西部民族地区基层领导干部治理能力优化提升研究

【摘 要】 本文分析了西部民族地区基层领导干部的群体性特征，分析了西部民族地区基层领导干部治理能力建设存在的主要问题，有针对性地提出对策建议：转变思想观念，树立新时代治理理念;强化岗位锻炼，提高基层领导干部综合治理能力;增强基层活力，提升基层领导干部创新能力;加大培养力度，大力提拔任用能力突出的基层领导干部;强化制度建设，构建提升基层领导干部治理能力长效机制。

【关键词】 西部民族地区;基层领导干部;治理能力;优化

加强基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键基础和重要保障。一个地方的发展和治理，干部是决定性力量。基层领导干部处在直接与普通群众接触、服务群众、化解矛盾的第一线，是基层治理的主导者和执行者。基层领导干部治理能力水平的高低，不仅直接决定着一方老百姓的生活质量，也直接关系到基层政权是否巩固和稳定，进而影响到全面深化改革总目标的实现。

西部民族地区基层治理不同于发达地区或非民族地区社会的治理，它需要国家与民族地区的“双轮驱动”，即一方面需要国家有关政策的支持，另一方面也依赖于民族地区合理的治理结构和良好治理能力的协同推进。这其中高水平治理能力的领导干部是整个系统的关键一环和主要推动力量。如果基层领导干部的治理能力强，工作思路清晰，战略决策科学，那么他们对于民族地区经济社会发展和社会治理问题将起到决策性、引领性、示范性的作用。否则，极有可能会导致民族地区经济社会发展陷入困境，不利于良好发展局面的形成。因此，高度重视提升民族地区基层领导干部的综合治理能力，确保基层各项工作沿着正确的轨道前进，才能真正推动整个西部地区社会治理体系和治理能力现代化进程。

一、西部民族地区基层领导干部群体性特征

（一）经济跨越发展迫切要求基层领导干部加快提升能力水平

西部少数民族聚居区大都地处偏远或者自然条件较差的区域。由于受到自然条件、经济条件等限制，民族地区在公共基础设施、基础教育、科技创新、就业创业、医疗卫生、社会保障等方面相对滞后，城乡发展不平衡不充分问题尤为突出。随着西部大开发，尤其是十八大以来精准扶贫战略的实施，西部民族地区经济、社会、文化等方面发生了翻天覆地的变化，正在大步实现跨越式发展。能否带领群众发财致富，尤其是能否治理好基层出现的纷繁复杂问题，对西部民族地区领导干部治理能力提出了更高的期望，也促使他们对如何进一步完善自身的能力素质提出更迫切的要求。然而，长期以来西部民族地区基层领导干部本身能力素质相对低，比如存在部分基层领导干部学历过低、知识面过窄，缺乏对现代治理知识整体系统的培训;有的基层领导干部现代治理学习和训练不足，进而导致治理能力储备不够，基层治理实效不明显。在全面建成小康社会的政治要求下，实现经济社会高质量跨越发展的要求与基层干部能力现状之间明显的差距，成为西部民族地区基层领导干部治理能力提升的最强烈的内驱动力。

（二）民族聚集特征造成基层领导干部“族本位”行政文化

西部地区民族众多，各民族成员均有自己本民族独特的文化传统，进而发展成自身独特的习惯习俗、伦理道德和生活习惯，形成了一个多层次、多元化的民族文化和地域文化体系。民族地区基层领导干部大部分是本地区成长起来的干部，具有与当地民族群众共同的语言、地域以及心理素质所构成的文化认同。他们熟悉本民族、本地区的历史和现状，在族群社会和经济事务中拥有较大的发言权和影响力。同时，他们对改變本民族本地区的经济面貌，也有着强烈的愿望。但由于长期受到传统习俗文化、族群历史等方面的影响，在工作中，他们还习惯以血缘、民族习惯、宗教习俗为基础，依靠传统习俗来控制和协调社会群体行为。在一些民族地区，群众民族意识较强，但法律意识淡漠，而基层领导干部则体现出更强的乡约性、民族性和自治性。在基层治理过程中，更加注重临里乡里的人际关系，有着传统的“族本位”行政文化，过度关注族群权力和裙带关系，对其他族群的诉求存在一定程度不重视的问题。

（三）长期繁重工作造成的心理压力过大

基层领导干部是底层百姓诉求的保障者，也是解决群众矛盾纠纷的直接受理者。随着经济社会发展，各个阶层利益诉求更加多元化，基层治理环境也变得更加复杂，加之西部民族地区有其特殊的民族文化特性，基层社会治理和社会稳定的压力相较于其他地区也更集中、更艰巨。西部民族地区基层领导干部既要面对经济发展的政治要求，又需要具有持续解决复杂问题的综合能力，时常会处于疲于应付的尴尬境地。特别是在某些边远山区的艰苦环境中，环境艰苦、生活清苦、工作辛苦，导致部分基层干部出现焦虑心理、消极心理和抑郁心理等问题。在工作中，一旦基层群众对政策不了解或公共服务难以满足期望时，基层干部便会成为群众发泄不满的首要对象。如果被不恰当的自媒体传播，则会成为治理方式不当的典型，被贴上“不作为”、“腐败”等标签。由此造成基层领导干部容易产生各种各样的思想包袱和心理问题，甚至会影响到干部群体的整体心理状态。

（四）较高的发展期望与收入水平不高造成的心理落差

西部民族地区能够成为基层领导干部的本民族成员普遍被认为是族群中的精英分子，是一个地方的杰出代表。从其成为领导干部开始，就自然而然背负了来自外界的期待和鼓励。然而基层工作环境条件差，基层干部经济待遇相对较低，生活水平与县级同级干部相比有一定差距，与其他发达地区相比更是差距巨大。虽然很多基层干部有着强烈的为民服务的信仰和奉献精神，但基层普遍存在的事权和财权不匹配，辛苦付出与物质回报存在差距，与周围人、家庭和自身期望不相符，无形之中形成了巨大的心理落差。这种落差的存在容易造成基层干部在治理工作中利用自己手中的权力去谋取私利，很多乡镇干部、村主任发生腐败事件，一定程度折射出部分民族地区基层政治生态的困境。

（五）职务职级晋升渠道仍然过于狭窄造成的发展焦虑

由于基层干部上升的渠道比较窄，干部职务晋升竞争比较激烈。通常来说，能力高低跟职务职级晋升紧密相关，治理能力很大程度决定基层干部能否顺利地跻身更高的职位。相对于民族地区基层干部来说，职务职级晋升是引导基层干部工作奋斗的努力方向，是对基层领导干部治理能力最直接和重要的肯定。然而，一方面，民族地区晋升职数仍然较少，乡镇普通干部从科员发展进步到县处级领导，竞争无比激烈且存在太多难以控制的变数，只有极少数幸运儿有机会赢得最后的“嘉奖”，大部分人只能在焦虑中徘徊不前。另一方面，国家虽然出台了“职务与职级并行”政策，但实际落实到个人却需要一系列条件的支撑。比如，很多地方晋升职级，如何实现真正意义上的业绩考核仍然是一件相对模糊的事情，事实上造成了“一把手”有更大的话语权，为滋生腐败创造了条件。而一些西部地区县乡级财力十分有限，实行职务与职级并行后，将极大增加县财政的人员开支，政策落实难度很大。总的来看，能力提升是民族地区基层领导干部群体成长面临的共同追求，在提升治理能力过程之中，却存在一系列持续的群体性特征，一定程度造成了基层领导干部提升综合治理能力的困局。

二、西部民族地区基层领导干部治理能力建设存在的主要问题

（一）治理理念陈旧，治理方式较为单一

治理理念作为治理文化的核心，具有规范价值取向和指导实践的重要作用。近年来，民族地区基层领导干部在提高治理效能方面取得了显著成效，法治观念逐步形成。但由于所处环境的现实局限，民族地区基层缺乏良好的治理文化基础。基层领导干部受传统行政管制观念、传统习俗文化、教育程度、交往习惯等影响很大，社会治理过程不透明，尤其在民族地区基层对各种社会信息资源进行垄断的现象时有发生。一些民族地区基层干部在实际工作中仍然习惯于“官令民从”、以权代法的治理方式，热衷于传统的强制性的管控管制，以行政措施代替法律手段，而不是建立与市场经济发展相适应的有机服务体系，导致公共服务供给不足、效率低下。同时，部分基层领导干部也缺少沟通意识，不习惯走进群众当中，缺少与群众近距离交流，共同分析解决问题的方式方法。

（二）治理执行能力不足，政策落实不到位

基层领导干部作为国家政策能否落地“最后一公里”的关键一环，对西部民族地区政策效力发挥起到重要作用。甚至可以说，政策在基层执行的效果很大程度取决于基层领导干部是否具有良好完备的政策执行能力。然而，由于部分基层领导干部政策执行能力不足、落实不到位，甚至“不作为”的情况，导致“最后一公里”短路、不通的现象时有发生。甚至由于个别基层领导干部缺乏积极性和主动性，在执行政策时存在“只上传不下达”、政策宣传不到位，依法办事能力不强、利用现代治理技术较差、工作走样打折扣等问题时有发生。个别干部下基层少，公共服务意识不强，不及时回应公众需求和反映，政策实施趋于表面化。一定程度反映出民族地区基层领导干部的治理理念和能力与现代社会发展的需求还有较大差距，尚不能满足人民对美好生活的向往。

（三）协同治理能力不足，多元共治体系尚不健全

十八提出要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，构建多元主体共治的社会治理理念和模式。然而西部民族地区由于经济社会发展仍相对滞后，缺乏现代治理理念，加之大多处于偏远地方，民间社会机构市场发育水平较低，各治理主体相互间互动关系未有效形成，“全能政府”惯性体制仍然存在，导致治理主体单一、官民互动性缺乏，存在“头热脚凉”、“上热下冷”等问题。而基层领导干部平时组织协同较少，过于强调一把手的权威和重要性，无论大事小情一律大包大揽。在实际社会治理过程中，掩盖或边缘了其他主体职能的发挥，由“社会治理”变成了“管理社会组织”，使得治理行动的组织协同缺失，治理效应弱化。同时，由于基层决策程序难以完全公开、透明，部分层领导干部决策过程“暗箱操作”，权力寻租行为屡禁不止。

（四）现代治理技术掌握较少，创新能力不足

治理能力和治理体系现代化要求民族地区基层领导干部善于运用现代科技手段进行社会治理，通过互联网、大数据等方式和手段来了解民情、解答民意，进行科学社会治理。然而，部分基层领导干部并没有意识到新兴治理技术手段的重要性和必要性，面对互联网、大数据、人工智能等前沿科技成果，由于接触少、存量不足、不会用，难以有效治理信息化时代出现新的社会公共事务问题，致使治理实效跟不上社会发展的需要。加之有些基层领导干部则处于长期待在基层，对新形势新机遇反应退钝、缺乏敏感性，开拓创新意识不够强，创新视野不够广，存在不愿创新、不想创新、不能创新的心理。而平时工作头绪多，难度大、强度大、压力大，提拔重用的机会又比较少，成长空间有限，以至于安于现状，陷入“习惯型、经验型”的思维定势中，对新事物、新技术学习吸收较慢，甚至存在排斥心理。

三、加快提升西部民族地区基层领导干部治理能力的对策建议

（一）转变思想观念，树立新时代治理理念

观念是行动的先导，是能力的指南针，能力的提升需要从观念转变开始。西部民族地区基层社会治理工作具有基础性、直接性、经常性、复杂性等特征。基层领导干部处于行政系统的“末梢神经”，很多工作观念、治理方式是长期形成的，形成了固定的工作思维模式，很难适应国家实施治理体系和治理能力现代化的时代要求。因此，要提升民族地区基层领导干部治理能力，必须转变和更新基层领导干部治理观念，重塑现代治理理念。要牢固树立以人民为中心的治理理念，更自觉地关注民生、发展民用、维护民权、保障民利，从源头上发现社会问题，回应民生要求，消除基层社会治理、管理和服务的空白地带，使人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持续。要树牢协同治理理念，改变传统的自上而下的一元管理思维，摒弃“全能政府”、“大包大揽”的观念，重视治理过程的每一个环节并做出最优设计和全程监管，鼓励社会各方面的协同和配合，将多元主体各自应有的功能和作用激发出来，实现政府治理、社会自我调节、居民自治的良性互动，形成社会治理整体合力。要树牢民主法治理念，突破传统“村规族约”、宗教礼节的束缚，在全面深化改革中增强用法律思维分析问题、解决问题的能力，自觉运用法治思维和法治方式维护人民利益，用制度管权、管事、管人，坚持规则治理，使各项工作依法有序推进。要树牢共建共享共治理念，积极构建社会各阶层、各群体利益表达和协调的制度平台，着重把反映改善民生的价值诉求放在首位，重点解决如何完善和普及人民群众共同、普遍的利益和意愿上。

（二）强化岗位锻炼，提高基层领导干部综合治理能力

经过多年的发展建设，西部民族地区基层经济社会发展取得了很大的成就，但长期遗留的发展欠债，使得西部民族地区社会治理仍然存在较大困难。在决胜全面建成小康社会的紧要关头，民族地区基层干部必须迎难而上，奋起直追，实现高质量发展，用发展来化解社会矛盾，用发展来解决各种问题。因此，要进一步强化基层领导干部经济建设能力，要坚持按经济规律办事，统筹城乡经济社会协调发展，着力重构民族地区基层公共治理系统，落实好支持民族地区乡村经济社会发展的各项政策，激发乡村经济发展活力，实现乡村振兴。要进一步强化基层领导干部公共服务能力，注重公共设施建设，健全公共服务系统，加强经济调节和市场监管，不断加大对社会公共领域的财政投入，提供充足优质的公共服务和公共产品。要进一步强化基层领导干部精准扶贫能力，要在帮助贫困群众扶志、扶智上下功夫，常态化做好扶贫对象产业发展、生活保障和思想建设工作，通过加强各种知识教育，技术培训，帮助扶贫对象出谋划策，厘清思路，在解决绝对贫困后，实现更好发展，更加富裕。要进一步强化基层领导干部法治能力，要自觉把行政行为纳入法制的轨道，在行使权力的过程中依政策办事、按章程理事、用法律行事，确保一切行为都符合法律的规定。要进一步强化基层领导干部处理和化解各种社会矛盾的能力，建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，完善社会矛盾纠纷排查化解机制，确保人民群众的利益诉求得到有效处理和解决。

（三）增强基层活力，提升基层领导干部创新能力

创新是推进国家治理现代化体系的主要推动力，也是提高基层领导干部治理能力的关键。西部民族地区治理能力和治理体系现代化建设，重点是要推进高素质专业化干部队伍建设，关键是要培养基层领导干部的变革创新思维和创新精神，提升各级干部的创新能力。要进一步释放基层活力，从思想上摒弃传统保守观念，健全创新机制，以完善激励机制为重点，从思想上重视起来，着力破除惯性思维，以新思路、新思维谋划发展、推进工作、开创新局面。要综合运用不同学习途径和平台培养基层干部的创新思维，及时总结推广基层领导干部创新的基础工作方法，激发基层干部改革创新动力，推动民族地区基层经济社会发展，有效提升基层社会治理水平。要突破创新主体间的壁垒，充分尊重基层的创造精神，充分激发广大基层领导干部创新意识和创新潜能，充分释放基层领导干部创新要素活力，使得基层领导干部能够在此平台上创新开展工作，进而加强基层各个治理主体之间的共享性、兼容性和扩展性，协同共治、加强沟通与创新。要加大学习培训力度，善于运用现代科技手段进行社会治理，特别是通过互联网、大数据、人工智能等方式和手段提升治理能力和水平。

（四）加大培养力度，大力提拔任用能力突出的基层领导干部

西部民族地区基层干部，由于种种条件限制，往往较难获得更大的发展空间。要坚持向基层倾斜的用人导向，打破区间、界限等阻隔，加大对基层领导干部的培养力度，让有拼勁、有业绩、有能力的基层干部得到更多的晋升机会，更好激发基层干部的工作积极性和创造性。要健全完善能上能下的选人用人机制，建立竞争机制和退出机制，推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向和从政环境，把“公开选拔”、“民主推荐”、“任前公示”、“竞争上岗”、“聘任结合”等一系列制度配套完善起来，增加选人用人的科学性、合理性、全面性、民主性。要大力推进基层职务与职级并行制度改革，职级与经济待遇相挂钩。适当扩大基层干部薪酬浮动的范围，提高干部薪酬结构的层次性、多样性和科学性。要打造良好的基层政治生态，始终保持反腐败高压态势，严肃查处腐败分子，引导各级领导干部把遵纪守法、讲求规矩摆在更加重要的位置，扫黑除恶涤荡基层社会风气，剪除黑恶势力对于基层政权的束缚和干涉，以铁的纪律抵御和铲除滋生“圈子文化”的土壤，为基层领导干部创造良好的工作环境和政治环境。

（五）强化制度建设，构建提升基层领导干部治理能力长效机制

西部民族地区基层干部治理能力提升是一项长期性的系统工程，需要建立健全基层领导干部治理能力开发的长效机制。要建立健全民族地区基层干部能力开发体系，着力从政府绩效、基层干部自身、基层干部职责三方面进行分析从而确立能力开发的内容，并依据确定的开发内容进而确定民族地区基层干部学习内容和效果考核内容的。要围绕终身学习这一理念，使基层干部通过日常学习、培训学习和交流学习三种学习方式进一步提高其能力需求，要每年定期、分层、分类、有计划地选送干部赴沿海开放城市和教育培训基地进行异地专题学习培训，着力提升民族地区基层领导干部治理能力水平。要改进完善基层干部培训锻炼模式，遵循基层干部成长规律，改进不同层次、不同类型干部实践锻炼模式，合理选择“考验型”、“提高型”、“补课型”实践锻炼方式，尝试选派干部到管理先进的企业锻炼，拓宽实践领域，提高锻炼效果。要建立规范化、常态化的基层领导干部责任追究机制和干部治理绩效监督体系，将治理监督问责渗入到基层治理工作的各个领域和各个环节，常态化督查问责治理“不作为”，确保治理行政权力在法治轨道上有序有效运行。要把终身问责的规定落到实处，倒逼干部在行使权力、履责尽职时坚守底线、依规履责，确保基层治理工作收到实效。

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【作者简介】

王培春（1970—）男，云南凤庆人，中共凤庆县委 党校讲师，研究方向：马克思主义理论.