老工业基地社区就业阻滞因素与防治对策研究

杨钊　蒋山花

摘要：随着产业衰退面临经济运行困境，老工业基地的失业问题日益严峻。城市社区就业因其广阔的就业空间理应成为吸纳老工业基地就业群体的主要平台，然而社区经济发展水平较低、下岗失业人员的就业观念未能伴随体制转型适时调整、社区社会组织发育迟缓等因素阻碍着老工业基地社区就业功能的有效发挥，因此提出具有针对性的防治对策势在必行。

关键词：老工业基地;社区就业;阻滞因素;防治对策

一、问题的提出

老工业城市作为一个独特的城市类型，因资源枯竭、传统制造业衰退等出现的结构性失业，国有企业改制分流造成的体制性失业和城镇其它失业，加之农村剩余劳动力流入等造成了严重的就业问题。待就业群体的大量出现，对老工业城市的社会稳定、经济转型、利益协调等领域带来巨大的压力。同时，单位制的解体致使包括下岗失业人员、进城务工人员在内的城市弱势群体客观上需要城市社区作为其参与社会公共生活的重要空间。在此背景下，城市社区就业的积极作用凸显出来，对于缓解老工业基地的就业压力以及满足社区居民的生活需求具有重要的意义。地方政府应当准确地把握影响老工业基地社区就业发展的关键性因素，继而采取有针对性的治理措施，为建构和完善城市弱势群体社区支持体系奠定坚实的基础。

二、老工业基地就业问题产生的主要原因

（一）产业结构调整与转型

在传统的计划经济体制下，老工业基地往往依托国家工业发展战略，以丰富的自然资源为基础来建立工业生产体系。然而，进入20世纪90年代以后，伴随着市场经济体制的逐步确立，行业内部、企业之间的竞争日益加剧。同时，可供开采和加工的自然资源渐趋枯竭、在国家主导的背景下建立的产业结构相对单一、工业生产技术的创新性不强等因素，导致老工业基地的经济运行出现困难。因此，调整和优化产业结构体系、推动新型工业化建设将成为老工业基地摆脱经济困境的必然选择。而问题在于，老工业基地的产业工人群体所掌握的工作技能难以适应经济转型过程中产业结构优化的需要，从而引发了结构性失业问题。

（二）就业体制变迁

计划经济时期，政府在劳动力配置领域承担着主要职能，企业吸纳劳动力是按照政府的计划而非生产的需要，“低工资、高就业”的方针缓解了当时的就业压力，但也致使劳动力素质与企业需求不相适应以及企业劳动力容纳过剩，充分就业的表象背后却是严重的隐性失业问题。经济体制转型过程中，曾以国有经济为主导的老工业基地也面临着就业体制的变迁，劳动力资源的配置将更多地取决于企业生产经营的需要。因此，需要对原来国有企业与集体企业的富余人员进行下岗分流。而在公有制经济长期占据主导地位的老工业基地，非公有制经济的发展比较滞后，导致下岗失业人员难以在市场进入条件相对较低的行业或部门顺利地获得就业机会。

三、老工业基地社区就业发展的阻滞因素

老工业基地经济转型和产业结构调整过程中产生的大量下岗失业人员，普遍存在年龄偏大、知识技能水平不高、就业竞争力比较弱等问题，而社区就业具有门槛低、形式灵活、领域宽、容量大、创业与就业成本低等特点，正好与城市下岗失业人员的能力素质和需求特点相契合。因此，城市社区就业因其广阔的就业空间理应成为吸纳老工业基地就业群体的主要平台和有效途径。然而，当前老工业基地社区就业的发展却受到下列因素的制约。

（一）社区经济发展水平较低导致社区就业吸纳能力有限

随着城市经济发展水平和居民收入的提高，居民的消费结构势必产生较大的转变，对物质生活的需求将更多地强调质量的改善，同时进一步增强对精神文化生活的关注度。因此，社区居民消费需求的多元化和多层次性将有力地推动社区服务功能更加丰富和完善。也就是说，社区居民的消费意愿和消费能力决定了社区就业的吸纳能力。然而伴随着经济体制的转轨，资源型行业因为资源获取成本日益上升而陷于困境，对应的国有企业也容易出现经营困难、亏损严重等问题。老工业基地的经济发展因此失去活力和竞争力，政府财政收入锐减。同时，曾经作为吸纳城市劳动力主要渠道的国有企业因为亏损或结构性调整而产生了大量的下岗失业人员，居民收入也大幅下降。较低的经济发展水平和居民收入水平制约了社区服务的需求量，导致社区就业的吸纳能力有限。

（二）下岗失业人员的就业观念未能伴随体制转型适时调整

在计划经济体制下，国有企业和集体企业吸纳了大部分的城市劳动力，而且企业能够为单位职工提供较为完善的福利保障措施。面对着经济体制改革与产业结构转型带来的挑战与压力，已适应传统公有制经济管理模式的工人群体的就业观念却未适时地发生转变。在进行二次择业时，他们倾向于选择工作稳定、福利待遇好的单位，“重国有集体企业、轻个体私营企业，重轻松高薪工作、轻脏累苦活”的思想普遍存在。而社区就业一般属于非正规就业，就业不稳定、工资福利低、地位不高等问题使得下岗职工不愿意在社区就业。此外，受计划经济体制时期就业方式的影响，下岗失业人员存在着严重的依赖心理，被动地等待政府或企业安置工作，情愿在家消极待业，也不愿自己积极主动就业。

（三）老工业基地社区社会组织发育迟缓

社区社会组织发育的深度和广度对社区就业具有很大的促进作用，它们在提供就业岗位、增强社区就业竞争能力，以及提供社区就业服务中介上发挥了非常关键的作用。然而，经济转型前的老工业基地公有制经济所占比例较大，单位办社会的传统致使社区社会组织发育迟缓。在“单位制”社会背景下，企业职工的就业、住房、医疗、养老、子女教育等工作和生活的一切问题都几乎依赖单位解决，其利益诉求也是通过单位组织予以表达。在这样的背景下，社区社会组织的发育空间有限，在引导和促进社区就业方面力量不足。

四、促進老工业基地社区就业发展的对策

（一）发展社区经济，增加就业岗位

社区经济发展水平在很大程度上受制于城市经济发展的水平，产业衰退使老工业基地经济发展面临结构性失业、人才流失、发展环境恶化等问题。市场经济体制下，对资源配置、企业生产进行强制性行政干预的传统发展模式已经暴露出种种弊端。为此，老工业基地政府应当充分理解与顺应市场经济规律，增强自身的宏观调控职能，通过城市经济的转型、创新与发展，提高城市经济发展水平，推动居民收入持续增长，从而增强社区就业吸纳能力。

同时，随着老工业基地转型的进一步深入，政府应当清楚地认识到结构性失业问题势必更加严峻。因此，为了实现老工业城市的成功转型，政府应当高度重视解决下岗失业群体再就业过程中出现的问题，将社会保障制度的完善、社会管理体制的健全视作事关城市可持续发展的根本目标。继而在提升城市社区经济发展水平的同时，大力开发社区就业岗位，可以针对社区离退休人员开展家政服务、日常生活照护、文化娱乐服务等工作项目，针对城市社区环境和治安管理的需要增加社区环境治理、社区安全保护等服务性岗位。

（二）加强宣传引导，促进就业保障

习惯了计划体制就业方式的老工业城市待就业人员普遍存在“等、靠、要”的依赖心理和对工作“挑三拣四”的错误思想，但自身职业技能又较为单一，知识老化，竞争能力弱。同时，已进行社区就业的人员也大都存在服务意识缺乏、服务态度差、对工作没有认同感的问题，这使得社区居民满意度大大降低，影响了其对社区服务的需求，导致社区就业岗位供给减少。为此，首先需要加强宣传引导，积极倡导灵活的就业方式，促使他们明白经济转型的必然趋势和社区就业的广阔前景，从而树立竞争就业的思想观念，积极主动，强化自身素养，增强就业竞争能力。其次，强化社区就业人员的技能培训。根据社区就业人员的年龄、知识、技能情况和岗位需求特点进行有针对性的培训，因人制宜，因岗而异。最后，更为重要的是需要完善社区就业的政策支持，促进就业保障。作为行使公共权力的政府组织，不仅要致力于推动城市社会经济建设的发展，也要关注经济转型发展中的社会公平问题。社区就业群体是就业弱势群体，而社区就业又是一种非正规就业，就业不稳定，社会保障缺乏。因此，尤其需要加强对社区就业的资金扶助和政策保障，包括对社区创业项目提供小额贷款担保，对微利服务项目实施税收减免和收费优惠政策，对灵活就业落实社保补贴政策等。

（三）培育社会组织，强化社会支持

在传统行政体制下，老工业基地政府更多地扮演着“与外界隔绝的管理者”的角色，从宏观的工业体系布局到微观的生产经营环节皆进行着具体而又细致地控制。包括国有企业在内的社会组织以及公众常常被排斥在政府决策过程之外。这既导致城市经济运行脱离市场规律，又使得社会组织及公民个人的意志无法有效表达，从而逐渐陷入“政治冷漠”。伴随着经济体制转轨，老工业基地传统的单位制社会逐步解体，原来由单位承担的公共管理、社会保障、生活服务等职能将逐渐向社会剥离。这种情况一方面给城市社区发展带来了挑战，另一方面也为社区社会组织的发展提供了空间。老工业基地政府应充分重视“分权”原则，在推进服务型政府建设过程中，引导公众积极地参与社区公共事务的治理，从而逐步转变计划经济体制下社会自治能力不强的状况。为此，政府一方面应从“不该管”、“管不了”、“管不好”的公共事务管理领域退出，另一方面应当制定有助于社会组织发展的政策体系，营造适合社会组织发育的社会环境，并为社会组织的融资提供多元化的筹资渠道，继而为扩大社区就业提供有力支持。

参考文献：

[1]董丽晶，张平宇.老工业城市产业转型及其就业变化研究——以沈阳市为例[J].地理科学，2008（02）.

[2]任遠，陈琰.社区发育与社区就业：影响社区就业的因素及社会政策研究[J]. 复旦学报（社会科学版），2005（02）.

[3]（美）约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].中国人民大学出版社，2010.

[4]杨钊，蒋山花，周小璐.老工业城市政府功能定位研究——基于企业家政府理论的分析[J].科技管理研究，2012（11）.

基金项目：四川省教育厅一般项目（14SB0129）;四川省教育厅高等学校人文社科重点研究基地西南减贫与发展研究中心青年项目（SCP1607）;自贡市哲学社会科学研究规划项目（2016Z04）。

（作者单位：四川理工学院法学院）