基于农民利益保障的旅游用地获取模式探讨——以广西灵川县为例

滕汉书，滕汉伟

(1.桂林理工大学 地球科学学院，广西 桂林 541004；2.桂林旅游学院 发展规划处，广西 桂林 541006)

农村土地除了发挥最基本的农业生产功能之外，还发挥着确保农民基本温饱的社会保障功能[1]，尤其在面临养老、医疗保险和低就业能力等社会现实问题情况下，土地对于农民的意义不仅是经济来源更是未来生活保障的依托，土地使用权的变更承载着农民现实和未来生活的寄托，也是引发三农问题的关键所在。旅游业作为富民产业对于地方扶贫和经济发展具有强大的带动作用，农民欢迎和积极支持当地发展旅游业，而旅游业的发展必须依托一定的土地资源，占用一定土地。近些年来，因土地补偿安置所引起的冲突，成了景区农民与景区管理部门之间的显性矛盾[2]。如何化解矛盾、实现收益共享、保障农民合理利益诉求是解决问题的关键。本文针对旅游用地获取所涉及的直接利益相关者地方政府、旅游企业和农民，以广西桂林灵川县为例进行实地访谈、调查，从保障农民权益角度出发，探讨实现三方利益共赢的旅游用地获取模式。

一、灵川县旅游产业发展及旅游用地概况

灵川是广西优秀旅游县，旅游是县域经济的重要组成部分。2018年全年接待游客843.86万人次，实现旅游收入101.36亿元。旅游用地是国土资源的重要组成部分，主要指各种直接用于旅游活动的土地和间接服务于旅游发展的土地。直接用于旅游活动的土地主要包括为旅游产品及其配套设施建设提供支撑的土地。间接服务于旅游发展的土地主要包括为旅游发展服务但用地属性不发生改变的土地[3]。根据旅游用地的概念，灵川县已建成营业的旅游项目中，由当地居民投资开发的乡村旅游和农业旅游项目的旅游用地，主要通过自有土地、租用土地的方式取得，占用土地主要是属于集体的荒山和未利用地；由投资商开发的旅游项目用地主要以招拍挂方式和租用土地的方式取得，占用土地主要是属于集体的荒山和未利用地。其中，宾馆饭店用地以出让方式取得。在建或拟建的旅游项目中，旅游用地取得基本也以政府征收后出让给旅游企业和旅游企业自行租用为主。当地对集体土地有使用权的居民或提供土地用于旅游开发的居民主要通过出租土地的方式参与旅游开发，或者以优先获得到旅游项目开发企业务工获取收益；同时，村集体也往往利用给旅游开发企业提供村集体土地，来获取旅游投资开发企业出资修建道路、文化体育设施、饮水设施等公共基础设施。

二、旅游企业对旅游用地的获取意愿

根据灵川县旅游产业用地现状，选取已建运营多年和在建、拟建旅游项目两种类型进行实地调查，对企业法人、企业经营者和企业员工进行深度访谈。从访谈情况看，旅游企业选择投资考虑更多的是经济效益，对土地补偿标准问题相对较敏感。经整理归纳可推定得出旅游企业对用地获取方式有如下意愿。

第一，旅游企业不希望政府通过强征获取土地。一方面，企业担心村民会把对征地的不满转嫁于企业，影响企业以后正常的建设和发展。因为村民可以通过很多办法影响游客进入从而影响企业经营，社区居民的参与和良好的周边环境对其项目运营具有重大影响力。另一方面，政府强制执行增加的成本必然由企业承担，议价时会迫于征地难度而增加支付成本。

第二，旅游企业在确定支付土地出让金额时，首先考虑投资价值，包括当地旅游资源价值、基础设施情况、客源市场情况以及项目所在地经济社会发展情况等，这些因素直接决定项目投资后的收益高低；其次考虑政府的态度，旅游项目立项、建设、经营要经过政府多个部门的审批，政府支持则可以顺利完成立项、建设和经营许可等，从而有利于企业抓住投资的最佳时期。同时获得政府相关政策支持或扶持也可以降低经营成本。

第三，因土地租用的一次性资金投入成本和风险均小于土地征收，因而旅游企业在土地获取方式上更乐于接受租用土地。旅游是劳动密集型产业，进入门槛较低，旅游项目在运营时需要大量基层工作人员，企业更乐于当地农民以参与景区工作等方式抵偿土地使用权补偿。农民参股分红可以减轻投资资金压力和风险，同时提高农民参与景区发展、发挥社区居民参与旅游发展带来的正效应。

第四，企业愿意采取不同措施强化失地农民参与旅游项目发展，实现互利互惠。

三、地方政府对旅游项目征地工作的认知

根据对当地政府相关部门工作人员的深度访谈，政府对旅游用地征地总体上持积极的支持态度，但在实际征地过程中存在与被征地农民矛盾冲突的可能。

第一，地方政府职员在征地过程中更趋于通过村干部与居民谈判，为使征地过程顺利，会逐步满足被征地农民的诉求。地方政府工作人员会担心征地引发农民群体不满，导致上级部门问责、影响与旅游企业的谈判。

第二，对于上级政府部门大力发展或支持的项目，地方政府在土地征收中态度积极，对于一些预期经济效益明显的项目积极支持土地征收或租用的实现，原因在于完成上级任务和获取更多土地收益，这也是与旅游企业进行土地出让金谈判过程中重要的影响因素。

第三，在土地征收过程中，存在的最大困难是与被征地农民谈判很难达成一致。部分拟建的旅游项目在征地过程中面临的情况是被征地农民的信息获取渠道和谈判能力提高，对土地出让预期收益增加，以及随着我国农村各项惠农政策的实施，土地净收益和未来增值空间加大，谈判难度增加，政府的收益空间必将进一步缩小。

第四，旅游项目征地机制不完善，目前常用的征地方式是自上而下，由县(区)—乡(镇)—村(组)层层分配下达任务，很少采用自下而上的方式，这就导致对被征地对象的诉求了解不准确。征地主要是和比较活跃及有一定影响力的农民进行协商，在取得绝大多数被征地对象同意后，按照少数服从多数的原则推进征地落实。

四、土地使用权人对旅游用地供给的意愿调查

采取抽样调查结合深度访谈的方式对旅游用地土地使用权人的供给意愿进行调研，调查对象主要是景区周边的农村居民，共发放问卷80份，其中有效问卷75份，问卷有效率达93.75%。问卷主要内容：一是受访者的人口统计学特征；二是旅游用地认知方面的问题，主要包含基本认知、情感支持、行为倾向、理性约束四方面；三是通过开放性问题调查土地使用权人在被征地过程中选择性行为。

(一)调查样本人口学特征

调查样本(见表1)选择灵川县部分景区周边的农民，随机抽查，范围尽可能广泛，基本涵盖了当前农村土地征收中的代表性人群，确保了调查结果的真实可靠。从受访者的人口学特征来看，男性与女性的比例相对均衡；年龄组以中老年群体为主；家庭收入方面中等偏低，以一般收入为主，学历方面基本是以初中及以下与高中/中专阶段为主。家庭月收入是估算的，目前部分中青年经常性外出打工，收入相对较高；中老年阶段人群基本在家务农和在周边打零工，经济收入相对较低。在农村土地征收过程中，农村居民家庭具有决定权的基本都是中老年阶段人群，对于年轻已婚独立家庭，在重大事件上其父母的决定具有一定影响力。

表1 灵川县旅游用地调查样本人口学特征

(二)被征地农民认知分析

采用李克特五级量表对其认知行为进行分析发现，景区周边农民普遍欢迎旅游项目落户，希望通过发展旅游来获取更多收益。旅游用地大多数是以租用方式获得的未利用地和荒山，因为农民自我投资和开发能力有限，这部分土地效益没有具体体现，基本处于闲置状态。农民对土地征收并不抵触且持支持态度，同时，农民对国家土地政策的了解主要借助于新闻媒体及网络搜索和咨询，情况并不理想。具体见表2。

表2 征地认知行为分析表

(三)被征地过程中选择性行为特征分析

土地是农民当下生活的经济来源，虽然部分土地直接的经济收入并不能完全满足生活所需，主要借助年轻人外出务工或开展其他经营活动来提高家庭收入和改善生活，但作为最基本的生活经济来源，心理的安全感更强，同时土地更是农民对自己养老保障的寄托。因此，农民更倾向于土地被租用而不是征收，租用意味着土地还是农民的，征收的补偿款对未来的保障作用太小，农民虽然不能确切明白资金的时间价值，但对于物价上涨有着直观的感受，担心现在获得的补偿款将来贬值。土地如果必须被征收，农民希望那些自己无法投入资金和技术开发的土地被征收，同时可以参股其中获得持续的补偿。年龄较大的农民、受教育程度低的和其他劳动技能普遍偏低者对土地的依恋更重，家庭收入高比收入低的更愿意土地被征收，这说明土地对于农民而言其生活保障作用更重要。对于土地征收，农民常认为政府决定土地征收补偿标准与预期有差距，因此倾向于选择通过上访或借助媒体引起上级政府关注和干预等多样化方式不断进行试探和调整。

五、保障农民权益的旅游用地获取模式

旅游用地取得过程中利益均衡的实现是当地社会和谐及经济发展的关键。政府是土地流转的组织引导者、管理者和服务者[4]，关注地方经济发展和社会稳定，目标是实现任期内政绩最大化。旅游企业投资的目标是获取最大化的经济收益，其对当地社区环境具有一定依赖性。同时，因其经济的正外部性明显，一定程度上受农民欢迎。在农村社会保障不尽完善的情况下，土地充当着社会保障的角色，发挥着社会保障的效用[5]。土地权属变更，农户关注焦点在于自己未来生活的保障和土地增值收益的分享，而农民自身的分散性、受教育程度及社会工作能力偏低、权利意识淡薄和维权能力不足导致农民是三方中的弱势群体，也是土地流转引发农民问题根源所在。最近几年，三农问题再度进入人们视野，旅游用地获得过程中存在的种种侵害农民利益的现象也引起人们的关注[6]。基于对旅游企业和旅游项目所在地政府的深度访谈及旅游项目涉及土地使用权人问卷调查的结论，并结合相关研究成果及实践，以下三种模式将是未来旅游产业用地获取过程中保障农民权益最大化的理想模式。

(一)社会保障+现金补偿模式

对于旅游项目中需要占用农用地部分，从维护农民合法权益的高度对待失地问题，为失地农民建立基本生活保障制度[7]是解决问题的关键。2004年《土地管理法》提出“土地补偿费和安置补助费合计按年产值30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。明确了既要对土地本身的价值进行补偿，更要关注失去土地后的农民安置补偿。年产值30倍计算补偿标准忽略了资金的时间价值、未来生活的不确定性和通胀等因素，没有真正解决农民对土地养老保障的预期。2020年1月实施修订后的《土地管理法》，首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。

从政府层面来讲，保障失地农民利益和农村土地财产权是政府职责所在，健全农村养老保险等社会保障制度体系是有效促进农村土地流转的现实途径[8]，因此，立足于农民关注焦点，解决未来生活之忧，构建政府搭台企业融资的失地农民基本生活保障体系，解决失地农民长远保障问题，使其无后顾之忧。同时，将土地占用补偿价值评估分为当前价值测算和将来价值预估两部分。当前价值测算可以依据土地最近三年年均收入进行折算后给予农民一定的现金补偿，作为解决现实生活之需和生产方式转变的启动资金，政府给予一定的就业技能培训，旅游企业给予用工优先权。对于将来价值参照土地所能提供的养老保障预期进行估测，结合当前国家新农保制度，政府监管企业定期以支付养老保险和医疗保险等方式进行补偿，解决失地农民后顾之忧，同时降低旅游企业一次性投资成本。

(二)股份或门票效益分享合作模式

对于没有涉及土地使用权流转而是利用当地独特的自然资源如高山峡谷、河流湖泊或农田景观等开展的旅游项目，补偿金额和对象无法具体化，相应补偿难以操作，旅游企业利用当地资源资本化进行商业运营获取效益，当地村民应该获取一定收益分享。这部分土地转化为旅游用地的增值效益因市场变化存在不确定性和波动性。根据旅游企业生命周期理论，村民效益分享可以采取门票分成或股份制合作模式，当地村民按一定比例从景区门票收入中提取收益进行分红或者以自然景观入股方式参与经营，获取一定递增比例的年收入分享。采用门票分成合作或股份制合作模式既保证了村民的土地增值收益分享，又考虑了旅游投资者市场经营的风险因素，有利于农民收入可持续增加，同时降低了旅游投资企业的投资成本和经营风险，是政府、旅游企业和农民都可接受的三方共赢模式。

(三)林权租赁流转合作模式

利用森林景观进行旅游开发，涉及农民集体林地使用权转让的旅游项目可以采用林权流转租赁方式来获得旅游用地。农民林地收益主要以营林或开展林下经济作物生产为主，作为经济理性人，从造林意愿到造林行为的直接理由是造林收益大于成本[9]，但林业生产周期长，在采伐限额及有限的技能和资金投入制约下，经济效益并不明显。以市场机制实现林权流转有利于林地的合理流动和适当集中，最大限度盘活林地资源，推进土地规模经营，提高林业比较利益和林业劳动生产率[10]。旅游企业可以把集体经营和农户分散经营的林地连片租赁下来，保持农民原有的林木采伐收益权，通过一次性的补偿辅以年递增的固定收益分红获取30—50年年限的林地使用权，同时给予当地村民用工和劳务的优先权，农民获得改变原有生产方式第一桶金，有利于转化生产方式以工代农，开展多种经营获取持续收入。同时，景区的开发既可以安排大量的农村富余劳力，又改变了当地农民的思想观念，自发地调整了农业的产业结构，促进地方经济发展和社会和谐，有利于旅游企业获得当地居民支持，营造良好的社区环境和激发自发性生态保护行为，促进景区资源可持续利用。