“掌灯人”：夜间经济发展与政府治理的认知和形塑

郭慧兰

内容摘要 夜间经济作为现代城市业态之一，是城市经济发展的新动力，也是政府治理能力提升的助推器。白加黑全天候的经济发展模式，升级配备延长经济活动时间、增加就业机会、提高城市竞争力和吸引力等一系列推动经济发展的功能。北京市政府为进一步拉动首都经济增长，满足人民群众品质化、多样化、便捷化的消费需求，促进国际消费中心城市建设，于2019年7月正式提出“夜京城”建设口号。为了更好地迎接发展夜间经济带来的新挑战和新内容，北京市各级政府通过改变传统治理思维，重新定位和塑造政府角色，以“掌灯人”身份带领各行业部门奔向城市经济发展新赛道，为我国整体实现政府职能转变和治理能力提升提供了重要借鉴。

关键词 夜间经济 政府治理 “掌灯人” 夜京城

1 引言

高速发展的经济，节奏快、压力大的白昼工作使人们需要更多的时间和空间来放松身心、宣泄情绪、交流感情。由夜游、夜宵、夜唱、夜逛、夜购、夜练等消费内容构成的夜间消费，逐渐成为各大城市时髦的生活方式，在一定程度上代表了当地经济、文化的繁荣水平，是城市个性的体现，也是一个城市生活质量的晴雨表[1]。

而作为首都的北京，力图通过发展夜间经济拉动经济。北京市政府作为掌舵人，在夜间经济的发展与治理问题上将面临更多的挑战，具有挑战性的经济发展模式会给予政府新的治理认知和经验总结，政府作为“掌灯人”在治理形象的塑造上也会发生新的变化，这对政府优化自我形象和提升治理能力有着重要作用。

2 “夜京城”的“掌灯人”

北京市政府为进一步拉动首都经济增长，满足人民群众品质化、多元化、便利化的消费需求，促进国际消费中心城市建设，于2019年7月正式提出“夜京城”建设口号，未来将打造“夜京城”商圈，正式迎接经济全天候服务不间断运作和发展挑战。以北京市政府为首的系列“掌灯人”将亲自点“靓”北京。事实上，“夜京城”建设规划并不是空穴来风，有一个循序渐进的过程。北京在正式推进“夜京城”建设工作之前，已出台了一系列政策。

早在2017年年底，北京就出台《关于进一步优化连锁便利店发展环境的工作方案》，提出到2020年北京市24小时便利店占比达到50%以上。另外，2018年5月，北京市商务局发布了修订版《支持“深夜食堂”特色餐饮发展项目申报指南》，提出支持建设“深夜食堂”特色餐饮街区和特色商圈，打造“业态丰富、特色鲜明、消费便利、市场繁荣”的“深夜食堂”特色餐饮集聚区，鼓励品牌和连锁餐饮企业延时、错时或者24小时经营，并对符合条件的街区、商圈或餐厅提供相应的资金补贴。

在2019年北京市商务工作会议上，全市繁荣夜间经济促销费政策被列入2019年政府工作报告。在今年北京市两会政府工作报告中，市政府明确提出今年北京要激发新一轮消费升级潜力，将出台繁荣夜间经济促进消费增长的系列政策，鼓励重点街区及商场、超市、便利店适当延长营业时间。

2019年2月，北京市出台促消费稳定增长的“十八条”举措，繁荣夜间经济也包含其中。7月，北京再推13项具体举措，意欲打造具有全球知名度的“夜京城”消费品牌。直到7月12日，北京市正式发布《北京市关于进一步繁荣夜间经济促进消费增长的措施》，“夜京城”建设规划正式提上日程。就目前来看，从前至后打出的政策组合拳环环相扣，形成了“夜京城”的基本思路，无疑对首都进一步发展夜间经济起到了一定指导作用。但政策的制定和落实都需要配备相应的责任人，而为了更精确地落实职责，完善“夜京城”运行工作链条，让京城的夜灯永不熄灭，北京特地安排了一批“掌灯人”作为“夜京城”的引路人和守卫者。

北京开创并实践了夜间经济的“掌灯人”理念。所谓“掌灯人”，一般是由市、街道（乡）以及三级政府等部门的负责人及商业协会的负责人组成的。夜间经济“掌灯人”能为促进夜间经济整体性发展起到良好作用，并且能满足本地区的具体夜间经济运作管理指导，以及居民的消费需求。

“掌灯人”是具有实践性和指导性的群体性“辅导员”，能按照现有的夜间消费需求，为该地区的夜间经济发展提出针对性建议与指导。“掌灯人”虽然是在夜间经济发展过程中应运而生，但它对市场经济整体发展和政府治理形象优化也起到了良好的引导和示范作用。为了保障“掌灯人”能够在夜间经济及市场经济整体发展过程中持续稳定地发挥良好的作用，就必须对“掌灯人”理念的具体内容和需要承担的职责进行明确规定与考核。“掌灯人”需要按照该区域夜间经济的具体布局与运作提出针对性、建设性、可操作的建议，如此一来就需要“掌灯人”对其区域实施深入性的了解，即迫使理念与实践相结合的过程，而这一过程也是政府治理能力自我提升的过程。

3 夜间经济的提出：政府治理的新挑战

2019年8月27日，国务院办公厅印发了《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，提出要活跃夜间消费市场和商业经济，《人民日报》在一篇题为“中国为什么要发展夜间经济”的报道中称这一顶层设计出台是对中国夜间经济发展历史与现实的考量，会进一步激发夜间经济发展的有利要素和巨大潜力。

目前，在北京、上海、广州、天津、重庆、南京等城市，地方政府已经相继出台促进夜间经济发展的相关政策，并且这种势头正由一、二线城市逐渐向三、四线城市辐射。有数据显示，在过去一年中，夜间经济已经为中国贡献了近2000亿元GDP、超过1800万从业人口。

然而，笔者在搜寻关于夜间经济已有研究资料的过程中发现，现有研究多围绕城市规划、夜景照明、人文地理、文化旅游、经济学和社会学等领域展开，关于政治学方面的研究，尤其是政府治理方面的研究相对较少。为此，笔者结合案例实际，从个体研究出发，去探寻政府治理在夜间经济的崛起中所要面临的新挑战，以及如何应对这些问题。

3.1 夜间经济

夜间经济作为经济学的研究对象，虽不是新词，但也不是土生土长的概念。它源自20世紀70年代英国为改善城市中心区夜晚空巢现象提出的经济学名词，2001年，英国学者Paul Chatterton和Robert Hollands以“城市夜间休闲规划”的概念首次提出夜间经济[2]。

在中国，夜间经济是现代城市商业形式之一，城市的夜间经济不同于一般的夜间市场（俗称夜市），而是一种划分时间区间的经济形态，指正常工作时间之后进行的经济行为，多以日落至次日日升为时间划分界限，一般指的是从当日下午6点到次日早上6点，以本地市民和外地游客为消费主体，以购物、餐饮、旅游、娱乐、学习、影视、休闲等为主要消费形式的现代城市消费经济[3]。

随着一、二线城市内的中等收入群体的日益发展壮大，并随着大量外地游客的涌入，夜间消费需求与日俱增，并且消费类型不断具体和细化，消费质量也不断提升和优化，其中北京就是中国夜间经济发展最为显著的城市之一。

目前，根据商务部和北京市人民政府官网发布的信息，以及城市居民消费习惯调查结果，我国城市居民消费活跃度夜间强于白天，东部远强于西部，约60%的城市居民消费发生在夜间。

据统计，在上海，夜间商业销售额占白天的50%;在重庆，超过2/3的餐饮营业额是在夜间实现的;在广州，服务业产值有55%来源于夜间经济;在北京，王府井出现超过100万人的高峰客流是在夜市[4]。有调研数据显示，在北京，91.5%的被访居民有夜间消费的意愿，仅8.5%的居民不愿意夜间消费（其中五成年龄为60岁以上）[5]。另外，在美国，有学者曾根据NASA发布的美国夜间灯光图来研究城市经济发展，发现越是灯光明亮和亮灯时间长，往往意味着高水平的经济实力。在美国纽约、英国伦敦、韩国首尔、日本京都等国际大都市中，夜间经济都占据着举足轻重的地位。

已经被证实的是，夜间经济具有延长经济活动时间、提高设施利用率、激发文化创造、增加就业机会、扩张服务业规模、聚集财富、产业和人气、提高城市竞争力和吸引力、拓展消费空间等一系列推动经济发展的功能。可见，无论是国内还是国外，无论是北方还是南方，都在朝着挖掘夜间经济发展潜力的方向使劲。而北京作为中国的首都，有着得天独厚的发展优势，遥遥领先的消费实力也为政府开展“夜京城”建设工作提供了信心。不过，独特的发展优势也意味着北京需要面临着其他省市无法感同身受的挑战，作为先验者，夜间经济治理问题将会成为北京市政府更新治理能力的一个重要契机。

3.2 政府治理

治理（Governance）概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”一词，意指控制、引导和操纵，指在特定范围内行使权威。它隐含着一个政治进程，即在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同，以便实施某项计划。关于治理的讨论注意集中在三个方面，即国家、政府和社会。

关于政府治理，一般是指行政意义上的治理活动，是以政府内的行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理，主要对象和基本内容包括政府对自身、市场，以及对维持正常社会运作而采取公共管理活动。在市场经济条件下，市场活动和运行机制复杂多样，社会结构和社会矛盾升级转变，以及国家和社会的正常运作都要求政府治理能力的高效化和智能化，政府治理形象要在国家和社会、政府与公民的关系中重新定位和塑造，要构建新时代背景下政府与公民协作的共同治理模式。

西方的政府治理理论主要源于20世纪70年代兴起的新公共管理运动，其基本含义是强调政府管理的企业化和市场化，尤其是主张实现政府管理的网络化和扁平化。近半个世纪以来，西方的新公共管理分流形成多种学术流派，从多中心治理、网格化治理到协同性政府治理，再到整体性政府治理等[6]。从演化趋势可以看出，西方政府治理理论多主张去除或者弱化政府权威，从多种关系中去分散政府治理的职能，强调社会的自我治理。如“善治”治理理论的提出，就是以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾[7]。另外，广义上的政府治理包括行政、司法、立法等多个方面，而狭义上的政府治理主要表现为行政系统的治理活动。

在此所探讨的政府治理为狭义上的政府治理，主要体现在中国共产党领导下的各级政府对组织结构及其成员的内部管理，对市场的宏观调控和对社会的公共管理。此次夜间经济的提出，无论是中央还是地方各级政府的治理活动都会备受挑战，政府为迎合夜间经济的发展趋势所产生的新的认知和治理理念将会成为政府治理理论和内容的一次新突破。

更重要的是，随着“放管服”改革的推进和深入，政府组织机构得到了大幅度调整，对解决政府治理及其内部结构“一腐、二假、三肿”[8]三个问题起到了科学有效的作用，但新时代我国政府治理的任务依旧艰巨。科学有效的政府治理需要科学合理的政府职责体系，科学合理的政府职责体系是经济、政治、文化、社会和生态文明建设等领域改革与发展的重要支撑和保障。优化政府职责体系，建设人民满意的服务型政府，要持续深化“放管服”改革，要求治理主体明确履行职能义务，清楚定位自我形象，牢固树立为人民服务的宗旨意识。

4 夜间经济的发展：政治治理的新内容

中国目前的夜间经济发展都是在政府的带动下进行的，以北京市为例，与夜间经济直接相关的规划就是“夜京城”的建设，短短两三年的时间，政府出的一套又一套政策组合拳，让北京市的夜间经济逐渐走向正轨。

从2017年年底的《关于进一步优化连锁便利店发展环境的工作方案》到2018年北京市商务局发布的修订版《支持“深夜食堂”特色餐饮发展项目申报指南》，再到2019年出台的《北京市关于进一步繁荣夜间经济促进消费增长的措施》。政府支持建设“深夜食堂”特色餐饮街区和特色商圈，要求打造“业态丰富、特色鲜明、消费便利、市场繁荣”的“深夜食堂”特色餐饮集聚区;鼓励品牌和连锁餐饮企业延时、错时或者24小时经营，并对符合条件的街区、商圈或餐厅提供相应的资金补贴。

在2019年北京市商务工作会议上，全市繁荣夜间经济政策被列入2019年政府工作报告。在同年的北京市两会政府工作报告中，市政府明确提出要激发新一轮消费升级潜力，将出台繁荣夜间经济促进消费增长的系列政策。可见，夜间经济倡行时间虽然不长，但在政府的高度重視下发展速度却是极快的。但是，在承认夜间经济对经济增长的产生效用的同时，需要注意到夜间经济产生外部不经济的问题，如交通和食品安全、噪声和灯光污染等，这些问题的治理往往比引导夜间经济的发展要难得多。

以北京市为例，首先，政府在规划过程中对北京作为历朝古都所承载的独特历史内涵重视不足，更多的是从经济和政治角度去权衡利弊，没有发挥北京传统文化特色。

其次，虽然有越来越多的地标、商圈和生活圈叩响北京夜间消费的大门，但居民夜间消费的潜力仍有待挖掘。有数据显示，75.9%的居民每月夜间消费不足5次，75.6%的居民每月夜间消费金额占生活支出的比重不足20%。

再次，消费群体有待扩展，营销方式急需改革，“有钱、有闲、有人陪”的80后、90后和00后的夜间消费意愿明显高于其他年龄群体，但这些年轻的群体对传统的宣传方式并不感冒。

最后，卫生、交通等基础设施和服务有待提升、冬季夜间比较寒冷、人流量较大时的社会治安难度大等都是政府在接下来工作中需要解决的问题。

政府部门在治理这些附加问题时，要做到疏堵结合，以疏为主，从可持续发展角度考虑，具体从以下三个方面着力。

4.1 科学稳妥的宏观调控

2019年12月召开的中央经济工作会议总结了这一年的工作成就，在此基础上强调了一个“重要认识”，即必须科学稳健把握宏观政策逆周期调节力度，增强微观主体活力，把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程[9]。会上指出2020年的预期目标是“要坚持稳字当头，坚持宏观调控政策要稳、微观政策要活、社会政策要托底的政策框架”。通过对本次会议总结出的国家经济走向总基调和主线的把握，结合两大宏观政策，夜间经济这一支线的发展也有了很大的政策依靠和参考。

夜间经济新生萌芽，正处于发展的初级阶段，政府在引导发展和应对问题时，要做到稳步前行，确保夜间经济实现量的合理增长与质的稳步提升;要紧紧扭住新发展理念推动发展，把注意力集中到解决各种不平衡不充分的问题上，在深化供给侧结构性改革上持续用力;要用积极的财政政策提质增效，注重财政收支结构调整，有紧有释，重点做好保工资、保运转、保基本民生“三保”工作;要推行灵活稳健的货币政策，保持市场资金流通合理充裕，让货币信贷、社会融资与经济发展规模相适应，尽可能降低发展成本，进而扩大收益;要做到创新与改革开放双轮驱动，不断提高夜间经济活力和魅力。

我国总体经济发展求量更求质，夜间经济发展亦是如此，随着现代化经济体系的建设，我国经济在前行道路上会遇到各种类型的风险和挑战去打磨我们的底气和实力，这也就意味着我们需要更加智慧的政府采取更加智慧的政策去带动和助推经济发展。当然，任何政策都不可以是孤立的，从系统论的角度来看，各种政治、经济、社会、文化政策要环环相扣产生协同效应，这才是政府治理的追求。

4.2 安全可靠的社会治理

政府发展经济无法脱离社会秩序，稳定的社会环境是经济平稳发展的孵化器，经济轨道的基建就是社会的良性运作，良好的社会治理与公共服务是维护社会正常发展状态的必经之路。现代社会治理体系的中心—边缘结构是依托管理型政府，伴随着工业化进程成长与发展起来的。

大数据信息化时代扑面而来，传统的社会治理模式遭到了冲击，信息流动、服务提供、政策问题建构权、社会治理主体呈现出去中心化的趋势，政府需要在多重关系和主体中谋求合作，夜间经济发展也是一样。夜间经济发展涉及多个行业和领域，政府必须协调好有关部分，使各部门认领本部门或单位需要承担的责任，确保事事有人做，人人有事做。政府要做好领头羊工作，在给各行各业提供指导的同时，也要适当释放政策红利，给予正处于生长状态的小微企业和有潜力的个体经营者更多机会，利用货币政策和财政政策减轻其经济压力。

与此同时，政府在内部智力有限的情况下，可邀请相关专家和行业精英合理布局城市空间，学习国外先进发展经验并中国化，不断在公共交通运营时间的延长、水电气供给及费用减免，以及夜间消费商业区域的亮化、绿化、消防、食品安全、治安、夜间咨询等服务方面取得进步。这种合作性的治理模式，能帮助政府实现从管理型政府向服务型政府的转变。服务型政府在治理过程中更多地强调多元社会行动者自治能力的培养，要求强化其进行社会参与和自我管理的能力;强调政府对这些社会行动者社会责任的培养，且这种培养是具有开发性和引导性的;强调政府对自身治理服务行为活动的约束，党的领导、法的管教与自身约束要联系起来，政府必须对自身权责有一个清醒的认知，一个不自律的政府是做不好社会治理与公共服务工作的。

4.3 严格自律的自我约束

一个服务型政府必然是一个有限的政府，会受到权力来源和服务对象的制约。有限政府不是政府改革的归宿，是为政府科学合理地履行其职能设置的限制性属性，对保护公民权利、实现政治国家与市民社会友好互动有积极意义。具体来看，有限型政府在提供公共服务和实施社会治理时，将受到共同体社会契约精神和多重价值规范的约束与限制，如宪法法律、道德准则、党规党纪及自身的价值理念。政府行为事关公共利益，在对社会资源和利益进行制度性分配时涉及的是群体不是个体。

国家经济的可持续发展需要通过政府合理行使职能来实现，通过调整经济关系，促进生产力发展，为各类市场主体提供物质保障;同时通过分配与再分配调整社会关系和利益格局，将社会大众的经济权益、政治权益等进行公平公正的分配。发展夜间经济必然涉及各类人财物资源的调配，政府若不能做到严格的自我约束，擅自利用公权力谋求私人利益，会对政府形象的塑造和威信的维持造成不可修复的打击。

所以，任何政府在支持夜间经济发展，做好顶层设计的同时，还需要做好自我权责的约束和形象的管理。因为随着夜间经济的发展，更多的经济、社会甚至政治问题会暴露出来，政府必须不断刷新自我认识，主动调试自身在夜间经济发展中扮演的角色，不斷整理和更新在发展夜间经济过程中产生的治理思维和方法，让夜间经济既成为总体经济的助推器，也成为政府形象塑造的优化剂。

5 做好“掌灯人”：政府治理的新思维

夜间经济已不仅仅是一个经济问题，更是一门社会治理的学问。20世纪80年代以来，随着经济全球化、政治民主化和信息技术革命的迅猛发展，世界各国上至中央下至地方政府都在推进形象再造和治理变革。伴随着这波运动，各国地方治理普遍呈现出地方分权和自治、府际合作及多中心治理等发展趋势，中国地方政府已经成为地方治理的首要主体，承担着协调辖区内各种关系，管理和发展辖区内社会、经济、文化事务的主要责任，并通过自身的改革和调整，基本适应并推动了社会经济的发展[10]。

同时，随着地方治理的主体逐渐增多，政府与其他治理主体之间的关系也在不断改善，如中央和地方、地方政府间，以及政府组织与非营利组织、民间社会组织、营利性企业之间的关系等都在朝着多元互动，协同治理的方向发展。更重要的是，地方政府的治理思维和治理方法在适应新环境的过程中都得到了调整和创新，通过学习和借鉴，地方政府在目标识别、资源整合、沟通协调及合作治理的控制能力方面都有所提升，方法也更具科学性和可持续性。北京市政府也是经历了上述变革，在这次“夜京城”的建设开发中，较之以往经济发展手段有了更多的创新和可借鉴之处，这对研究全国夜间经济发展与政府治理能力提升有帮助。

北京市为促进“夜京城”开发，提出了上下一体、左右统筹的三级“掌灯人”模式。“掌灯人”主要是指北京市、区、街道（乡镇）政府部门主管领导，以及相关商、协会的负责人担任，统筹协调本级夜间经济发展。政府在其中扮演决策角色，但非一锤定音的独裁者，更多的是发挥“掌灯人”和引路人作用，具体的政策执行和落实还是放在了各相关行业单位。

政府要当好夜间经济的“掌灯人”，具体而言，政府层面要从产业政策、空间规划、市场管理、服务配套发力，当好夜间经济的规划师、引导员和服务员。“掌灯人”突出强调“服务和奉献”，是政府转型的体现，是政府革新角色定位和形象塑造的新转折。

为此，地方各级政府需有高度的责任意识和创新能力，在听从中央号召与指挥的前提下，认真做好自我治理能力、职能形象的反思与改造，加强地方特色化治理模式的建构，为中国政府治理提供新的参考范式。此次北京市政府提出的“掌灯人”理念，正是强调了政府治理形象的“服务性”认知，以及要从“老板视角”转变为“服务视角”的形象塑造，既是“放管服”改革进程中一次新的地方性实践，也是促进国家治理体系和能力现代化的一次新型理念探索。

【参考文献】

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[2]靳泓，应文.城市夜间经济研究综述[J].灯与照明，2018，42（1）：26-30.

[3]王杰群.夜间经济成为经济增长与文化创作的新引擎——做大做强北京夜间经济[N].北京日报，2019-07-08.

[4]李子晨，刘蕾，王永.夜间消费的夏天，各地躁起来了！[N].国际商报社，2019-07-19.

[5]周曉轩.北京：夜经济成为拉动消费新引擎[J].四川省情，2019（11）：46-48.

[6]曾维和.当代西方政府治理的理论化系谱——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示[J].湖北师范学院学报，2010，8（1）：72-78.

[7]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[8]罗崇敏.天鉴[M].北京：人民出版社，2009.

[9]卓尚进.提高宏观调控前瞻性针对性有效性[J].金融时报，2020（2）：34.

[10]杨雪冬.近30年中国地方政府的改革与变化：治理的视角[J].社会科学，2008（12）：4-16.