彰显国家公园体制和重构自然保护地体系

刘红梅

当前，大力推进建立国家公园体制和重构自然保护地体系的改革，这是镶嵌在生态文明体制改革中的重要组成部分。折射出建立更加注重整体性、协同性、系统性的中国自然保护地体系是必需的。

一、系统完整，层次分明

通盘梳理我国现有的自然保护地体系，按照自然资源的紧要程度、保护和利用、修复的严格程度实行分类，兼顾事权划分、保护对象等因子，包括所有生态系统类别的、完整的、相互联系的体系构建。这就必须完善自然保护地体系，遵循自然界法则，及时完备现有总体规划，拓展国家公园边界，将更多具有代表性的山脉和河流纳入保护范围，达成流域整体保护。青海建立以国家公园为主体的自然保护地体系示范省，要把青海建设成国家高原林草野外观测场和试验研究基地，为全国建立以国家公园为主体的自然保护地体系创造经验、提供借鉴。建议完成现有自然保护地现状边界优化整合，使自然保护地管理体系基本框架得以形成。确保可维持生态系统结构、过程、功能的完整性，从个别的、分散的、分割的生态系统保护到集合的、集中的、有机联系的生态系统保护，以构建合理布局、系统联系、可持续发展、具有中国特色的自然保护地体系为根本方向，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，通过建立国家公园体制来改革自然保护体制，实现自然保护升级换代，以小面积发展实现大面积保护。

二、定位明确，特点鲜明

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，理当坚持生态保护第一、国家代表性、全民公益性理念。生态保护第一体现了国家公园在实现国家生态安全方面的战略价值和现实主旨。国家代表性是设立国家公园的基本前提和地位体现。而全民公益性则是创立国家公园的根本使命和谋略，体现以人民为中心的宗旨，使人民的幸福感、获得感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。未来几年，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，包括三江源地区的治理，对气候变化的持续适应，将是一项复杂而艰巨的任务。人类必须为保护制定持久的解决方案，利用新的理念、概念和政策，以仁慈、尊重和同情心为基础，确保所有生物的未来。并且，打通野生动物栖息地之间的廊道，根据野生动物生存繁衍与扩散的生物学特征与生态规律，逐步拆除或减少网围栏布设。在铁路、公路通过的隧道上方修复植被，减少野生动物栖息地破碎化，确保廊道的动物适应。新建工程必须首先避开动物迁徙通道，确实无法避让的必须留足野生动物通行通道。同时，实行生物多样性保护重大工程，加强以旗舰物种为主旨的生物多样性监测评估，不断巩固珍稀野生动植物保护功效。实施冰川雪山保护、森林灌丛和草地植被提质、荒漠植被保护等栖息地改良工程，夯实生态基底。

三、分区治理，科学衔接

中国与西方国家推进国家公园建设的历史与文化背景显然不同，由此要实事求是地按照国情审慎决策，在坚持自然保护理念和准则的基础上，把事情办好。不同类别自然保护地的布局和大小、功能区的设置和区划等，都应遵照实事求是的原则，富有弹性和特质。建议合理分区，可在国家公园试点区域划分为核心保护区和一般控制区基础上，不断完善分区思路，实行差别化政策支撑。目前，国家公园体制试点中，边界领域大多有数以万计的人口居住生活，由此在较长一段时间内不可能实行全域范围的“最严格保护”。中国自然保护地原真性和生态价值最高的部分是国家公园和自然保护区的核心区，最有必要进行“最严格保护”，而且“最严格保护”可行性最高的部分，也是自然保护地的核心区。从某种意义上讲，核心区保护治理的质量决定了中国自然保護地的保护治理质量。核心区如何保护治理是“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”中的核心任务之一。建议中国自然保护地核心区，尤其是国家公园和自然保护区的核心区，比照国际荒野保护的先进理念、政策和技术方法进行治理。荒野是原真性最高、人类干扰强度最低，也基本没有人类聚居的自然区域。荒野保护区位于自然保护地分类的第一层次，其保护目标、力度与强度最接近国家公园和自然保护区的核心区。要在国家公园等自然保护地内大面积划定荒野保护区域，建立中国荒野保护制度，抢救性保护原真性最高的国家自然遗产。在国家公园区域范围内发展和利用必须服从保护的要旨与须要。国家公园一些试点在功能分区中划定了传统利用区，并不是给当地开发建设预留空间，而是基于现实情况划定的临时生活空间，只允许以传统方式进行适度利用，不能搞大规模开发建设，更不能在这个区域建设酒店旅游设施等。这个底线一定要守住。如合理分区，可在三江源国家公园试点区域划分为核心保护区和一般控制区基础上不断完善分区思路。要测算合理的容量，这个合理容量既要测算承载国家公园内部人类活动的合理容量，也要测算国家公园内部野生动物保护的合理容量，要测算国家公园本身的合理容量，还要测量非国家公园的合理容量，让自然保护地体系愈加健全，治理体制更加完备，保护治理效能提升。

四、国际接轨，中国特色

中国国家公园体制建设是自然保护领域的重大改革，中国有着自己的国情和制度环境，我们必须立足中国实际，不去照搬照抄其他国家的模式。同时，也要遵循一般的国际规律和社会共识，不能把改革过程中的所有问题都归结为中国特色，而拒绝改革、敷衍改革。在国家公园体制建设、构建统一的自然保护地分类分级治理中，这是必需的。为与国际接轨，促进国际合作，中国在建立以国家公园为主体的自然保护地体系时，应参考保护地分类系统，使我国的自然保护地系统既具中国特色，又与国际保护地分类系统对接。同时，如何将中央政府优先考虑的生态安全、子孙后代永续发展等全局性问题，同地方政府优先考虑的地区经济社会发展和民生保障等问题统筹协调起来，对国家公园治理部门是个巨大的挑战。生活在三江源当地的牧民有着保护生态的传统，其世代传承的生态文化可用于国家公园治理，这体现着中国特色。对于承载历史变迁、积淀深厚民族文化，具有很高的历史、文化、科学和旅游价值的自然村落，或具有民族文化特色须要保护的文化设施和文化活动，应该保留、保护。如，三江源特色文化传承区。

五、政策体系、政策支撑

分别制定针对不同类别自然保护地的差异化治理政策，即构建中国特色的国家公园体制政策体系。在这个问题上，地方政府要服从中央加强生态保护这个大局，向几乎零浪费的经济模式转型，虽然不容易，但要做到。能够促进可持续发展行之有效的环境政策所具有的主要特征包括：综合性总体目标、基于科学的具体目标以及经济手段和有力的国际合作，须要系统性和综合性政策支撑，须要实行转型变革，以便将长远战略与综合决策相结合，同时进行自下而上的社会、文化以及技术和体制创新，政府、企业、社会之间要结成联盟，为实现转型变革的思想途径达成共识，支持政策逐步显效。

六、法律诉求，法律表达

依据保护对象特性和保护强度差异，构建系统合理的自然保护地体系，建立金字塔型“以国家公园为主体的自然保护地体系”法律框架。要修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。实行严格的生态环境保护制度，强化自然保护地监测、评估和考核以及执法、监督等，形成一整套体系完善、监管有力的监督治理制度。制定《自然保护地法》《国家公园法》时，要为今后的自然保护地法预留空间，并且设计相应的衔接机制，统筹谋划并协同推进国家公园法与自然保护地法研究，以此为国家系统推进的自然保护地体系建设提供法治保障，保障法治成为以国家公园为主体的自然保护地体系建立的一个重要课题。

七、理论研究，科技支撑

国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性保护，同时兼具科研、教育、游憩等综合功能。如，三江源国家公园长江源园区的冰川雪山、黄河源园区的湖泊河流、澜沧江源园区的森林峡谷，对开展自然教育、游憩活动都是难得的景观，应在加强访客管理的前提下适度向公众展示和开放。而且，要强化科学研究，为积极参与国家公园试点建设，自然保护地体系建设提供理论支撑、科技支撑。要实施国家公园自然教育系统研究与规划设计实践，把自然保护地生态服务功能价值研究、自然保护地治理理论研究、自然保护地空间治理与规划理论研究、自然保护地环境解说与自然教育理论与实践探索等内容作为今后的研究方向。要组织多学科专家对土地、社区和人口问题进行专题调研和专项研究，尤其要注重研究国家公园内土地所有权、治理权和使用权现状及土地确权对国家公园治理的影响，实行地役权、保护权、协议共治等社区参与国家公园保护和治理制度的可行性，并在此基础上由国家公园主管部门分别制定国家公园土地治理专项政策以及社区和人口治理专项政策。实践中需要发展大生态产业，对生态建设和产业化发展进行产业替代和调整，全面提升草原、湿地以及冰川、河湖和荒漠等生态系统服务功能和自然生态系统的可持续性。在区域产业规划与建设、环境演变以及区域灾害、风险评估与预防和地质工程等多领域展开深度研发，使产业发展生态化作为实现高质量发展的重要支撑。

八、厘清规则，理顺关系

稳固“生态保护第一、国家代表性、全民公益性”三大基石，要严格把控国家公园准入门槛，由政府行使所有国家公园事权，实现国家公园在自然保护地体系中的主體地位。为此，中国国家公园定位为由政府批准设立并行使事权，边界清晰，以保护具有国家代表性、原真性和完整性的大面积生态系统和大尺度生态过程为主要目的，实现科学意义上最严格保护的特定陆地或海洋区域。这个定位则强调了由中央政府行使所有国家公园的事权，而不是部分国家公园由中央委托省级政府行使事权。这是因为，分级事权与国家公园的重要地位不符。为了实现所有国家公园由“政府行使事权”和“科学意义上最严格保护”，政府要根据国家公园的特征、治理目标制定国家公园治理实施细则，由政府组织多学科专家根据原真性、完整性和适宜性的诉求，制定国家公园发展规划。

九、公益组织，共同参与

要明确公益组织参与建设与治理以国家公园为主体的自然保护地体系的法律地位及可参与的工作范围，按照共建共治共享的社会治理理念，建立自然保护地体系公益捐赠机制，鼓励公益组织出资赎买土地所有权划归国有，探索建立由集体所有、治理权流转给公益组织、政府监管的“三权”分置协议保护机制，使公益组织致力于建立以国家公园为主体的自然保护地体系公益事业。

（作者单位：中共西宁市委党校）