政府治理中“层层加码”现象的深层原因

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【摘要】政府治理中的“层层加码”是一种较为普遍的政治现象，其背后的体制性原因值得重视和深思。“对上不对下”的分层级权力体制是形成“层层加码”现象的制度根源，异化扭曲的政绩考核评价机制是其逐步蔓延的主要原因，而缺乏有效监督和严格问责机制的制约是其不断扩展的关键因素。

【关键词】政府治理 “层层加码” 体制性原因

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

在中国传统的政府治理中，“层层加码”是一种较为普遍的政治现象。改革开放后，经济社会快速发展的背后，政府治理“层层加码”的推进方式无疑发挥了重要的作用。为了保证一些经济目标和社会目标的实现，各层级政府在任务分解过程中“层层加码”，使下级政府特别是基层政府部门承受了巨大的压力，并通过各种正规或非正规手段来确保分配任务的完成。这种“层层加码”的工作机制，一方面极大地调动了下级部门的工作潜力，有利于推动相关工作的开展，同时在实践中也暴露出明显的问题，例如工作目标脱离实际，基层负担不断加重，注水造假现象屡禁不绝等。正因为如此，“层层加码”现象不断受到质疑和批评。

针对这种现象，学术界从不同视角对其进行了探讨和分析。例如，有学者利用地方政府竞争的“政治锦标赛”机制探讨了这一现象产生的原因，认为官员晋升的激励机制催化了这一现象。还有学者讨论了“层层加码”现象在中国多层级行政体制中的广泛性，以及与中国经济运行的一些重要特征之间的内在联系，并以政府经济发展的五年计划和年度计划为例，利用大量的数据揭示了经济增长指标从中央到基层政府存在“层层加码”的普遍现象。综合来看，现有的实证研究显示，“层层加码”工作机制的确对推动地方经济社会发展，发挥着相当重要的作用。但是，“层层加码”现象的消极后果也是明显的，特别是在经济领域。一段时期以来，一些地方片面追求经济增长，急功近利，竭泽而渔，寅吃卯粮，甚至以手段代替目的，忽视发展条件限制，忽视长远目标规划。在以GDP为中心的政绩观主导下，地方政府和各级干部对发展速度看得比较重，对过于追求速度和规模的“层层加码”做法习以为常或熟视无睹；一些地方和部门注重表面形象，追求短期效应，重速度、轻质量，急功近利，追求数字的光鲜，搞“政绩工程”“面子工程”；脱离实际，贪大求快，通过过度负债来加快发展，忽视自身承载能力，等等。究其原因，脱离地方和部门实际、不按客观规律办事，是诸多“层层加码”现象的共同特征。我们可以把它归因于不科学的政绩观在作祟，但是从政府治理角度看，其背后的体制性原因更需要重视和深思。

“对上不对下”的分层级权力体制是根源

中国行政管理体制是一种分层级的“压力型体制”，这种体制的优势是执行效率高、动员能力强，事权、财权和干部任免权主要由上级部门主导，这就在实践中形成了“对上不对下”的分层级权力体制。在这种体制下，为了达成特定的目标，下级政府部门往往会采取各种措施完成和应对上级下达的任务，其主要方式就是将各种经济发展任务和财税利润等指标，从省、市到县区再到乡镇，甚至每个乡村和企业，层层分解下达，从而形成一种自上而下的压力传导。这种压力机制对广泛动员当地资源，发挥地方政府及下级部门的积极性，产生了极大的推动作用。分层级的压力传导体制，直接载体就是“层层加码”的工作方式，其负面后果就是导致了地方政府和部门短期行为盛行，难以充分考虑自身发展条件和工作基础，使各种矛盾和问题逐步在基层积累，环境污染、民生滞后、信访压力、数据造假等问题层出不穷。

“对上不对下”的分层级权力体制还造成了科学民主决策机制的空转。改革开放后，我国在探索建立科学民主决策机制方面取得积极进展，制度化调研、专家论证会、公众听证会等形式逐步完善。但是，决策机制的科学化、民主化还未深入到政府治理的各个领域。传统的分层级“压力型体制”，使许多经济社会发展目标及指标的确定，依然缺乏下级政府和基层组织的参与，缺乏充分深入的分析论证，使科学民主决策机制流于形式。为了确保目标的实现，逐级压力传导必然导致“层层加码”，下级政府对目标设定的决策自主性较为局限，其作用主要体现在对这些上级制定的发展目标和指标的贯彻执行方面。发展目标和指标的前置，直接造成了地方政府和下级部门科学民主决策机制的空转和形式化，科学论证不足，倾听民意不够，决策的科学化、民主化效力降低，导致发展目标脱离实际，摊子铺得大、战线拉得长，看起来很宏大，落实却有困难。例如，根据中央纪委监察部、国家审计署的调查报告，2013年黑龙江省黑河市虚报项目投资19亿元，按当年统计公报披露的223亿年度项目投资总额计算，“注水”比例为8.5%；辽宁省岫岩满族自治县虚增财政收入8.47亿元，超过同年实际财政收入的127%；庄河市塔岭镇公布的财政收入比实际财政收入高出2534万元，虚增了16.24倍。这些表面光鲜的数据后面，都不同程度地折射出“层层加码”问题的消极后果。

异化扭曲的政绩考核评价机制是主因

随着我国改革开放和现代化事业进入新的时期，树立科学发展思维，推进国家治理体系和治理能力现代化，已成为时代发展的主题。然而，对政府治理而言，科学发展观必须要通过科学的政绩观来实现，而科学政绩观又需要一套科学、完善的政府绩效评价机制来保障。事实上，正确政绩指导下的考核评价机制，是政府治理科学化、规范化、制度化的重要标志。而“层层加码”现象，实质是政府治理不科学、不规范、非制度化的一种典型表现。

在自上而下的分层级“压力型体制”下，完成上级下达的任务和指标成为了评价各级组织和个人“政绩”的主要标准，并与地方财政增长和干部荣辱、升迁“挂钩”，形成了一种异化扭曲的政绩考核评价机制。在传统决策体制对发展规划及目标的合理性缺乏统领，地区、部门之间各自为政的前提下，“层层加码”就成为体现政绩效果的必然追求。长期以来，政绩考核的“指挥棒”落在哪里，干部的努力方向就在哪里。在片面注重经济发展指标，且不计成本代价的政绩考核体系下，对指标和任务“层层加码”，使下级政府和部门常常不分情况、不切实际地盲目上项目、搞建设，不计代价招商引资，开展华而不实的“面子工程”，成为工作的主要内容。而党政干部任期过短和调动频繁，进一步助长了不计成本和代价的“政绩冲动”和短期行为，使“层层加码”现象逐渐普遍化和常态化，导致发展的不均衡和不可持续。

进入新世纪以来，特别是十八大以来，树立正确的政绩观，建立科学的政绩考核评价体系，已正式列入政府改革议程。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调，要改进考核方法手段，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。中共十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”然而，要做到科学发展，质量效益优先，首先必须纠正异化扭曲的政绩观，建立和完善一整套科学的综合政绩考评体系，并用这套考评体系去规范和引导地方政府的行为。目前，对地方政府的政绩考评还比较粗糙，还缺乏明确的规范性指标，地方政府在推动当地社会经济发展时常常表现出较大的随意性和盲目性，而这正是导致“层层加码”现象滋生的主要原因，需要引起充分的重视。只有建立起适应科学发展要求、科学完善的综合政绩考评体系，才能从根本上遏制“层层加码”等不规范政府行为的滋生和蔓延。

缺乏有效监督和严格问责机制是关键

“层层加码”现象是一个长期存在的问题，除了决策过程脱离实际、发展目标设置不科学、政绩评价机制出现偏差外，缺乏有效监督和严格问责也是一个重要影响因素。对于“层层加码”现象带来的消极后果，政府体系内部和社会各界是有较为清晰的认识和基本判断的，但是为什么这种现象会长期存在，甚至在一些部门和地区愈演愈烈呢？有效监督和严格问责机制的缺位，无疑是一个重要的制度性因素。

如前所述，政府治理中的“层层加码”现象是一柄双刃剑，既有推动发展的积极意义，也存在着诸多负面效果。正因为其性质的复杂性，才产生对“层层加码”问题认识的误区。是否应该、是否需要以及如何对这种现象进行监督和问责，往往难以形成共识。正因如此，传统的监督机制难以在这个领域发挥作用，而责任追究体系的弱化和缺位，更进一步使“层层加码”现象失去了制约。既然无人为此担责，政府治理中“层层加码”现象就逐渐趋于普遍化和常态化。另外，监督和问责的困难，还源于其他相关制度建设滞后的障碍，例如，各级政府、各个部门间的权力清单、责任清单不明确，使监督和问责的主体和客体虚置，使有效监督、问责难以落实。

监督和问责机制的生命力在于实施。近年来，随着政府改革的逐步深化，各级政府和各个部门的权力清单制度、责任清单制度逐步建立，监督和问责职能得到大大加强，为强化监督和严格问责创造了有利的条件。但是，消除“层层加码”现象，还需要改革自上而下的分层级“压力型体制”，厘清各级政府的责任，以法治和民主的方式实现政府治理的制度化和规范化，通过将压力传导机制转变为责任传导机制，充分发挥各级政府部门和基层群众的主动性和创造性，从而引导地方政府和党政干部因地制宜、因时制宜推动经济社会发展。在这个过程中，建立科学有效的监督机制和严格管用的责任追究机制，无疑是有效规范各级政府及党政干部行为，防止“层层加码”现象滋生蔓延的关键。

目前，中央已经提出“四个全面”战略布局，它是对我国治国理政实践经验的科学总结和丰富发展，是推进国家治理体系和治理能力现代化的行动纲领，对于树立正确的政绩观，建立科学的政绩考评体系，强化监督和问责机制，将会产生极为重要的推动作用。针对转型发展中存在的问题，习近平同志曾经指出，“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展，必须是遵循社会规律的包容性发展”。2015年召开的党的十八届五中全会通过的“十三五”规划《建议》，进一步确立了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，这些都将对未来政府改革的方向和治理方式的转变产生深刻的影响。在这个进程中，各级政府部门和党政干部切实转变治理模式和行政方式，坚持从实际出发、因时因地制宜，不搞大干快上、杜绝“层层加码”，则是践行五大发展理念、实现自我变革的必然要求。

（作者为中国社科院政治学所研究员、行政管理研究室主任、博导）

【参考文献】

①H.Li and L. Zhou， “Political Turnover and Economic Performance：The Incentive Role of Personnel Control in China，”Journal of Public Economics，2005，vol89.

②周黎安、刘冲等：《“层层加码”与官员激励》，《世界经济文汇》，2015年第1期。

③《习近平：建设宏大高素质干部队伍 确保党始终成为坚强领导核心》，《人民日报》，2013年6月30日。

④《深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神——坚持协调发展》，《人民日报》，2015年12月21日。

责编/高骊 温祖俊（见习）

美编/李祥峰