我国冰雪运动发展政策70年演进：历程、特征与趋势

李壬冬，扈春荣

(1.沈阳化工大学体育部，辽宁沈阳 110142；2.衡水学院体育系，河北衡水 053000)

冰雪运动发展政策是国家体育政策的一部分，与国家体育行政管理体制有着较为紧密的联系。冰雪运动发展政策的制定对正确引导国家发展冰雪运动和对把控冰雪体育开展有较为重要的实时作用。但冰雪运动发展政策与其他公共政策一样，也是一个与利益分配和权利制约格局相连的社会课题，更多体现的是国家对于发展冰雪运动的指导思想和目的。追踪新中国成立以来我国冰雪运动发展政策历史发展朝向，冰雪运动发展轨道是依托于政府发展体育政策的背景，这反映出冰雪运动发展的时代性要求。本文试图通过对冰雪运动发展政策变迁中呈现出的政府引导特征的探究，反思当前冰雪运动发展政策执行面临的具体问题，并针对冰雪发展中的问题提出建议。

1 我国冰雪运动发展政策演进历程

我国冰雪运动发展政策的历史演进是冰雪运动发展保持自身均衡格局和群众对冰雪运动需求多样性不断推进的结果，呈现出渐进演变的特征规律。建国初期，我国处于计划经济体制下，国家在生产、资源分配以及产品消费各方面都是由政府事先进行计划。冰雪运动发展依托国家体育大环境下发展起来，初期没有具体相应的政策措施，但在国家发展体育环境以个体项目方式发展，与其他体育政策相同，深受政府集权管理模式的影响，集权的优点在于可以有效地对体育政策进行集中领导，统一管理。但随着社会经济的发展，这种依靠政府决策的运动发展模式与现实经济环境不相适应，无法满足人们对冰雪运动的多方面需求，从而出现了地方分权、市场参权、治理现代化模式，多种模式的产生是政府结合发展过中出现的问题对体制进行的调试。回顾我国冰雪运动发展历史演进过程可以发现，冰雪运动项目发展的政策依照，无论是政策目标、政策导向、政策内容还是政策落实方式，都是政府部门为了冰雪运动适应新经济形势发展的需求，对体育运动进行政府职能部门的深化改革，通过对新的治理思路的探寻过程，推进冰雪运动实现现代化目标。本文以国家冰雪政策引领为主导，以冰雪运动发展政策、文件为样本，从政策过程的视角研究，以冰雪运动发展历程脉络为主线将冰雪运动发展政策的历史分期划分为萌芽期、停滞期、复苏期、发展期、强盛期5个阶段(表1)，分析各阶段相关政策文本，理清我国冰雪运动发展政策的演进脉络和发展动力，并得出启示。

表1 我国冰雪运动发展政策历程的历史分期Table 1 Historical stages of development policy of ice and snow sports in China

1.1 冰雪运动发展政策萌芽期(1949—1965)

自新中国建立初期直到1965年，体育政策都是在国家中央集权治理模式下开展起来的。在这十几年的时间里，冰雪运动发展政策是在国家体育政策制定中连带起来的项目活动。1949年国家通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，《纲领》第四十八条提倡国民体育推广卫生医药事业，并注意保护母亲、婴儿和儿童的健康。1954年1月，中共中央就中央体委党组提交的《关于加强人民体育运动工作的报告》进行了批复，形成了这一阶段极其重要的指导群众体育的政策文本《中共中央关于加强人民体育运动工作的指示》；1955年4月12日，中共中央颁布《中央体委党组关于召开全国体育工作会议的报告》；1954年3月发布《中央人民政府政务院关于在政府机关中开展工间操和其他体育运动的通知》；1955年2月，中共中央批复同意全总党组和国家体委党组《关于全国第一次职工体育工作会议的报告》等[1]。冰雪运动在此阶段的政策引领依据是中共中央批转国家体委党委《关于体育运动十年规划的报告》，该文件明确指出:紧紧依靠各级党的领导，坚决贯彻政策挂帅。冰雪运动发展政策借助于体育政策的政治率领，1956年，周恩来同志在中共八大第一次会议上提出:“应该在广大群众中进一步开展体育运动，有效地增强人民的体质，并提高我国体育运动水平。”[2]借助当时国家运动大环境，1959年2月在吉林和哈尔滨两地分别举行由国家体育司主办的中国第一届全国性冬季运动会。此阶段冰雪运动作为国家政治工具，为国效力，并且在国际上取得优异成绩。在“发展体育运动、增强人民体质”的方针指导下，冰雪运动开始在东北、华北和西北等有条件的地区开展，各地纷纷举办冰雪运动赛事和群众活动。在这十几年的时间里，东北三省借助自然赋予的优先条件，大力开展冰雪运动，使得冰雪运动不仅在竞技水平上被世界认可，还被广泛开展到东北三省的群众中去。冰雪运动在“政治集权”制度下，更偏向于竞技性，群众冰雪运动开展活跃。大跃进时期带来的浮夸风气，影响人们只重视取得成绩，忽略了全民体育运动。

1.2 冰雪运动发展政策停滞期(1966—1976)

“文化大革命”是一个特殊的历史时期，是一场“使党、国家和人民遭到了新中国建立以来最严重损失的内乱”[3]。在“左”的错误思想指导下，新中国建立以来一切正确的体育政策都被斥之为修正主义而化为乌有[1]。由于新中国建立初期国内经济环境未形成，体育领域依然是“国家管控”制度，在文革前夕，冰雪竞技运动项目在国外已稍有名气，但受国内政治环境影响，将新中国建立后已确立的竞技体育管理制度废除，众多运动员队伍遭强制性解散，全国内无体育训练及体育运动现象，此阶段为政策失灵期，国内政治动荡，政治环境受文革影响，冬季运动项目发展处于停滞状态。

1.3 冰雪运动发展政策复苏期(1977—2004)

我国冰雪运动发展政策从“国家挂帅”转型为以“地方分权”为主“市场参权”为辅阶段，转型是为了更好地激发各省政府参与冰雪运动发展的积极性和责任感，此阶段国家经济实行对外开放政策，冰雪运动以开放的姿态和更有力的措施迎接政策改革，国家权力部分要求各地政府结合本土冰雪自然环境，对冰雪运动发展政策进行灵活运用。1984年中共中央颁布的《关于进一步发展体育运动的通知》对东北三省冰雪运动发展政策改革产生了深远影响。政策中提出各级党委要加强对体育工作的领导，搞好项目的战略布局，这使地方分权行为日益明显。中间经历由国家政府和地方政府共同培养冰雪运动员。政府权力下移并没有危及到中央部门的地位，而是为体育运动发展作出了更大的贡献，对地方政府参与冰雪运动的发展起到了更好的推动效果，体现在冰雪竞技成绩、群众参与程度、产业市场的发展。在政府参权阶段，我国冰雪运动健儿在1980年代表中国首次参加冬季奥林匹克运动会，1986年中国冰雪健儿在首届冬季亚运会上的表现，让已沉睡20年的中国冰雪运动再度引起世界的关注。同时1987年全国冬季运动会在吉林省的成功举办使当地群众参与冰雪运动的热情开始高涨起来，这是地方参权的实质性权利体现。此期间于1993年我国颁布《关于培育体育市场加快体育产业化进程的意见》奠定了我国冰雪运动产业化发展的基础，表明了冰雪运动开始走向产业化，同时1996年哈尔滨亚冬会的成功举办为冰雪产业提供了发展契机。

1.4 冰雪运动发展政策发展期(2005—2014)

地方分权的治理方式是政府内部权力下移和优化配置的变革结果，随着社会发展，政府管理权力的边界问题也被关注，在竞技体育转型的宏观背景下，冰雪运动发展政策由原来的“政府分权”模式将权力分化到市场经济体制中产生“市场参权”政策环境。冰雪运动发展政策在全国体育政策大环境下，与其他项目相同，受到权力部门的重视，冰雪运动发展政策在成长阶段逐渐走向成熟，国际冬奥会赛场中不断创造佳绩，国家开始鼓励群众走向冰雪运动，地方政府组织的群众性冰雪活动蓬勃开展。为有效落实冰雪运动发展政策改革，各地区积极开展当地冰雪活动，冰雪运动以新的产业形式接近群众群体。如黑龙江省由省体育局、教育部组织开展2005年度“百万青年上冰雪”活动，2008年首届“中国·右玉冰雪旅游节”在河南开办，2009年“鸟巢换了雪季”全民健身项目在国家体育场开幕，同年浙江绍兴首家室内滑雪场开放、黑龙江利用24届世界大动会的热潮在哈尔滨打造“冰上运动乐园”，2010年伊犁哈萨克自治州昭苏县举行首届冰雪旅游节，同年哈尔滨首届“少年陆地冰球锦标赛”为储备冰雪后备人才打基础。2011年国家体育总局出台《2011—2020年奥运征管计划纲要》，对冰雪运动产业发展、竞技发展、人文发展起到推动性作用。2011年，哈尔滨市举行2012—2013年度“百万青少年上冰雪”活动启动仪式。2011年，承德市“2011—2012年度承德市冰雪欢乐汇”第十届速度滑冰比赛开幕。2012年，张家口崇礼县冰雪博物馆正式开馆。2013年，哈尔滨市教育局将6个冰雪项目纳入中学考试中，极大地促进了青少年冰雪运动的发展。2014年，哈尔滨市教育局进一步强化工作力度，将冰雪项目考试纳入中考成绩的同时，组织全市中小学生到滑雪冬令营和免费冰雪场所活动，并将上冰雪活动通过城区向乡村延伸、课上向课外延伸、传统项目向趣味活动延伸。

1.5 冰雪运动发展政策强盛期(2015年至今)

党的十八次全国人民代表大会以后，我国的冰雪运动事业发展进一步加快，但冰雪运动发展面临着更为严峻的局面，这既是冰雪运动利益诉求日趋多元化的必然结果，也是冰雪运动向更高发展的必然要求。“筹办好北京冬奥会、冬残奥会”是我国重要时间节点的深刻内涵，应该深刻认识到冰雪事业是体育事业的有机组成部分，冰雪运动在全民中的开展是中国由“体育大国”转变为“体育强国”的标志点之一，这对我国冰雪运动发展必然产生重大的影响。但我们应深刻认识，冰雪运动是我们的短板，补足短板缺陷就要求我们转变之前冰雪运动的陈旧观念，以发展眼光深刻认识冰雪运动。近年来各地区助力冬奥会作出积极贡献，全国从中央到地方，从北方到南方，从冬季到夏季，从企业到个人，积极参与由政府引领的冰雪体育活动。人们对冰雪的热情高涨前所未有，举国上下为成功举办2022北京冬奥会做准备。国家为冬奥运顺利举办出台一系列的政策文件，例如2016年国家23部门印发关于《群众冬季运动推广普及计划(2016—2020年)》的通知，同年国家体育总局正式印发《体育产业发展“十三五”规划》《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》，国务院办公厅发布《关于加快发展健身休闲产业的指导意见》，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》，以上政策文件表明全国上下都在为成功举办冬奥会做准备。

2 我国冰雪运动发展政策演进特征

国家政策发展历史是以政府为主导，渐进性主义治理模式向前发展，通过对改革开放到现阶段的冰雪运动发展政策分析来看，我国的冰雪运动发展政策是依附于政府治理角色转型为主要轴线开展起来，政府治理方式是随着国家不同历史时期政治权利转变不断调整的过程，冰雪运动发展政策演进过程契合政府治理的转型过程，同时也具备了政府治理的变革特征，如目标一致性、以人为本发展特征。

2.1 渐进性演进特征

渐进性主义政策理论是包含在国家决策理论中的一种，它是国家决策理论中“政府应该怎么制定规定性”的研究论点，是与国家已有相关理论相联系，把公共政策看作是政府对过去行为活动的一种延续，一种渐进式的调整与修正[4]。冰雪运动发展政策作为国家体育政策的一部分，在国家体育大环境下发展起来。体育政策受国家政策治理渐进方式引导，与国家行政管理体制有着较为紧密的联系，在政策发展历程中，离不开政府治理的协同管理。国家体育总局颁布《2001—2010年体育改革与发展纲要》中提出:国家对体育事业的管理方式，正从直接、微观管理向间接、宏观管理转变。中央政府利用对地方政府进行放权激励，使冰雪运动在地方得以迅速发展[5]。冰雪运动发展政策随着政府治理转型不断调整自己的政策趋向，在满足冰雪运动自身发展轨迹之外，最终契合国家政策治理和冰雪运动发展。《冰雪运动发展规划(2016—2025年)》中提到:加强各单项协会指导、组织和传播功能。鼓励冰雪类民办非企业组织发展，积极培育多形式、多层次冰雪协会，引导协会提供相适应的公共服务与产品。统筹协调滑冰场、滑雪场等经营单位和冰雪运动俱乐部资源。政府治理在冰雪运动发展政策发展中的角色由掌权家长角色向合作伙伴角色转移，在角色转移的同时对行政职能的权力下移，促进冰雪运动的渐进式发展，加快了冰雪运动竞技项目、冰雪产业、冰雪教学的时代发展步伐。

2.2 目标性演进特征

公共政策实质就是以政府为代表的公共权力对社会资源和社会利益进行配置的手段。利益贯穿公共政策的全过程，并始终在其中扮演着举足轻重的角色[6]。冰雪运动发展政策制定实质上是国家政策制约和完善冰雪运动发展规律的管理载体，冰雪运动在时代长河中会根据政策制度发展需求调整自身发展方向，体现在冰雪项目发展和冰雪项目内容上，但最终它们的发展目标是一致的，都是为了使冰雪运动更好地服务于社会。我国冰雪运动政策目标经历单一目标期、双元目标期和多元化目标共同发展期3个阶段的发展历程。

1)单一目标期。新中国建立初期国家比较侧重竞技体育发展。在1984年中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》中肯定了竞技性运动项目给国家外交环境带来的作用，进一步鼓励竞技体育继续向更高水平发展促进。因此，在此时期竞技体育在国家体育事业发展中呈现一枝独秀现象。2)双元目标期。1984年中共中央国务院发布《关于进一步加强和改进新时期体育工作意见》，政策要求“把增强人民体质、提高全民族整体素质”作为根本目标，积极开展群众冰雪活动，国内冰雪运动呈现出以东北三省群众参与为主的冰雪运动现象，当地政府利用优越的自然条件积极鼓励人们参与冰雪活动，冰雪运动发展政策开始由单一目标向双方面目标进行转化。3)多元化目标发展期。2015年我国申办2022冬奥会成功后，国务院印发《冰雪运动发展规划(2016—2025年)文件，对冰雪运动目标提出“到2025年，形成冰雪运动基础更加坚实，普及程度大幅提升，竞技实力极大提高，产业体系较为完备的冰雪运动发展格局”的目标要求。不仅对冰雪运动竞技性、群众参与性有了明确要求，同时还对冰雪产业、冰雪旅游等进行要求，冰雪运动进入多元化发展阶段。

现阶段冰雪运动发展适逢着国家由“体育大国”向“体育强国”迈进的重要节点，冰雪运动发展政策也更趋向于国家制度的目标任务，不仅承接自身项目发展的竞技水平，同时秉承体育运动大环境的群众性、科学性、健康性、普及性等价值。正是因为冰雪运动承载着如此重要的价值，冰雪运动发展政策也会跟着冰雪运动时代变化所带来的运动竞技水平和运动形式的相应变化适时进行调整，为冰雪运动发展更好地提供服务，但调整的目标都是为了实现冰雪运动发展政策的现代化治理能力体系。无论冰雪运动发展政策的指导思想、基本原则、发展目标等如何变化，其实质都是为了使冰雪运动得到更好的发展。

2.3 以人为本演进特征

党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，要“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，意味着我国公共政策制定将“以人为本”作为一种发展理念和价值导向越来越受人们的重视[7]。社会是人的社会、人是社会的人，社会的发展即是人的发展，“把人置于发展的中心”则是人类发展观向“发展目标的社会化”方向迈出的重要一步……促进人的个性的丰满，促进人的德智、体、美等方面健全发展为追求的目标[8]。群众体育的发展是以社会发展水平为基础，以社会所提供的人、财、物、时间等资源为依托的[9]。体育活动来源于人、服务于人，在群众体育中体现的是增强体质，如1958年中共中央批转国家体委党委《关于体育运动十年规划的报告》中对体育运动的根本任务作出要求:增强人民体质，为劳动生产和国防建设服务。可以看出，体育运动虽为人服务，但是更多地倾向于目的性，并不遵从人的自主原则，也谈不上运动形式的多种选择性。在竞技体育中的体现是为国争光，如1984年中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》中的“通过体育成就，以加速四化建设，推进祖国统一大业”体现了体育竞技水平的重要性，通知中第一次提出“要妥善安排退役的优秀运动员”保障，体现了以人为本的指导思想。群众是社会活动的参与者，2015年国家体育总局等23部门联合发布《群众冬季运动推广普及计划(2016—2020年)》中提到引领全民健身新时尚，实现“带动3亿人参与冰雪运动”的目标，重视群众冰雪活动需求，体现体育发展以人为本的重要性。从冰雪运动的发展历程来看是以竞技性为引领的，对运动员利益保障是政策体现以人为本的根本，2010年国务院《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作指导意见》中对“运动员文化教育、运动员保障工作”作出明确要求:保障我国竞技性体育人才的社会保障。这体现出体育运动以人为本的社会精神，随之在体育总局发布的《2017年运动员保障工作要点》中再一次提出“全力做好综合性服务保障工作，构建和完善运动员保障长效机制”，对冰雪竞技性运动员有了更完善的保障。可以预见，今后的冰雪相关政策会越来越趋向于以人为本，切实为运动员提供政策保障。

3 新时代我国冰雪运动发展政策演进趋势

党的十九大报告提出了中国发展新的历史方位——中国特色社会主义进入了新时代，报告指出新时代中国特色社会主义的基本方略是“必须坚持以人民为中心的发展思想”，并且明确了“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系”[10]。《2001—2010年体育改革与发展纲要》中提到:在发展规划的10年之内，要求城乡配备相应比例的健身设施，提高群众体育人口数量。《纲要》的出台体现了政策治理服务于人的导向，也对政策实施提出要求。政策自出台到政策实施过程需经历政策执行过程，在执行过程中是否顺利达到政策目的是检验政策实行有效性的关键。政策有效性就是政府在某个特定时期解决了任何一个亟待解决的问题[11]。新时代我国冰雪运动发展政策的运行应围绕国家政策运行动态向前发展，在政策制定的标准化、政策执行的高效化和政策实施的透明化三者间体现冰雪运动发展政策的有效性演绎过程。

3.1 政策制定的标准化

冰雪运动的发展与政府政策的制定有着密切的关系，冰雪运动发展政策制定情况反映政府政策效能有效性。公共政策效能是指公共政策向公众提供服务的能力和水平，包括数量、质量、效果、影响、能力、公众满意度等多方面的要求[12]。冰雪运动发展政策效能反映冰雪运动发展动向中冰雪运动发展政策是否有效、合理执行的镜子，政策环境制度给予有利支持是冰雪运动发展的保障。在冰雪运动发展历史环境中，冰雪运动发展面临着复杂的内部环境和不确定的外部环境，比如运动场地、运动环境、竞技水平、资金支持等内部环境，国家政策对冰雪项目的取舍等外部环境。2019年国务院办公厅印发《关于以2022年北京冬奥会为契机大力发展冰雪运动的意见》，指出坚持改革创新，转变政府职能，营造良好环境，构建起上下贯通、横向联系、运转有效、全社会共同参与的冰雪运动发展格局。这是国家权力机构对各级政府及社会组织对冰雪运动发展做出的要求。换个角度看，这也是冰雪运动最终发展结果对政策执行实施的监督效果。在社会主义经济政治体制中，政府是人民公共资源的享有者和分配者，政府的力量来自人民，应为人民群众提供最大利益保障。例如，体育总局发布的《2017年运动员保障工作要点》中对运动员的利益保障做了明确要求，表明对运动员服役期间和退役之后进行全面的责任制管理，同时有效维护了冰雪运动员的根本利益，满足新时代政策发展赋予运动员权利保障化的有效结果。冰雪政策不仅关注冰雪运动员保障方面，还体现在监督、支持和引导全民参与冰雪活动方面，为冰雪运动发展提供了政策性支持。

3.2 政策执行的高效化

“政策是国家(政府)、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济、文化目标所采取的政治行动或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。”[13]冰雪产业环境的“净化”离不开政府的参与，政府的扶持和保障减少了冰雪产业发展的阻碍，有利于冰雪资源的优化和共享……清理冰雪产业发展的不利因素等[14]。政府积极参与政策执行会加速冰雪运动开展，并且国家在社会转型时期要求社会与政府共治，为提高政府效率，社会组织团体应发挥自身的监督作用，督促政府权衡公共资源的配比，重视当前冰雪运动的重要任务。新时代冰雪运动发展政策应优化自身环境，撇除繁杂化程序，降低政绩工程等的公共资源浪费现象，提高自身高效能工作产出，让公共资源更优化投入。高效化的政策执行过程是冰雪运动发展的护航，政策执行越快，说明支持力度就越高，群众对冰雪运动的需求就会得到保障。

3.3 政策实施的透明化

政府治理中一项必不可少的内容就是政府行政透明化，它同样是国家民主程度的标志[15]。在政府治理中公开透明永远是必需的原则之一。2007年，国务院常务会议审议并在原则上通过了《中华人民共和国政府信息公开条例》。条例中第一章第一条明确指出:提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。因此，政府行为、结果必须公开透明，让人民去评价与监督。冰雪运动是全民性运动，2022冬奥会是我国冰雪运动头等大事。办好2022冬奥会不仅是国家政府的任务，同时也是全国人民的任务。群众有责任有义务对国家权力部门进行监督，冰雪运动治理措施和要求应更加透明化，让社会群体清楚地了解自己的社会责任，冰雪运动发展政策执行过程中应充分利用互联网平台向社会公开冰雪运动发展情况，做好冰雪运动宣传，从而推动冰雪运动发展政策落实。

4 结语

冰雪运动发展政策引领着冰雪运动向前发展的方向，也是冰雪运动在其发展过程中的约束条件，冰雪运动应在冰雪运动发展政策的权利制约和引导下加速新时代的前进步伐。在我国冰雪运动发展政策变迁过程中政府力量起着决定性的作用。因此，我国进入新时代，应快速提高冰雪运动发展政策的制定、实施，引导冰雪运动发展新格局，进而为实现全民健身战略目标营造运动环境。