舶和港口设施保安规则》（简称ISPS 规则）《国际安全管理规则》（简称ISM 规则）及议定书《港口国检查程序》及其附则（Procedures for Port State Control）等。区域性港口安全规则主要以《打击亚洲地区海盗和武装抢劫船舶地区合作协议》为代表，同时在次区域层面中国和部分南海区域国家还参与了打击海上恐怖活动与防止大规模杀伤性武器扩散的“集装箱安全倡议”（简称CSI）。在执行现有港口安全国际机制中，中国与印度尼西亚、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南等大部分区域内国家都加入了东京备忘录并在该备忘录机制下执行港口国监督检查（PSC），保障相关国际规则的有效落实，维护港航安全。

其二，积极提供与港口安全相关的公共产品。目前已开通的项目包括中国-东盟航线及航运服务项目及中国-东盟海上紧急援助热线①《中国-柬埔寨海上紧急救助热线开通》，http://www.xinhuanet.com/world/201710/31/c_1121885864.htm，2019年6月10日访问。等。同时为提高部分南海区域国家港口基础建设及运营水平，中国向部分南海国家提供技术支持和培训②《2018年中国为文莱、柬埔寨、马来西亚、泰国、菲律宾、越南等国提供区域非公约船舶安全管理培训》，http://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/201811/t20181116_3129051.html，2019年6月10日访问，加强与区域内国家在技术标准与安全管理上的合作。

（二）南海地区港口合作机制的不足

南海地区港口合作机制在发展中取得了良好的成效，但其在建设“海洋命运共同体”的实践中也面临困境和挑战。

1.现有港口合作机制缺少统一的顶层设计

如前所述，中国与南海周边国家通过定期会议、海运协议、港口联盟等合作方式积极促进港口互联互通落地，并取得一定实效。但实践中，由于港口合作主体的多元性和国别差异性，合作内容的广泛性，合作方式的多样性，导致现有合作机制缺少统一的协调统筹，具体表现在以下三个方面。

其一，缺乏统一理念引领和区域互信支撑。从港口合作实践来看，虽然既有的多个港口合作对话平台和会议机制都发挥了实效，但由于缺乏统一的战略理念指导，导致现有的港口合作项目具有一定的随机性，合作指向不甚明确，也就造成了虽然合作建设的港口数量多却低水平重复的现象。同时，地区政治经济局势多变也导致区域国家在港口合作上互信不足，合作的不确定风险增加。以“皎漂深水港”合作项目为例，2015年中国中标参与缅甸皎漂港的投资建设，2016年缅甸大选后，新政府为割裂与上一任政府的关系，宣布重新审批之前签署的投资项目，在停滞三年后于2018年才重启中国与缅甸在皎漂港的实质合作③《中缅签署皎漂深水港项目框架协议》，http://world.people.com.cn/n1/2018/1109/c1002-30390310.html，2019年3月15日访问。。上述困境使现有合作机制面临掣肘，亟需合作各方建立互信、在港口合作机制建立上形成统一观念。

其二，一体化程度不高。现有南海港口区域合作存在多个机制交叉的情况，虽然多机制共同作用对促进港口深入合作起到了积极意义，但也存在机制间协同性不足，在港口事务的调整上容易产生重叠等问题。此外，南海地区各国港口合作的领域较广，包括基础设施建设、港城一体化运营、口岸便利化、港口安全维护等。现有推动南海地区港口合作的各机制虽然都致力于提升区域港口效能，并对港口合作均提出了相应的治理规划，但由于上述机制间参与部门不同、机制间联动并不充分、一体化程度不高，影响了合作机制的影响力和实践效果。

其三，规则设置约束力不足。南海港口合作机制中，不论是中国-东盟交通部长会议、中国-东盟港口合作高官会议等会议平台还是《中国-东盟港口发展与合作联合声明》《中国-东盟海运协定》等区域性协定，具体规则的内容偏重于对合作各方共识的凝聚和港口合作事务的拓展，具体规则的实操性与约束力不强。以《中国-东盟港口发展与合作联合声明》为例，其文本中达成的7 项共识主要是合作参与各方未来港口合作意向和合作领域的阐述，缺少调整合作国港口合作行为的义务性规范。可以说，与其他领域的南海合作机制一样，南海港口合作机制也主要以“软法”为主①张丽娜，侯丽维：《南海区域合作的法律困境及对策研究》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2018年第6期，第51页。。如今，包括中国在内的南海地区港口合作在“一带一路”倡议和“海上互联互通建设”的推动下已经进入到深层发展的阶段，宣示性和原则性的规则过多会使合作机制的执行和落实受阻。

2.现有机制滞后于港口合作的发展需求

南海地区港口合作机制在实施过程中对港口建设运营各环节中出现的新需求未能给予及时调整。具体表现在以下几个方面。

其一，港口基础设施建设滞后，港口间开通航线不足。随着船舶运输集装箱化、海上集装箱运输网络化以及“海运+”等新运输模式的出现，港口基础设施建设需要适应日渐集中化的海上集装箱运输和多式联运等航运模式，特别是智能港口的出现对港口硬件提出了更高的要求。南海地区国家除新加坡、马来西亚等少数国家拥有先进港口外，区域内大部分国家如柬埔寨、菲律宾等国，港口基础设施建设水平较低、港航设备陈旧，吞吐货物能力有限，深水码头改造滞后，难以适应现代大型集装箱运输的要求，更勿论港口物流系统的自动化与智能化。现有港口合作机制尚未能对港口基础设施建设需求做出及时调整和扩容升级。同时，南海地区部分国家直通航线尚未开通，支线航线不足以影响运输成本和效率，成为制约南海港口系统化的阻碍。

其二，港口口岸便利化程度差异显著，物流规则不统一影响口岸效率。虽然南海区域的东盟国家通过制定《建立和实施东盟单一窗口协定》《东盟货物跨境便利化框架及技术议定书》等协议试图在区域内部建立统一贸易便利化机制，但在实践中，区域国家内部经济技术发展水平不同导致国家间便利化程度两极分化，如表1 所示，南海周边各国港口服务能效评估世界排名相差悬殊。例如新加坡口岸便利化程度高居世界前列②王玫黎，吴永霞：《“一带一路”建设下中国-东盟港口建设发展研究》，《广西社会科学》2018年第6期，第84页。，平均通关速度远高于尚未完全实现通关电子化的缅甸等国，东盟国家间短期内难以达成统一的口岸便利化机制，因此中国与南海周边各国只能通过双边及次区域合作实现口岸便利化，这也为日后推进南海区域港口统一口岸便利化机制造成阻碍。与此同时，随着“国际陆海新通”等互联互通项目的推进，以铁海联运为代表的多式联运日渐成为中国与南海国家间的重要物流方式。在联运模式中，港口是物流的重要转运节点，但目前由于多式联运货物的转运规则和物流标准没有统一，特别是在海运转陆运中还存在规则空白，影响口岸物流效率。

表1 2018年南海周边各国港口服务能效评估③ World Economic Forum，“The Global Competitiveness Report 2018”，https://www.weforum.org/reports/the-global-competitveness-report-2018/，2019年6月21日访问。

其三，港口安全合作履约效果不足，港口安保水平差距较大。目前南海区域国家间港口安全合作主要在与港口安全相关的全球及区域条约规制下进行的。由于公约自身规范的强制力不足，例如《ISPS 规则》中只有部分规定是强制性的，并且缺少可操作性的具体措施，造成各国实施该规范的执行偏差。同时，区域国家对相关规定的执行不足。由于区域国家间港口安保能力和监管水平差距较大，导致中国与南海各国在港口国监督领域标准执行不统一，存在“各行其政”的状态，不利于区域间港口安全合作。

（三）现有合作机制面临域外战略竞争

由于地缘意义重大，一些域外国家试图通过在南海地区进行战略布局获取在这一地区的战略优势，例如，美澳印日等国积极推进“印太战略”①“Briefing on The Indo-Pacific Strategy”，https://www.state.gov/briefing-on-the-indo-pacific-strategy/，2019年10月12日访问。，日本和印度提出“亚非增长走廊”②楼春豪：《“亚非增长走廊”倡议：内涵、动因与前景》，《国际问题研究》2018年第1期，第74页。等计划，这些名称各异的战略或倡议均存在对冲中国“21 世纪海上丝绸之路”倡议的目的和效果。具体到港口合作领域，部分域外国家通过多种形式在南海区域的港口项目上加强与中国的竞争。以日本为例，日本一向重视其在南海的航行利益，2006年日本政府设立“日本-东盟一体化基金”③JAIF ：“Overview”，https://jaif.asean.org/overview.html，2019年9月6日访问。，该基金支持日本与东盟国家在南海区域事务中的合作，包括涉及海上反恐、提升船舶交通服务运营能力等与港口航运相关的事务。2011年日本提出旨在强化与南海周边国家互联互通的《支持东盟互联愿景规划》；2016年推出《日本与湄公河区域互联互通倡议》。并先后参与缅甸、孟加拉等国家港口和配套设施建设，与中国形成竞争之势④例如，2017年日本与中国竞争收购柬埔寨西哈努克港25% 的股权。参见：“Cambodias Biggest Port Sees China Coveting Japans Dominant Role”，https://asia.nikkei.com/Business/Company-in-focus/Cambodia-s-biggest-port-sees-China-coveting-Japan-s-dominant-role，2019年6月10日访问。。2018年日本出台的《海洋基本计划》指出：“为保证海上通道安全，日本要参加通道沿岸国重要港口的建设和运营，也要对其所在地区的城市、产业、交通等方面基础设施进行整合建设”。⑤张晓磊：《日本〈第三期海洋基本计划〉》评析，《日本研究》2018年第6期，第7页。可以预见，域外国家对南海地区港口联通建设的战略介入将与中国形成竞争之势，未来如何“衡平”这一风险将是南海地区港口合作机制建设中面临的一个挑战。

三、以“海洋命运共同体”为理念构建和完善南海港口区域合作机制

习近平主席指出：“我们居住的这个蓝色星球，被海洋连结成了命运共同体，各国人民安危与共。当前，以海洋为载体和纽带的市场、技术、信息、文化等合作日益紧密，中国提出共建21 世纪海上丝绸之路倡议，就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作，推动蓝色经济发展，推动海洋文化交融，共同增进海洋福祉”。⑥《人民海军成立70 周年习近平首提构建“海洋命运共同体”》，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0423/c164113-31045369.html，2019年4月26日访问。习主席关于海洋命运共同体的表述指出了各国在海洋问题上休戚与共的关系，体现了中国在海洋事务中的全球关切。可以说，“海洋命运共同体”是“人类命运共同体”理念在海洋领域的发展和体现，也是“建设21 世纪海上丝绸之路”的行动指南，兼具理论和实践双重属性⑦姚莹：《“海洋命运共同体”的国际法意涵：理念创新与制度构建》，《当代法学》2019年第5期，第143页。。“海洋命运共同体”的主要内涵体现为：第一，反映了人类与海洋和谐共存的关系，明确了和平、发展、共享、互利的全球海洋治理观念；第二，充分关切不同国家的海洋利益诉求，追求规则中权利义务分配的平衡与公正；第三，强调建立共商、共建、共享的互利共赢合作的新型海洋关系⑧参见张辉：《人类命运共同体：国际法社会基础理论的当代发展》，《中国社会科学》2018年第5期，第55页；陈娜，陈富明：《习近平关于海洋命运共同体重要论述的科学内涵与时代意义》，《邓小平研究》2019年第5期，第66页；冯梁：《与时俱进推进海洋命运共同体构建》，《社会科学报》2020年1月9日第3 版；傅梦孜，陈旸：《对新时期中国参与全球海洋治理的思考》，《社会科学文摘》2019年第2期，第34页；陈秀武：《“海洋命运共同体”的相关理论问题探讨》，《亚太安全与海洋研究》2019年第3期，第25页。。

如前所述，为回应南海港口合作发展的现实要求，将“海洋命运共同体”作为共同理念指导港口合作机制的完善与构建有其合理性与必要性。具体到机制建设中，这一理念可以起到凝聚合作理念、推动共识形成，指引规则创建的作用。

（一）理念层面：凝聚合作互信与共识

如前所述，海洋命运共同体包含了共同发展、促进海上互联互通、增进海洋福祉的具体内涵，其在南海港口区域合作中的价值引领体现在以下几方面。

1.倡导共同发展、互利共赢，建立明确一致的港口合作目标 南海港口区域合作机制形式上的松散性和内容上的广泛性，使南海港口合作从形式到内容呈现出“碎片化”和“脆弱性”，究其根源在于南海各国在港口合作中战略共识和互信的缺乏，无法通过单个的机制对港口事务进行全面调整。中国作为南海港口合作的重要参与方，应倡议引入“海洋命运共同体”理念，以其共同发展、互利共赢的合作观指导机制的构建，通过寻求各国在港口合作中的最大利益公约数、尊重参与国的合法权利来增强参与国政治互信和共识。在此基础上，港口区域合作机制才能形成统一的合作目标和明确的政策定位，建立合作意识统一的区域合作机制，为南海地区提供更好的港口公共产品。

2.主张包容开放，摒弃单边主义发展思路 南海是半闭海，也是国际经贸往来的重要海域，商贸航线连接世界各国。在海洋命运共同体理念下，海洋被视作载体和纽带促进生产要素的流通与合作。在南海构建港口区域合作机制正是为了整合区域港口资源、提升港口能效、促进海上互联互通的深入发展。为此，南海港口区域合作机制应倡导沟通而不是封闭，倡导开放而不是排他。域外国家与南海港口相关的倡议只要能促进区域合作水平，而不是制造新的障碍或谋求特殊利益范围，港口区域合作机制可以包容开放的态度与其共建。

（二）机制层面：推动构建南海港口区域合作的统一框架

作为全球海洋事务治理的“中国方案”，海洋命运共同体强调各国应在共商、共建基础上成为港口合作机制建设中共同的规则创造者和公共产品提供者，推动区域港口合作统一规则的创设。如前所述，由于协同性不足导致现有机制不能适应区域各国间进行实质性合作的需要，为此合作各方有必要整合已有机制，促进统一的框架性合作文件达成，使南海港口区域合作机制向系统化方向发展。

1.区域合作统一框架机制可继续采用“硬性制度”与“软性制度”兼容的方式

如前所述，随着南海港口合作发展进入新阶段，合作各方期待构建一个规则明确而具体的区域合作机制。一方面，在统一框架性机制中应当以“硬性制度”的建设为抓手，在程序性规定、执行规则等方面通过实体规则的设定予以明确，保证合作效果的落实。另一方面，机制构建还应考虑到合作国在发展程度上的差异性①张辉：《人类命运共同体：国际法社会基础理论的当代发展》，《中国社会科学》2018年第5期，第60页。，认识到现实中由于经济技术水平的国别差异较大，在港口合作上短期内无法实现完全以“规则为导向”的区域治理。为此，以“中国-东盟交通部长会议”“中国-东盟港口合作高官会议”为代表的软性平台机制仍将在南海港口合作事务中发挥重要作用。

2.借鉴“欧洲海港组织”，完善机制设置模式

在组织机构设置上借鉴域外经验欧洲海港组织的形式，采用“大会+分委员会”模式。以欧洲海港组织（ESPO）为例，该组织成立于1993年，是欧盟23 个成员国港口间共同成立的统一协作平台。它的主要职能表现在：为包括欧盟运输委员会（ECTD）、欧盟委员会运输总司（DG MOVE）等在内的各机构，在制定与港口相关的政策规则上提供专业意见支持；为区域内港口管理部门、港口企业和港口联盟等提供交流合作平台②欧洲海港组织官方网站，https://www.espo.be/，2019年5月6日访问。。欧洲海港组织设立了秘书处、大会、执行理事会以及8 个专门委员会，为建立统一有序的欧洲港口区域治理机制提供了科学完善的组织架构。南海港口区域合作机制在目标导向、功能设定等方面与欧洲海港组织有相似之处。从“经验主义”出发，借鉴欧洲海港组织结构形式，南海港口区域合作统一框架的设置可采用“大会+分委员会”模式，根据南海港口合作的实际需要设立大会，为区域各国提供统一稳定、具有公信力的协商平台。根据港口合作事务和领域的不同，可在大会机制下设立调整包括港口基础设施建设合作、港口便利化合作、港口安全合作等港口具体事务的多个分委员会，以便在统一框架下有效协调解决港口合作引发的具体问题。

3.提升合作机制规则的约束力

海洋命运共同体理念提倡海洋事务参与方创设平等公正的海洋规则，在南海港口合作机制的建设中，应鼓励合作方在充分发挥现有平台的前提下，制定合理公平的规则，提高规则效力，平衡参与国间权利义务责任分配。

一是增设具有约束力的技术性规则，逐步形成以规则导向的合作规范体系。从目前南海港口区域合作实践来看，在港口国监督执行、港口便利化、港口物流标准等问题上，由于合作国间经济发展和港口治理程度各异，导致区域规则的空白或标准差异，使港口合作面临阻碍。上述低敏度合作领域中的技术性问题，可在已有的合作机制下通过创设有约束力的规则，并以此为契机，随着合作深入，在更多港口合作具体领域增加实质性安排内容，建立起具有法律约束力的南海港口区域合作规范体系。

二是规则制定要公平分配各合作国权责。南海港口国间经济水平和港口建设程度各异，在规则制定中应秉持海洋命运共同体倡导的“互利共赢新型海洋关系”，在尊重参与国发展水平差异的基础上，在港口合作权利义务规则的分配上应尽量顾及发展水平较为落后国家的利益，通过“例外条款”“软性义务”等方式衡平参与国间的利益，实现公平合理的规则设置，让区域内较为落后的国家真正参与到南海港口全面合作中，推动区域内基础设施全面联通，避免合作机制成为单边利益的表达工具。

（三）措施层面：解决港口合作既存的现实问题

1.提高港口设施建设水平 在推进“21 世纪海上丝绸之路”、建设“国际陆海贸易新通道”的背景下，南海港口互联互通进入到新阶段，原有的“港口—港口”的海运联通模式升级为“港口—铁路或水路”的“海运+”模式。海运模式的转变要求全面升级现有港口基础设施，实现港口规模大型化、现代化。一方面补足硬件短板，对互联互通合作项目中的部分港口设计不足、水深不够、设备老化等问题，可通过调整港区功能、优化港口泊位布局等方式使其适应现代大型船舶及物流运输的需要；另一方面，要顺应港口物流“海运+”发展模式和港航“人工智能化”的大趋势，全面提升港口装备智能化水平、推进新信息技术在港口中的应用，提高港口货物换装作业效率，在智能化的同时降低港口污染物排放，实现“智能港口”与“绿色港口”。此外，进一步加强区域港口联盟这一合作模式，区域各国积极参与港口建设和经营，健全区域港口城市合作网络，促进临港产业建设，加强港口物流合作，提高港口运营的效率与效益。

2.促进南海港口便利化标准统一 现阶段南海区域港口口岸便利化合作处于起步之中，中国作为重要港口国，应强化规则创设者的意识，协调南海沿岸国在口岸便利化合作中的不同利益，统筹国际与国内便利化规则的融合。一方面促进国内口岸便利化机制的完善；另一方面加强与南海各国间便利化规则的衔接，建立一套成熟的港口物流标准化体系，统一港口物流技术标准、物流信息标准以及物流管理标准，便于港口间物流往来和货物接驳。此外还要加快形成港口物流便利化制度，精简海关流程和程序，简化通关机制以及运输中的检查机制，降低通关成本，节约通关时间，加快运转效率。

3.推动南海港口安全合作的落实 港口安全合作是南海港口合作的重要环节，合作国有义务进一步提高南海区域港口的安保建设和监管能力。建立港口安全区域执行准则，促进既有国际规则有效施行。在现有港口安全机制下，南海各国应落实相关国际条约在国内的执行以及平衡各国执行条约的偏差。以《国际船舶与港口设施保安规则》为例，该规则要求各国通过提高港口准入标准改善港口设施安全，实践中缔约国监管水平的不同造成该规则在各国间存在执行偏差。为了提高南海区域内港口安全，应当结合区域内港口的基础设施水平，形成区域内港口合作国间统一的港口设施保安标准和信息共享机制，加强中国与南海沿岸国间监管部门的交流与技术合作。

4.倡导建立港口建设合作的风险前期评估机制，降低港口合作与运行的风险 港口合作是双向的，各国政府与企业应强化风险规避意识，建立港口合作预评机制，从港口合作国营商环境、政策信息透明度、贸易便利化水平、项目社会影响等角度进行综合评断，为港口合作项目做好风险指引，防止企业片面追求规模效应而导致投资风险。

四、结 语

稳定的制度安排是进一步深化南海港口合作的前提，现有的区域合作机制和平台难以提供以“规则导向”的统一港口治理规范，面对南海各国港口合作的需求，建立价值导向一致、治理结构清晰、权利义务明确的统一区域合作机制成为最优的制度选择。“海洋命运共同体”作为关切全球海洋事务的中国方案，其所蕴含的共同发展、合作共赢、互利共享的理念不仅是建设“21 世纪海上丝绸之路”的价值导向和行动指南，在南海区域事务合作中对区域各国的行为引导和具体规则构建也具有普适的指导意义。在南海各国努力促成统一区域合作机制的背景下，南海港口合作因其政治敏感度较低，各方合作意愿较强，有希望形成统一的区域合作机制。因此，将“海洋命运共同体”理念嵌入南海港口区域合作机制的构建中，一方面有望建立一个符合区域利益和多边诉求的公平机制，另一方面也能通过机制的实践进一步丰富“海洋命运共同体”的内涵。