构建“渐进式”的南海渔业执法合作

施余兵，陈奥鑫

（1.厦门大学 南海研究院，福建 厦门361005；2.厦门大学 海洋法与中国东南海疆研究中心，福建 厦门361005）

一、问题的提出

南海是一个大型海洋生态系统，是至少3 365 种海洋鱼类的家园，南海渔业资源约占全球鱼类总捕捞量的12%①U.R. Sumaila，W. Cheung，“Boom or Bust： the Future of Fishing in the South China Sea”，https://www.admcf.org/research-re ports/boom-bust-future-fish-south-china-sea/，2019年12月22日访问。。目前，国际社会对于南海的地理范围并没有一个普遍接受的界定，长期存在着至少三种不同的观点。第一种观点是“六加一”，即南海包括六个沿岸国（中国、越南、菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚）和中国台湾地区，根据该观点南海的各沿岸国之间均存在着主权或海洋划界争端②中国台湾宋燕辉教授持此观点。。以国际水文组织（IHO）和一些学者为代表所持的第二种观点认为，南海有七个沿岸国，即中国、越南、菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚和新加坡③International Hydrographic Organization（IHO），“Limits of Oceans and Seas”Special Publication No. 28，1953，p.30； Shih-Ming Kao，Nathaniel SiffordPearre，Jeremy Firestone，“Regional Cooperation in the South China Sea：Analysis of Existing Practices and Prospects”，Ocean Development&International Law，Vol.43，No.3，2012，p.286.。第三种观点则认为有九个南海沿岸国，泰国湾也是南海的一部分。根据这种观点，南海的沿岸国除了第二种观点所提及的七国外，还应包括泰国和柬埔寨④Yubing Shi，“ Towards the Establishment of a Search and Rescue Cooperation Mechanism in the South China Sea： Regulatory Framework，Challenges and Prospects”，in Myron H.Nordquist，John Norton Moore，and Ronan Long（eds.），Cooperation and Engagement in the Asia-Pacific Region，Brill Nijhoff 2020，p.340.。本文在南海的地理范围上采用第三种观点，主要考虑到台湾地区作为中国不可分割的一部分，不再单列；渔业资源具有洄游性，且更多南海沿岸方的参与将有利于提升南海渔业执法合作的有效性。

南海是一个富含渔业资源但是又容易受到威胁的区域。与世界其他区域相比，南海得益于许多优良的自然条件，使其成为一个非常富饶的渔场⑤Sam Batema，Ralf Emmers，“Security and International Politics in the South China Sea： Towards a Cooperative Management Regime”，New York：Routledge，2009，pp.61-62.。南海交替的季风值得关注，这种季风对海洋中动植物的分布和密度产生了积极的影响，使得南海成为世界上生物多样性最高的区域之一⑥Carmen A. Ablan，Len R. Garces，“Exclusive Economic Zones and the Management of Fisheries in the South China Sea”，A Sea Change：The Exclusive Economic Zone and Governance Institutions for Living Marine Resources，2005，pp.136-138.。南海分布着大量的跨界鱼类种群和高度洄游鱼类。1982年《联合国海洋法公约》（下文简称《公约》）是规制国际渔业问题的主要国际条约之一。该公约并未使用“跨界种群”这一术语，然而，在实践中该术语已被用来取代《公约》第63 条的标题，即“出现在两个或两个以上沿海国专属经济区的种群或出现在专属经济区内而又出现在专属经济区外的邻接区域内的种群”①王翰灵：《跨界和高度洄游鱼类渔业争端的解决机制》，《中国国际法年刊》2008年第1期，第237页。。且南海海域内的渔业资源具有洄游性、分散性、跨界性的特点，频繁穿梭于南海沿岸国的领海和专属经济区，受制于不同的法律制度，并未得到有效的管理②邵莉莉：《南海渔业纠纷解决中主权理论的运用》，《政治与法律》2018年第3期，第101页。。南海沿岸区域国家众多，局势复杂，域外国家频繁干涉南海事务，其行为不仅削弱了南海沿岸国在渔业种群保护方面所作出的努力，而且还降低了南海沿岸国从可以控制的渔业区域范围内能获得的经济效益。这些都为南海渔业的发展增添了诸多不确定因素。近年来，南海的渔业面临资源匮乏以及不当执法等诸多问题，亟待南海各沿岸国通过合作予以解决。

(一)南海渔业资源日益衰减

随着经济社会的发展，人类对海洋渔业资源的需求逐渐加大，南海渔业资源正不断衰竭，渔民的非法捕捞和南海沿岸国基于各自主权采取不同的渔业政策是主要原因③鞠海龙：《南海渔业资源衰减相关问题研究》，《东南亚研究》2012年第6期，第51-52页。。南海目前存在较为严重的IUU（Illegal，Unreported and Unregulated fishing，即非法、不报告和不管制捕捞，简称IUU）捕捞行为，这些IUU 捕捞行为破坏了鱼类种群的可持续性发展和各国在有效管理方面的努力。IUU 捕捞行为减少了南海渔业资源的库存量，减少了合法渔民的经济效益，最终损害了各国的渔业利益。印度尼西亚海洋事务与渔业部前部长苏西·普加斯图蒂（Susi Pudjiastuti）曾表示，消除IUU 捕捞行为非常必要，IUU 捕捞不仅使得印度尼西亚每年损失超过200 亿美元，而且IUU 捕捞常常成为人口走私、毒品走私等其他犯罪的手段④Chapsos，Ioannis，Malcolm，James A.，“，“Maritime Security in Indonesia：Towards a Comprehensive Agenda?”，Marine Policy，Vol.76，2017，p.183.。南海存在大量的未划界海域，南海沿岸国基于自身利益都尽最大力度捕捞南海渔业资源，在捕捞实际上不受管制的情况下，可能会出现“公地悲剧”的情况⑤公地悲剧也称公共池塘资源使用悲剧，与囚犯困境模型、集体行动逻辑一起并列为当代公共事务治理研究的三大理论模型。公共池塘资源使用悲剧是公共事务治理中的一个普遍的难题，即：个人理性的结果往往导致集体选择的非理性，进而导致公共事务恶化和非可持续发展的结果，以及最终丧失集体利益和个人的长远利益的悲剧。。亚太渔业委员会2012年的一份报告显示，南海区域的鱼类种群现状令人担忧，在南海某些区域甚至是所有区域，有意或无意地过度捕捞，使得迁徙物种（如金枪鱼，鲨鱼等）和低价值的副渔获物、稀有和濒危物种都遭到了极大损害⑥Fungesmith，Simon，M.Briggs，W.Miao，“Regional Overview of Fisheries and Aquaculture in Asia and the Pacific”，2012 FAO Regional Office for Asia and the Pacific，2012，pp.15-16.。由于海洋生物资源的多样性和活力与环境因素密切相关，不适当的人为干预会进一步破坏水生环境，导致南海区域鱼类种群的崩溃。实际上，如果南海沿岸国不采取适当行动，海洋生物多样性将会丧失，渔业资源可能在不久的将来耗尽⑦Yao Huang，Pham Tran Vuong，“Fisheries Cooperation and Management Mechanisms in the South China Sea： Context，Limitations，and Prospects for the Future”，The Chinese Journal of Comparative Law，Vol.4，No.1，2016，p.5.。

（二）南海各沿岸国不当执法事件频发

南海各沿岸国对南海的一些岛礁存在主权争议，这直接导致了各沿岸国在相关海域执法时极易引起争端。渔权是海权的重要内容之一，也是海权的主要表现形式⑧黄硕琳渔权即是海权》，《中国法学》2012年第6期，第68页。。各沿岸国在南海进行渔业执法的背后动因实质上是主权的博弈，加上目前南海各沿岸国通过谈判协商解决争端的效果尚不明显、域外势力不断挑起事端，南海争议海域出现的多头多层执法、暴力执法等不当执法行为仍时有发生。南海沿岸国渔业管理存在执法不力、合规性差，以及不同政府机构之间协调不力等问题。尽管自21 世纪初以来，南海沿岸国在制定减少捕捞能力的国家行动计划方面取得了重大进展，但鲜有立法保障有效合规的执法措施。这不仅影响各国渔业资源的养护与管理，而且加剧了各沿岸国执法部门之间的冲突⑨Teh Louise S.L.，Witter Allison，Cheung William W.L.，et al，“What is at Stake?Status and Threats to South China Sea Marine Fisheries”，AMBIO，Vol.46，No.1，2017，p.67.。据不完全统计，“从1989年至2010年，周边国家在南沙海域袭击、抢劫、抓扣、枪杀我渔船渔民事件达380 多宗，涉及渔船750 多艘、渔民11 300 人。其中，25 名渔民被打死或失踪，24 名渔民被打伤，800 多名渔民被抓扣判刑”⑩邹立刚：《关于南海若干重大法律问题的探讨》，《法治研究》2013年第6期，第8页。。此外，2016年3月19日在纳土纳群岛附近发生的捕鱼事件导致中国和印度尼西亚之间出现严重的外交紧张局势①连洁：《印尼与邻国海上捕鱼争端探析》，《国际研究参考》2018年第3期，第32-33页。。

(三)南海各沿岸国之间缺乏有效的执法合作机制

中国作为南海区域内负责任的大国，提出了“搁置争议、共同开发”的南海政策，并致力于将南海建设成为“和平之海、友谊之海、合作之海”。为此，中国先后与南海主要沿岸国，以及部分其他南海沿岸国之间，签订了一系列的渔业双边协定来实现执法合作的机制化、体系化、常态化（参见表1）。

表1 南海部分沿岸国签订的部分涉区域性渔业合作文件

由表1 可知，除了中国与越南签订的《北部湾渔业合作协定》具有法律拘束力以外，其他文件基本以“备忘录”或者是“指导原则”的形式存在，并不当然具有法律拘束力，这种机制对于促进南海区域渔业执法合作的作用十分有限。中国与越南签署的渔业协定已经到期，新协议尚未达成，目前中越渔业执法合作问题面临更大的不确定性。

目前南海的区域合作主要基于“软法”文件而“硬法”条约长期缺位，这就使得南海区域渔业执法合作的法律基础较为薄弱②张丽娜，侯丽维：《南海区域合作的法律困境及对策研究》，《海南大学学报》（人文社会科学版）2018年第6期，第52页。。在合作领域上，以上文件涉及的合作内容比较多，包含海洋环境保护、海上搜救、海洋科学研究、航行要求、海军要求等方面，而缺乏对南海渔业执法合作专门性、系统性的规定。在合作参与方上，大多数合作文件的签署方仅仅包括部分南海沿岸国，因而合作的深度和效果均有待提升。在合作机制上，2002年《南海各方行为宣言》虽然是处理南海问题的重要政治文件，且在维护南海的和平稳定、促进南海沿岸国的互信合作等方面发挥了积极的作用，但由于该宣言并不具有法律拘束力，南海部分沿岸国并没有很好地实施该宣言的条款。2003年10月8日，中国与东盟国家领导人签署并发表了《中国与东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言》。其后，为了巩固中国-东盟战略伙伴关系，双方又签署了多份关于落实该宣言的行动计划。其中，2016年签署的《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2016—2020）》第1.5 条就制定“南海行为准则”提出了具体的路径和应遵循的基本原则①外交部：《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2016—2020）》，https://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/tytj_674911/zcwj_674915/t1344899.shtml，2019年12月23日访问。。然而，未来“南海行为准则”是否具备法律拘束力、是否涉及争端解决机制或者争端管控机制等重要事项仍然存在很大的不确定性。

综上所述，目前南海渔业资源日益匮乏、南海各沿岸国之间渔业执法争端频发，在南海各沿岸国之间缺乏有效的渔业合作机制且部分国家缺乏合作意向的情况下，如何构建南海各沿岸国之间的渔业执法合作机制就成了一个重要命题。本文拟在厘清国际法框架下的渔业执法合作义务的基础上，通过考察渔业执法合作的区域实践，从而为构建南海渔业执法合作提出具体的路径建议。

二、国际法框架下的渔业执法合作义务

（一）《联合国海洋法公约》及其《1995年执行协定》② 全称为《执行1982年〈联合国海洋公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》，下文统一简称为《1995年执行协定》。的规定

作为海洋法领域的宪章性文件，《公约》在序言部分提出，应该在整体的基础上对海洋区域产生的问题进行考量。《公约》中所体现的海洋法原则与规则奠定了当今国际海洋秩序的基石③罗欢欣：《国家在国际造法进程中的角色与功能——以国际海洋法的形成与运作为例》，《法学研究》2018 第4期，第57页。，并已经成为世界各区域及国家处理复杂渔业问题的法律依据和行动参考。

1.合作义务的要求

根据《公约》第122 条，“闭海或半闭海”是指两个或两个以上国家所环绕并由一个狭窄的出口连接到另一个海或洋，或全部或主要由两个或两个以上沿海国的领海和专属经济区构成的海湾、海盆或海域④参见1982年《联合国海洋法公约》第122 条的规定。。根据该定义，南海显然属于半闭海，在半闭海范围之内，海水流动性、交换性差，为此南海沿岸国应该善意履行其合作义务。《公约》第123 条规定了闭海或半闭海沿岸国的合作义务⑤参见1982年《联合国海洋法公约》第123 条的规定。。闭海或半闭海在政治、经济、地理或生态等方面具有与开阔海域不同的特点，面临的问题也比一般海域更为突出，任一沿岸国在这一区域进行的活动都可能直接影响到其他沿岸国的权利和义务，因而需要各沿岸国相互合作⑥张海文：《〈联合国海洋法公约〉释义集》，北京：海洋出版社2006年版，第246页。。合作原则虽然无法对南海沿岸国开展渔业执法合作的结果产生拘束力，但其作为一般原则在国际社会有着广泛的认同，是渔业执法合作的重要理论基础⑦王宇，张晏瑲：《南海争议海域合作科研的法律基础及制度构建》，《亚太安全与海洋研究》2019年第2期，第62页。。

海洋划界是一项复杂性、系统性、漫长性且十分敏感的工作，不可能一蹴而就。联合国第三次海洋会议视该问题为“核心难题”⑧UNDoc.A/CONF.62/62（1978），SectionII，para.5，item（7），XOff.Rec.6，8.。南海划界问题虽然至今悬而未决，但《公约》第74 条、第83 条规定了各国在划界之前可以作出实际性的临时安排⑨1982年《联合国海洋法公约》第74 条、第83 条。第74 条和第83 条第3 款均规定：“在达成第1 款规定的协议以前，有关各国应基于谅解和合作精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨害最后界限的划定”。。临时安排具有临时性、过渡性、实际性的特点，并不会妨害最后界限的划定。就渔业资源自身的特征而言，渔业资源可以自由迁移，并且可能迁移到特定海域，在南海划界事宜尚未得到妥善解决之时，各国渔民对于渔业资源丰富海域的争夺可能会更加激烈⑩Maarten Bavinck，“Understanding Fisheries Conflicts in the South-A Legal Pluralist Perspective”，Society and Natural Resources，Vol.18，No.9，2005，pp.808-809.。临时安排的合作领域非常广泛，南海各国可以充分利用这一制度性规定所创设的广泛而自由的合作空间，以渔业合作为抓手，协调推进渔业合作本身的“渐进式”发展，为今后其他领域的合作乃至海洋划界问题的解决培养合作默契和奠定合作基础。一般认为，“合作原则是共同开发的理论基础”①萧建国：《国际海洋边界石油的共同开发》，北京：海洋出版社2006年版，第79页。。中国提出“搁置争议、共同开发”的南海主张也符合《公约》的临时安排及相关规定。在构建“人类命运共同体”的时代背景下，中国作为负责任的大国，应该与南海沿岸国一道构建“渐进式”的南海渔业执法合作机制。

2.提升养护和管理渔业能力的要求

随着海洋生态环境的变化、海洋渔业资源的锐减、各国对海洋认知水平的提升，加强海洋领域的合作逐渐成为各国的共识，各国先后制定了一系列法律文件共谋合作以期达到所期待的发展目标。这些法律文件也赋予了各国合作义务。

《公约》第64 条第1 款就高度洄游鱼种的养护和利用问题，要求各沿海国和相关渔民所在国直接或通过适当国际组织进行合作，在没有适当的国际组织存在的区域内，沿海国和其国民在区域内捕捞这些鱼种的其他国家，应合作设立这种组织并参加其工作②参见1982年《联合国海洋法公约》第64 条的规定。。第118 条规定：“各国应互相合作以养护和管理公海区域内的生物资源、凡其国民开发相同生物资源，或在同一区域内开发不同生物资源的国家，应进行谈判，以期采取养护有关生物资源的必要措施。为此目的，这些国家应在适当情形下进行合作，以设立分区域或区域渔业组织”③参见1982年《联合国海洋法公约》第118 条的规定。。该条款规定了各国在养护和管理生物资源方面的合作，该规定较为模糊，并未设置具体条款或者附则对合作的具体事项进行说明，但《公约》中这类一般原则也为南海沿岸国开展合作预留了发展空间。

联合国粮农组织于1993年11月通过了《促进公海渔船遵守国际养护和管理措施协定》，该协定第5条对国际合作作出了规定④“1.各缔约方均应酌情合作实施本协定，尤其应交流同渔船活动有关的资料，包括证据材料，以协助船旗国查明据报告悬挂其旗帜而从事损害国际保护和管理措施活动的那些渔船，从而履行第三条规定的义务。2.如一渔船自愿进入其船旗国之外的一个缔约方的港口，该缔约方如果有适当根据相信该渔船被用于进行损害国际保护和管理措施的效力的活动，应据此立即通知船旗国。各缔约方可作出安排，由港口国采取其认为必要的调查措施，以确定该渔船是否确实用于有违本协定条款的活动。3.必要时各缔约方应酌情在全球、区域、分区域或双边基础上缔结合作协定或作出互助安排，以便促进实现本协定的目标”。。相较之前制定的《公约》第118 条而言，该协定在内容上面更加具体，对各缔约方的义务作出了规定，为南海沿岸国今后开展相关合作提供了依据。

3.《1995年执行协定》的要求

《1995年执行协定》对《公约》在渔业执法合作方面作了进一步的规制，强调应该通过区域或者分区域渔业管理组织来加强对渔业资源的管理。《1995年执行协定》的一大亮点是丰富发展了公海登临权的概念，为公海登临权提供了法理依据，使其有可能成为一项习惯国际法规则⑤黄硕琳，沈卉卉，吴峰：《公海登临权及其新发展——国际渔业管理的实践》，《中国海洋法学评论》2018年第2期，第1-2页。。这项制度突破了公海上的船舶由船旗国专属管辖的原则，通过此类制度化的授权，为区域间开展执法合作提供了法律依据。《1995年执行协定》也对国际合作的相关方面作出了规定。第20 条规定了“执法的国际合作”，第21 条规定了“执法的分区域和区域合作”。该协定详细规定了缔约国在执法合作中需要承担的责任和义务，也对国际合作提出了更高的要求。《1995年执行协定》促进了渔业执法合作的发展，使得公海渔业执法变得更加有效⑥黄硕琳，邵化斌：《全球海洋渔业治理的发展趋势与特点》，《太平洋学报》2018年第4期，第75页。。

（二）《公约》缔约后的国际渔业治理文件

1992年在里约热内卢召开的联合国环境与发展会议第一次把可持续发展的理论和概念推向行动。《里约环境与发展宣言》所体现的一般原则和《二十一世纪议程》所载的规定表达了国际社会的期望，并为各个国家以及国际社会包括海洋治理在内的法律和政策的制定、发展奠定了基础。《21 世纪议程》第17 章侧重于国际社会日益关注的海洋问题，例如不管制捕鱼、渔业执法不力以及各国之间的合作不足等问题。第17章呼吁各国根据《公约》在区域和全球范围内采取有效行动管理渔业。

1995年联合国粮农组织制定的《负责任渔业行为守则》是渔业管理的国际指导性文件，其也对各国实施区域行动计划作出了相关要求。2016年6月5日，联合国粮农组织持续努力推动的《港口国措施协定》正式生效。作为首个约束IUU 捕捞的国际协定，《港口国措施协定》规定了港口国需要确定的要求或采取的干预措施，并且协定的缔约方有义务执行这些规定的措施①港口国措施（PSM）是港口国确定的要求或采取的干预措施，外国渔船必须遵守或服从，这是外国渔船使用港口国各港口的前提条件。这些措施通常包括与入港前通知、使用指定港口、入港及鱼获登岸/转运限制、物资和服务限制、文件要求和港口检查等相关的要求，以及相关的措施，比如，IUU 船只登记、贸易相关措施和制裁等。。这类规定涉及到沿海国、船旗国和港口国等各方，这是因为《港口国措施协定》的顺利推进、执行离不开国家之间的合作。目前，大多数南海沿岸国都是联合国粮农组织亚太渔业委员会（APFIC）的成员，这也为这些国家在渔业执法方面的合作奠定了基础。

在区域层面，南海沿岸国也通过签订协议或成立机构来加强渔业合作。例如东盟于1967年成立了东南亚渔业发展中心（SEAFDEC），其是一个政府间自治机构，旨在合理开发和管理该区域的渔业资源。在双边层面，如前文所述，南海沿岸国也签署过《中越北部湾渔业合作协定》《北部湾共同渔区渔业资源养护和管理规定》等合作协议来加强渔业资源的合作。正如王冠雄教授所述，渔业是南海沿岸国当前最具可行性的合作领域，可以渔业合作为起点，逐步启动其他领域的合作②Kuan-Hsiung Wang，“Bridge over Troubled Waters：Fisheries Cooperation as a Resolution to the SCS Conflicts”，Pacific Review，Vol.14，No.4，2001，pp.531-551.。

三、渔业执法合作的区域实践

自《公约》颁布以来，许多国家已经开始认识到在其专属经济区内的执法不但成本高，而且效果不佳。一些有价值的渔业正在受到IUU 捕捞的严重破坏，而这些国家一般会因为地理位置或者自身能力的不足难以巡逻到渔业资源遭受到严重破坏的区域③Stuart Kaye，“Enforcement Cooperation in Combating Illegal and Unauthorized Fishing： An Assessment of Contemporary Practice”，Berkeley Journal of International Law，Vol.32，No.2，2014，p.317.。过去十年来，无法执行沿海国的渔业法律被认为是造成索马里周围海域海盗活动增加的一个因素④Ishaan Tharoor，“How Somalia’s Fishermen Became Pirates”，http://content.time.com/time/world/article/0，8599，1892376，00.html，2019年12月22日访问。。随着IUU 捕捞问题的严峻性以及国际社会增进国家之间渔业合作的呼声日益增强，各国开始探索渔业执法合作的可能性，并且通过签订一系列条约、成立合作组织进行合作实践⑤Warwick Gullett，Yubing Shi，“Cooperative Maritime Surveillance and Enforcement”，Routledge Handbook of Maritime Regulation and Enforcement，2016，pp.385-390.。

（一）波罗的海区域海洋监测合作实践

波罗的海海洋监测合作组织（SUCBAS）成立于2009年3月。它为芬兰、瑞典、丹麦、德国、爱沙尼亚、立陶宛、拉脱维亚和波兰在波罗的海区域的海军提供多边合作，旨在通过信息交流与合作的方式加强海上安全。一般认为，这一实践在打击海洋环境中的非法活动方面卓有成效⑥Koh，Swee Lean Collin，“Pan-ASEAN Maritime Security Cooperation：Prospects for Pooling Resources”，RSIS Commentaries，2013，p.2.。

波罗的海的海洋监测合作所取得的成功可归因于以下三个因素：首先，波罗的海区域的国家拥有许多共同资源，并且日益相互依存。拥有广泛的共同利益为这些国家联合打击海上非法越境活动提供了坚实的基础。因此，该区域政府组织与海事当局之间存在着长期合作的传统⑦MNE7，“Regional Analysis：Baltic Sea Region（BSR）and SUCBAS”，Draft Version 2，9 February 2012，p.2.。其次，波罗的海海洋监测合作组织采用“渐进式”的方法来发展其信息共享机制。信息共享最初仅限于人工交换报告，这种交换只能通过外交渠道进行⑧Pekka Visuri，Timo Hellenberg and Hellenberg International Oy，“Regional Organization Report：Baltic Sea Maritime Cooperation”，2013，p.5.。这意味着合作耗时且效率低下。之后由于采用了自动信息交换机制，2012年所有8 个加入波罗的海海洋监测合作组织的国家都转向更高级别的合作，目前实现了实时自动数据共享，可以轻松监测波罗的海的潜在风险⑨Koh，Swee Lean Collin，“Pan-ASEAN Maritime Security Cooperation：Prospects for Pooling Resources”，RSIS Commentaries，2013，p.6.。此外，波罗的海海洋监测合作组织在决策时采用协商一致机制，这种方法已被证明是建立彼此之间信任的有效方式⑩MNE7，“Regional Analysis：Baltic Sea Region（BSR）and SUCBAS”，Draft Version 2，9 February 2012，p.19.，既保障了合作效率，也尊重了成员国的主权，使二者之间达到了平衡Warwick Gullet，Yubing Shi，“Cooperative Maritime Surveillance and Enforcement”，Routledge Handbook of Maritime Regulation and Enforcement，2016，p.386.。

如何吸引更多区域国家参与波罗的海海洋监测合作组织仍然是一项挑战。波罗的海区域由10 个国家组成，即白俄罗斯、丹麦、爱沙尼亚、芬兰、德国、拉脱维亚、立陶宛、波兰、俄罗斯和瑞典。但是，目前有8 个国家加入了波罗的海海洋监测合作组织，而另外两个非欧盟国家(白俄罗斯和俄罗斯）尚未加入。虽然波罗的海的所有利益攸关方都更愿意参与区域海上合作，但波罗的海海洋监测合作组织缺少两个非欧盟国家会降低这一举措的有效性。甚至有人建议挪威作为毗邻波罗的海出口的国家，应被视为观察员，以促进波罗的海海洋监测合作组织的工作①Christina Gestrin，“Regional Cooperation in the Baltic Sea Region-Recommendations to Foster a Joint Understanding and Take Action against Common Risks and Threats”，Asia Europe Journal，Vol.8，No.3，2010，pp.267-269.。波罗的海区域海洋监测合作在合作内容、合作形式、合作层次上都采取“渐进式”的合作模式，此举有效保证了合作的可持续推进。没有吸纳波罗的海所有的利益攸关国家加入合作组织内部，降低了合作的广泛性和有效性，也为今后合作的深入推进设置了障碍。该合作模式总体上的成功似乎也给南海的区域合作提供了启示，那就是可以在“渐进式”的基础上逐步推进，参与国家的数量并不是判断合作是否成功的核心要素。

（二）南太平洋《纽埃条约》的合作实践

《关于南太平洋区域渔业监测和执法合作的纽埃条约》（简称《纽埃条约》）于1992年缔结，是太平洋论坛渔业局成员关于捕捞监测、控制的多边协定，目的是协助南太平洋国家在其专属经济区广泛的海洋管辖范围内巡逻和执行渔业法律。该条约第3 条提出了促进合作的要求，要求缔约方合作执行其渔业法律及条例，合作制定区域商定的渔业监督和执法程序。第6 条允许官员的交叉授权和通过附属协议的方式，使一国能够将其渔业监督和执法活动扩展到另一缔约方的领海和群岛水域。执行该条约的附属协议中规定了为促进海上监测和执法而采用的方法，包括共享监测和执法设备，加强引渡程序和证据程序，以及赋予彼此履行执法职责的权力②Robin Warner，“Joining Forces to Combat Crime in the Maritime Domain： Cooperative Maritime Surveillance and Enforcement in the South Pacific Region”，New Zealand Armed Forces Law Review ，Vol.8，2008，p.6.。《纽埃条约》第5 条、第7 条和第8 条规定，可以通过附属协议中的条款实现信息交流、起诉合作和执法处罚合作。《纽埃条约》第6 条由于措辞模糊，可能与《公约》第111 条第3 款有关“紧追权”的规定不一致而招致一些批评。例如，瑙鲁协议缔约国（PNA）的执行长阿阔柔（Aqorau）博士声称，《纽埃条约》第6 条第1 款没有规定必要的渔业违规地点，违反行为似乎不包括本条约缔约方专属经济区内的违法行为③Transform Aqorau，“Illegal Fishing and Fisheries Law Enforcement in Small Island Developing States： The Pacific Islands Experience”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.15，No.1，2000，pp.37，55.。此外，还签订了几项附属协议以实施《纽埃条约》。第一个附属协议于2002年由密克罗尼西亚联邦、帕劳和马绍尔群岛缔结，第二项协议于2005年由萨摩亚与库克群岛之间缔结。根据这些协议，太平洋岛屿的各个国家在联合监测行动中进行合作。除了这些双边行动，2012年11月签署了全面的多边附属协议，合作取得了重大突破。该协议采取了一系列措施来加强《纽埃条约》的实施。特别是，它规定了每个缔约方管理协议的国家主管部门，管理《纽埃条约》信息系统以分享信息，并提供紧急追捕以及渔业数据和情报的共享和使用的具体程序。该协议鼓励缔约方根据国际法与非缔约方合作。在论坛渔业部门的推动下，该区域也开展了多国渔业监测活动。十多年来，年度行动“KuruKuru”已经在大型专属经济区和公海区域进行了合规性检查，许多南太平洋岛屿国家以及澳大利亚、法国、新西兰和美国也参加该年度行动。2014年，该行动实现了114 艘渔船的登船，并检测到12 艘可能违反许可证条件的船舶④Australian Fisheries Management Authority，“Operation KuruKuru Tackles Illegal Fishing in the Pacific”，http://www.afma.gov.au/operation-kurukuru-tackles-illegal-fishing-in-the-pacific-2/，2019年12月22日访问。。

《纽埃条约》注重以循序渐进的方式开展执法合作。在合作法律文件上，最初签订了《纽埃条约》以促进合作的进行，但随着合作的开展、合作默契程度的增强、合作客观环境的变化，又开始签订一系列的附属协议以保障《纽埃条约》的实施。在合作内容、合作范围上十分明确，详细规定了信息交流、渔业监督、执法监测、起诉合作和执法处罚、引渡程序、证据程序、执法设备共享使用等一系列执法内容，充分保障了执法活动有章可循。在执法的形式上，既有常规性的根据《纽埃条约》及其附属协议开展的缔约方内部的执法合作活动，也有通过采取年度行动的方式吸引非缔约方开展执法合作，提升了执法活动的深度和广度。

（三）缅因湾的合作实践

加拿大和美国已经制定了一系列合作倡议，以解决缅因湾的跨界渔业问题。加拿大-美国指导委员会于1995年成立，由跨界资源评估委员会和跨界管理指导委员会开展具体的工作，并通过双边渔业执法协议，打击缅因湾边境附近的非法捕鱼以确保这种合作管理举措取得成功。加拿大-美国指导委员会是指导缅因湾跨境管理问题的监督机构，指导委员会每两年举行一次会议，讨论跨界资源管理问题和解决这些问题所需的合作行动，该委员会负责为两国的渔业管理机构制定指导文件①Fisheries and Oceans Canada，“Transboundary Management Guidance Committee，Guidance Document 2005/01”，http://www.bio.gc.ca/info/intercol/tmgc-cogst/documents/publications/GD2005_1_E.pdf，2019年12月22日访问。。

加美双方通过组织实施会议、审查执法实践、讨论合作标准、推动政策和战略的制定来处理涉及渔业的相关问题，已经处理的问题包括提起诉讼、请求取证、通知公告、条例解释和紧急追捕等②Office of International Affairs（OIA），“International Agreements Concerning Living Marine Resources of Interest to NOAA Fisheries”，National Marine Fisheries Service，2006，pp.109-110.。加拿大和美国定期合作巡逻缅因湾边境两侧的区域，以阻止非法捕鱼活动并对适用法规的遵守情况进行监督。加美双方对渔业监督行动采取海上巡逻的形式，包括海上渔船检查和空中飞行检查，使用最新的船舶监测系统技术来监测船只捕捞位置，该系统采用卫星技术来监测捕捞作业③J.K.Randall，“Improving Compliance in US Federal Fisheries：An Enforcement Agency Perspective”，Ocean Development&International Law，Vol.35，No.4，2004，p.287.。为确保双方的渔业执法行动协调一致，美国国家海洋渔业局执法部门定期与加拿大海洋渔业部的同行会面，互相交换执法信息。两国在渔业相关监测活动与协调网络中的成员资格也实施了数据共享④National Marine Fisheries Service（U.S.A），International Agreements Concerning Living Marine Resources of Interest to NOAA Fisheries ，2006，p.110.，加拿大海洋渔业部的记录详细说明了1988年至2006年缅因湾边境违规事件的发生情况，表明了渔业执法协议以及加拿大和美国在减少非法捕鱼方面实施的渔业合作管理措施所带来的积极影响⑤Fisheries and Oceans Canada（DFO），USA Transboundary Violations Canada/USA Boundary Line（unpublished document on file with DFO，undated）（‘Transboundary Violations’）.。

加拿大和美国通过跨境执法合作使得违法事件大幅下降，缅因湾区域关于渔业管理制定的安排具有十分积极的意义。这些安排使双方建立了睦邻友好关系，缓解了双方先前因共同底层鱼类分配而造成的冲突和紧张局势。缅因湾渔业执法合作的一大亮点是将最新的科技手段运用到执法合作中来，极大提高了执法合作的效率和精准度。

（四）北太平洋溯河性鱼类委员会的合作实践

北太平洋溯河鱼类委员会（NPAFC）是一个通过国际合作提供成功案例的区域性渔业管理组织，1993年《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》生效，四个缔约国包括加拿大、日本、俄罗斯和美国，2003年韩国也成为该公约的缔约国。《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》第5 条允许任何一方登临检查另一方涉嫌从事直捕或兼捕溯河性鱼类的活动，也允许缔约方逮捕或扣押违反其规定的船舶⑥《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》第5 条。。第6 条规定缔约方有义务合作交换有关执法活动的信息。委员会每年举行一次执法评估和协调会议，以协调各方之间的执法巡逻事宜，并及时向缔约各方通报已查明的违规行为⑦《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》第6 条。。

上述规定促进了相关国家之间的渔业执法合作。来自俄罗斯、加拿大、美国、日本的代表就曾组成国际执法巡逻队乘坐USCGC-130 飞机在俄罗斯堪察加彼得巴甫洛夫斯克（Petropavlovsk-Kamchatsky）上空飞行。这次巡逻是国际合作的极好证明，被认为是国际社会的里程碑事件⑧Kevin W.Riddle，“Illegal，Unreported，and Unregulated Fishing：Is International Cooperation Contagious?”，Ocean Development and International Law，Vol.37，No.3-4，2006，p.277.。自1993年以来，北太平洋溯河鱼类委员会通过执法评估和协调会议协调各方积极在公约区域巡逻。执法评估和协调会议的作用是最大限度地利用有限的资源进行集体行动，并试图安排各方的执法资源，各方根据其为北太平洋溯河性鱼类委员会工作投入资源的能力进行巡逻资源的分配。美国的贡献包括派遣专门的飞机在《北太平洋溯河性鱼类种群养护公约》规定的区域巡逻，以搜寻涉嫌或从事非法捕捞的船只⑨U.S. Dept. of Commerce，“Report of the Secretary of Commerce to the Congress of the United States Concerning U.S. Actions Taken on Foreign Large-Scale High Seas Driftnet Fishing”，http://www.americanalbacore.com/wp-content/uploads/2010/05/HSDN_Report_02_21_06.doc1.pdf，2019年12月22日访问。。加拿大渔业和海洋部还使用从加拿大国防部申请的CP-140 Aurora 飞机开展巡逻活动⑩Kevin W. Riddle，“Illegal，Unreported，and Unregulated Fishing： Is International Cooperation Contagious?”，Ocean Development and International Law，Vol.37，No.3-4，2006，p.9。。美国海岸警卫队与加拿大渔业和海洋部在非法捕捞较为严重的时候开展巡逻活动。日本海岸警卫队、日本渔业局和俄罗斯联邦安全局则提供飞机和水面舰艇巡逻，使得北太平洋溯河性鱼类委员会的行动真正成为一项多国执法工作①Martin A.，Collins，Mark Belchier，InigoEverson，“Why the Fuss about Toothfish?”，The Biologist，Vol.50，No.3，2003，pp.116-120.。北太平洋溯河鱼类委员会（NPAFC）注重充分发挥缔约各方的比较优势，根据缔约方投入资源的能力分配巡逻资源，这种举措不仅能够充分调动缔约方的积极性，投入最好的资源进行执法合作，更让执法合作真正成为一项多国执法工作，保证了各个缔约方的参与度。

四、南海渔业执法合作的模式选择

世界其他区域渔业合作的现有实践可以为南海渔业执法合作的模式选择提供宝贵的经验或启示，特别是那些存在与南海相似冲突的区域的合作实践为南海的渔业执法合作提供了可以参考的路径选择。同样是在南海，我国近20年前就与越南签订了《中越北部湾渔业合作协定》，作为我国与其他国家在南海渔业执法上的合作尝试，总体而言协定执行较为顺利，而且在某些方面的执行效果超出预期②潘澎，罗家聪，胡译匀：《中越北部湾渔业合作协定综述》，《中国渔业经济》2016年第6期，第25页。。在渔业执法层面，中越双方通过设立渔业委员会，互派两国相关部门的代表参加，并定期召开会议，推动了中越渔业执法合作机制化运行。无论是从中越双方渔业执法合作的成功经验来看，还是从现存渔业执法合作的实践来看，国际社会在海上执法问题上基于合作的内容、范围、程度大致可以分为三类：一类是信息交换、人员交流等较浅层次的合作。此类合作部署属于非常基础的合作，因为此类合作并不需要合作的缔约方通过让渡自身的一部分主权、主权权力或管辖权以使合作顺利推进，所以此类合作也是区域性执法合作中最易开展的合作层次。第二类是登船检查和联合巡航等较深层次的合作。在公海上，对于船旗国政府船只以外的任何船舶登船是有严格限制的，可以进行的登船情况极为有限，主要适用于无国籍船只或涉及海盗、奴隶贸易等严重国际罪行的船只。在正常情况下，如果没有船旗国的同意，登船行为都容易违反国际法③Stuart Kaye，“Enforcement Cooperation in Combating Illegal and Unauthorized Fishing： An Assessment of Contemporary Practice”，Berkeley Journal of International Law，Vol.32，No.2，2014，p.321.。在“渐进式”南海渔业执法合作的背景下，则可以通过签订协议的方式授权合作方的其他成员国进行登船检查。第三类是交叉授权等深度合作。交叉授权即一国将其渔业执法活动扩展到另一缔约方的领海和群岛水域。此类合作因涉及国家主权，需要对许多因素进行充分考量，并需要遵守《公约》的相关规定。在执法过程中被捕人员虽然最终由沿海国起诉，但是被捕人员及船只在移交之前仍然由被授权国家控制，这一做法赋予了被授权国家一定的自由裁量权，需要在构建“渐进式”渔业执法合作的框架内充分考量。

南海形势复杂，各国在南海有不同的利益诉求，南海沿岸国在法律框架和制度安排方面存在很大差异，在南海开展渔业执法合作更是不可能一蹴而就。有鉴于此，笔者认为可以先易后难、先浅后深，将渔业执法这一低敏感领域作为合作的起点，在此低敏感领域讨论可以达成共识的问题并增进互信。例如，在通过任何具有法律约束力的区域性文书和建立正式的区域渔业管理组织之前，可以先进行渔业捕捞数据的交换和渔业管理信息的收集、汇编等多边合作④Chang，S.-K.，Hu，N.-T.A.，Basir，S.，Duyen，H.V.，Nootmorn，P.，Santos，M.D.，Satria，F.，“A Step Forward to the Joint Management of the South China Sea Fisheries Resources： Joint Works on Catches，Management Measures and Conservation Issues”，Marine Policy，Vol.107，2019，p.2.。在南海开展“渐进式”的渔业执法合作，利用《南海各方行为宣言》形成的既有框架、会议机制，定期召开渔业执法合作会议，讨论在南海构建“渐进式”渔业执法合作所需的合作行动，审查批准有意愿加入“渐进式”渔业执法合作的国家，选举产生南海渔业执法合作委员会，在时机成熟时由该委员会牵头制定多边的《南海渔业执法条约》，并可效仿《纽埃条约》随着执法客观环境的变化适时协商制定附属协议，循序渐进地扩大执法合作的深度、广度、力度，使得执法合作能够与时俱进。委员会作为常设机构负责为渔业执法合作建立信息交换系统、开展常态化联合巡航、制定指导文件、组织实施会议、审查执法实践、讨论合作标准、制定政策战略等工作。委员会可以下设秘书处、大数据与信息交流部、法规部、执法合作交流部、执法评估监督部，统筹渔业执法合作的各项事务。

（一）合作海域：从非争议海域合作逐步过渡到争议海域执法合作

鉴于如今的南海局势和渔业资源状况，在南海的执法合作应该从非争议海域开始，对合作原则、区域、内容、方式等问题进行充分的磋商。从非争议海域着手开展执法合作的原因主要在于三个方面，一是南海局势错综复杂，时不时还有域外国家的干预，不考虑海域的争端问题，直接在整个海域开展全方位执法合作很难启动，当前南海海域其他领域合作的实践也无先例可循，即使能够启动也难以为继。二是非争议海域牵涉的历史遗留性问题比较少，南海沿岸国此前通过签订一系列双边、多边协定在非争议海域开展过渔业资源开发、海洋地震等非传统安全领域的合作。三是从前文提到的区域合作实践来分析，上述区域基本都是本着先易后难、循序渐进的原则，先从非争议海域开展合作，进而推广到有争议海域、更深领域的合作。合作建立在互信的基础上，从非争议海域开展合作因为较少涉及南海沿岸国的核心利益，更加能够激起南海沿岸国家开展合作的意愿。南海沿岸国在非争议海域开展合作之后，可以充分吸取非争议海域合作的经验教训，逐渐推进争议海域的执法合作。

(二)合作内容：从基础性执法合作逐步过渡到深层次执法合作

不同国家和地区由于在执法队伍、执法模式、执法机构等方面存在差异，所以上述的区域性合作实践都建立了便捷的信息交换机制。南海沿岸国在前期的合作实践中，各方应积极在南海渔业执法合作委员会大数据与信息交流部门的推动下建立共商、共建、共享的信息数据交换平台，平台应秉承合作、开放的价值理念，实现合作成员国信息自动交换、数据实时共享。

南海沿岸国在进行有关执法活动的决策时，尽最大可能听取合作方所有成员国的意见，谋求成员国之间的共识、形成成员国之间的最大公约数。这样既使成员国的合作效率得到保障，也尊重了成员国的主权，广泛增进了互信和凝聚了共识，为推动进一步的执法合作奠定了基础。北太平洋溯河鱼类委员会（NPAFC）和缅因湾的做法都是通过举办会议的形式讨论和解决渔业执法合作中产生问题所需的合作行动，可供借鉴。

南海“渐进式”渔业执法合作执法主体是框架内各国的执法人员，由于各国之间的法律制度、执法体制存在差异，为缩小各国执法文化的差异，应大力开展执法人员交流、互访、培训等相关工作，减少甚至杜绝因执法文化差异带来的冲突摩擦，促进成员国执法人员之间的相互了解，提高执法队伍的执法水平。在平台、信息、执法队伍等前期基础性合作要素解决之后，各方应逐渐将合作形式向纵深推进。联合巡航问题要充分考虑各国的实际情况，根据各国可供调度的能力进行执法资源的分配，可采取《纽埃条约》第6 条允许官员交叉授权的方式，并且规定违规地点，使巡航行动真正成为区域性的多国执法工作。就登船和逮捕问题而言，要建立起完善的执法机制，促进执法国和沿海国的法律协调，在执法活动中，执法国在对另一国人员使用武力、搜查、调取证据、保管移交等事项上充分协调好相关法律。

(三)合作模式：从单一执法模式逐步过渡到联合执法模式

南海目前的执法活动属于单一的执法模式，区域内的国家各自为政开展执法活动。南海形势复杂，且海上执法专业性强，各国单一执法模式导致执法力量分布不均衡，不利于维护南海区域的安全稳定以及保障各国在南海区域的权益。构建“渐进式”的南海渔业执法合作，就是要在现有基础上逐步推进，开展更高层次、更深程度的合作。笔者建议在南海区域的执法模式应该由单一执法模式逐渐过渡到联合执法模式。“联合执法是指多个执法部门联合组成执法机构对相对人进行监督检查，但分别以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动”①姜明安：《行政执法研究》，北京：北京大学出版社2004年版，第32页。。从现有实践看，区域性的联合执法在执法主体、执法力量和执法效果等方面均超过区域内各国各自为政的局面，便于更好地整合区域的执法资源②石佑启，潘高峰：《论区域经济一体化中政府合作的执法协调》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2014年第1期，第49页。。例如涉及到紧追权的情形下，根据《公约》第111 条第3 款的规定，紧追权在被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时立即终止。通过采取联合执法模式的制度创新，也可以允许被追逐的船舶进入其本国领海或第三国领海时继续紧追，这样更有利于维护各国在南海区域的权益。在对待联合执法这一问题上，上述区域采取的措施各有特色，均有可借鉴之处，缅因湾采取的是交叉授权和通过附属协定的方式，波罗的海海洋监测合作组织在决策时达成共识和采用联合机制，加拿大和美国定期合作巡逻缅因湾边境，北太平洋溯河鱼类委员会（NPAFC）组成国际执法巡逻队。南海沿岸国通过签订多边的《南海渔业执法条约》及附属协议，建立联合执法队伍不失为可以考虑的一种合作模式。除此类日常性的联合执法之外，还可以效仿上述区域实践开展年度性乃至季度性的联合执法行动，确保缔约方的充分参与，使渔业执法合作真正成为治理有效、广泛参与的执法活动。

五、结 论

南海长期波诡云谲、争端纷杂，增进沿岸国之间的合作是一项国际义务。在2017年博鳌亚洲论坛年会上，时任中国外交部副部长刘振民表示：“南海沿岸国应积极借鉴世界其他区域的成功经验，发起并组成相关合作机制，在不妨碍各自主张的前提下，为增进互信、加强合作和共享利益搭建一个有效的平台”。①新华社：《刘振民：南海沿岸国应发起并组成相关合作机制》，http://www.xinhuanet.com/world/2017-03/25/c_1120694518.htm ，2019年12月22日访问。现有的国际合作实践显示，各国均从执法合作中减少或者消除了共同威胁，享受到了执法合作所带来的利益。现阶段南海仍然缺乏持续有效的渔业执法合作。未来南海渔业执法合作可以充分借鉴南太平洋、缅因湾、北太平洋等区域执法合作的成功经验。研究表明，我国应该在南海采取“渐进式”的渔业执法合作方式，以信息交流等基础性的合作内容为抓手，逐步推进更深层次、更宽领域、更大海域的执法合作，并推动单一执法模式朝着联合执法模式转变；应该逐渐探索确立适宜南海渔业执法合作的机制，推动南海渔业执法合作落地，使得南海渔业执法合作框架体系真正切实有效、实用可行。