青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理的困境与对策

冶宏钧

摘要：青海省少数民族地区的社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中富有特色的重要组成部分。近年来，在青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理方面进行了诸多创新和实践，治理思路较为明晰、治理体系逐步建立、治理能力日益增强，但仍然存在一些困境需充分考量和应对。本文梳理了青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理的一些困境，并提出了具体举措和相应对策。

关键词：少数民族聚居区;社会治理;困境与对策

党的十九届四中全会提出“构建基层政府社会治理新格局”，反映了我们党对社会运行规律和治理规律认识的深化，体现了一切依靠群众、一切为了群众的根本方针，为加强和创新基层政府社会治理提供了科学指引。青海省少数民族地区社会治理是推进治理体系和治理能力现代化过程中富有特色的重要组成部分。青海省少数民族人口居住分散、流动性较大，且在聚居地区易形成相当数量和规模的集聚人群或社区，不同民族的文化和宗教信仰等因素与社区居民在文化水平、生活方式、价值认同等方面存在显著差异，为基层政府社会治理带来困难。本文梳理归纳青海省各少数民族聚居地区基层政府社会治理中特色做法和一些困境，并在此基础上提出相应对策。

一、青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理的有效经验

党的十八大以来，全省各级党委和政府牢牢把握推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，高度重视加强和创新基层政府社会治理，特别是民族地区党委政府积极开展基层政府社会治理研究和探索，不断完善民族地区社会治理体系，在民族地区基层政府社会治理方面积累了不少经验和有效举措，概括为以下几方面：

（一）坚持基层党建引领社会治理工作

基层党组织是联系党和群众的纽带，担负着基层政府社会治理的重要任务。各地积极以提高城乡治理能力为目标，围绕青海省少数民族群众需求，把党的建设贯穿于基层政府社会治理的全过程，打破传统条块分隔、封闭运行的党建模式，探索建立健全“党建工作领导小组+党建联席会议+街道大工委+社区大党委”四级组织体系，实行乡村、社区大党委制，团结带领党员群众参与基层治理。积极适应城市化群体结构变化，推进基层党建工作创新，推动单位党建、行业党建、区域党建互联互动，拆除相互封闭的围墙和藩篱，实现以区域带个体促全局。广泛应用“互联网+党建”“智慧党建”等工作方式，线上线下同频共振，不限时间、地点，为居民开展服务。

（二）持续开展民族团结进步的宣传教育

民族团结是各民族之间的团结和各民族内部的团结，是维护社会稳定、祖国统一、国家长治久安的重要保证，是各族群众的共同愿望和根本利益所在，是青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理的基础保障。各地全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，持续开展民族团结宣传教育，深化“民族团结进步月”活动，实施创建行动计划，推动民族团结进步创建活动进学校、社区、乡村、机关、企业、军营、社会组织和宗教活动场所，持续开展民族团结进步模范人物评选活动、民族团结进步先进集体一级模范个人表彰等，有力促进各民族交往、交流、交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。

（三）完善具有可操作性的社会治理工作制度

制度是最基本的保障，治理理念所强调灵活的、可操作的、联结多主体的制度构建。一些地区在网格化社会管理的基础上，结合民族地区实际，积极探索治理制度创新，形成畅通的“输入+输出+反馈”机制。同时，在乡村、社区各项事务管理中推广责任制与网格化管理相合模式，使网格化社区治理模式逐步常态化。例如，一岗双责与联点包片责任制，将领导干部、民族宗教界人大代表、政协委员分组，对少数民族群众聚居乡村、社区实行网格化包片责任制。有效的制度能够规范并重塑行为，提供正式的利益表达平台和整合机制，使基层政府社会治理中各行为主体的利益与行为得到保障和约束。

（四）高度重视青海少数民族群众权力保障

政策层面，各地坚决落实党的民族政策和民族区域自治制度，不断完善民族区域自治配套法规体系，颁布实施一系列条例和地方性法规，有效保障了少数民族群众的合法权利。公共服务层面，一些地区坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，针对特定地区、特殊问题、特别事项实行差别化政策，减少同一地区民族之间的公共服务政策差异。例如，坚持把国家对民族地區的补助费、支持地区的专项资金全部用于少数民族聚居地区发展，并随财政收入增长逐年加大转移支付力度，大力推进脱贫攻坚，帮扶力度之大、投入资金之巨、派出人员之多，前所未有，民族地区脱贫攻坚取得了巨大成效，与全国差距正逐步缩小。

（五）调动多主体参与基层政府社会治理

多元共治不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。青海省少数民族聚居地区寺院等宗教活动场所、宗教团体组织分布较多，各地积极完善宗教活动场所、宗教组织治理机制，发挥其在宣传教育、矛盾调解、帮扶济困等方面的特定优势和联系群众的桥梁作用，使群众自觉参与到基层政府社会治理中，自觉维护地区社会和谐稳定。同时，积极扶持和引导民族企业及个人参与基层政府社会治理事务，通过成立民族基金会、参与民族宗教界代表例会等方式和渠道，推动基层社区发展。

二、青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理面临的主要困境

经过多年的理论和实践探索，青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理取得了较为丰硕的成果，总体呈现出主题明确、内容丰富、特色鲜明、各有所长的发展态势，并形成了较为稳定的体制机制和有效的治理措施。但是，也要清醒地认识到在取得长足进步的同时，青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理仍然存在经济发展基础薄弱、治理能力水平不高等诸多困境，需要我们全面细致地考量分析。

（一）经济发展水平较为低下

青海省少数民族聚居地区经济基础薄弱，经济发展水平低。由于自然和历史原因，特别是改革开放后，我国东西部地区经济上的差距逐步拉大。青海省少数民族地区人均GDP、人均工业总产值、人均储蓄、人均消费、人均收入等指标均低于全国平均水平。少数民族地区特别是青南牧区基础设施建设滞后，大交通、人畜饮用水、通讯、看病就医、上学读书、农田灌溉等生产生活方面的基础仍然十分薄弱。产业链短，产业层次低，三大产业发展不平衡，第一产业比重高，农牧业效益偏低。青海省少数民族地区采掘工业和原料工业等资源型重工业所占比重较高，投资效益较差，总体上青海省少数民族聚居地区经济发展水平较为低下。

（二）社会组织能力不强

社会组织是现代社会发展过程中逐渐分化出来的产物，是社会建设的重要载体，具有直面社会需求、协调社会关系、积累社会资金、均衡群体利益的重要功能，具有为社会提供公共服务、参与社会治理、化解各种矛盾、整合社会资源、加强交流合作的重要作用。当前，青海省少数民族聚居地区基层社会组织建设薄弱，管理体制机制不够健全，社会组织工作自主性受限，经费不足，服务居民的功能不强。现有的社区设施和功能不能完全满足居民多元化需求。一些社区设施开放程度不高，管理、服务不到位，致使居民认同感、归属感不强。基层社会工作和公共服务从业人员的年龄、知识结构不能很好地适应实际工作需要。社会组织的数量少、规模小、结构不合理，发展相对滞后。

（三）社会参与治理不够

受社区基层组织建设能力影响，群众组织程度较低，参与社会治理的积极性不高。社会组织参与基层政府社会治理方式单一，行政主导明显，导致社会组织在参与过程中被动，参与基层政府社会治理的深度和广度不够。特别是宗教活动场所作为青海省少数民族聚居地区社会治理的重要主体之一，自身管理水平和能力还不够，参与社会治理的方式、方法较为简单，自身优势和作用没有得到发挥和利用。宗教界人士、宗教活动场所管理人员等参与基层政府社会治理的渠道不多，主动参与性和积极性不高等。青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理，一方面存在与一般地区治理所普遍面临的问题。另一方面，还存在一些自身特有的问题和困难，这些问题必须在今后的研究和实践中认真考量分析、着力解决推进。

三、加强青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理的對策

党的十九届四中全会提出，要建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。做好青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理，必须充分发挥中国特色社会主义制度优势，完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，确保基层政府社会治理能够真正实现“共建共治共享”。

（一）从青海省少数民族聚居地区经济建设视角下加强基层政府社会治理

当前，青海省少数民族聚居地区发展相对滞后，实现各民族共同富裕、共同繁荣、共同进步，必须坚定不移，坚持以发展为第一要务，加快推进青海省少数民族地区经济社会发展。

1.加快调整产业结构，着力培育特色优势产业和支柱产业。认真贯彻落实好民族地区支持政策措施，坚持从民族地区实际出发，充分发挥比较优势，发展具有本地特色的优势产业，培育支柱产业。采取特殊政策措施，支持青海省少数民族地区在加快转变经济增长方式过程中大力发展特色优势产业，促进资源优势向经济优势转化，努力形成传统优势产业、新兴产业和现代服务业协调发展的产业新格局，形成一批具有民族特色、地区特点的产业品牌。

2.继续加大基础设施建设力度，推进生态环境保护和建设。把青海省少数民族地区加快基础设施建设作为重点，加大建设投资力度，加快推进道路、水、电、气等基础设施建设，大力推进棚户区改造、农牧民住房建设。巩固和发展青海省少数民族地区生态环境保护和建设成果，扎实推进生态工程建设，建立健全生态保护和资源开发补偿机制。

3.着力保障和改善民生，大力发展社会事业。要把改善生存环境、生产生活条件和加快社会事业发展，作为支持青海省少数民族地区经济社会发展的首要任务，作为优先加快发展的着力点和基础建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，提升基本公共服务保障水平，鼓励支持新办普惠制幼儿园，提升小学整体教育质量，扩大优质教育覆盖面和受益面。加强基层医疗卫生机构建设，做实家庭医生签约服务，方便各族群众就医。加强居家养老服务体系建设，全面推进医养结合。完善生活服务圈建设，补充基本便民服务网点，重点织补早餐点、菜场、便利店等便民设施。实施文化惠民工程，加大乡镇、村居文化站建设，推进综合文化体育设施全覆盖，提高使用率。

4.坚持问需于民，及时解决群众身边的困难。建立群众诉求快速响应机制，充分发挥村居委员、网格员等线上线下作用，拓宽社情民意反映渠道，充分利用微信、短视频等新媒体倾听群众呼声，迅速回应群众关切。坚持民有所呼、我有所应，群众诉求就是哨声，建立乡镇、部门双向派单机制和职责清单等，妥善处理群众身边的烦心事、闹心事，不断增强各族群众获得感。

（二）从青海少数民族聚居地区治理基础建设视角下加强基层政府社会治理

抓基层、打基础，做好群众工作，是提升社会治理体系和治理能力现代化的根本要求。加强青海少数民族聚居地区基层政府社会治理，抓好基层、打好基础尤为关键，必须整合优化基层政府社会治理分子，理顺各种关系和职能，明确各类基层组织在社会治理中的职能和边界，构建齐抓共管的基层治理大格局。

1.加强基层党组织建设。办好中国的事情，关键在党。青海省少数民族聚居地区基层政府社会治理必须在党的领导下进行，需要突出基层党组织建设在社会治理中的引领作用，充分发挥基层党建的载体功能，确保基层政府社会治理的正确方向、整体规划和统筹协调。强化乡镇村党组织政治功能，完善基层党组织对辖区治理重大工作的领导体制机制，优化决策程序，全面提升基层抓党建、抓治理、抓服务的领导能力。以区域化党建为重点，构建县、乡、村党组织三级上下贯通，村居党建、单位党建、行业党建多方联动，基层党组织覆盖广泛、组织有力的基层党建工作体系。

2.加强群众自治组织建设。梳理和规范不同党政机构、群众自治组织的社会治理权限，正确厘定基层政府社会治理事务中的职能边界，科学配置基层党政部门、群众自治组织的社会治理职责权限。健全乡镇、村居党组织领导下的居民自治、民主协商、群团带动、社会参与等机制，推动各级党组织和在职党员“双报到”制度，健全党员干部走访联系群众、企业制度，引领各类群众组织做好服务群众工作，并在服务中凸显党组织的领导地位。

3.加强社会组织、非公经济组织建设。强化“两新”组织党的建设，充分调动不同主体参与社会治理的积极性，有效整合各种力量和资源，确立权责明晰、分工负责、内在驱动、激励有效的基层政府社会治理责任链条，调动社会力量的自主性和积极性，激发市场和社会活力，进一步健全基层政府社会治理体制。

4.推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”。发挥群众自治组织作用，积极引入社会组织、非公经济组织专业力量，将专业支持与基层内在的资源有机整合，各类组织之间、各利益群体之间、各种社会力量之间的良性互动，形成以社区、村居为资源配置平台，以社会组织、非公经济组织为组织载体，以社会工作人才队伍为专业支撑，优化配置三方资源，构建以培育社会组织、非公经济组织，发展社会工作，促进社区参与为格局的“三社联动”机制，着眼于打通社会治理的“最后一公里”，探索基层政府社会治理体系和治理能力现代化的基层治理。

（三）从青海省少数民族聚居地区多元治理主体视角下加强基层政府社会治理

青海省少数民族群众大部分是信仰宗教的，青海省少数民族聚居地区宗教活动场所較多。宗教寺院既是基层社会单位，也是基层政府社会治理的多元主体之一，必须始终坚持以社会主义核心价值观为引导，发挥宗教寺院在社会治理中的作用。

1.加强和改进宗教寺院管理。强化“属地管理、分级负责”原则，推进基层宗教事务管理体制机制创新，建立完善党员领导干部联点、民宗系统干部包片宗教活动场所制度，实现由宗教工作部门“单一封闭型”管理向“多层次、多组织、多形式、复合型”管理转变，逐步完善党委统一领导，职能部门、乡镇、村居共同管理宗教事务的“1+3”工作模式，正确引导宗教与基层政府社会治理建设相适应。坚持党政领导干部与宗教活动场所、宗教界代表人士的联系机制，认真实施寺院基础设施建设、宗教教职人员社会保障、寺院危旧殿堂维修加固、寺院公共服务建设“六大工程”项目，落实好宗教寺院民管会办公经费、民管会成员工作津贴和教职人员生活补助等困难和问题，切实为宗教活动场所和宗教界人士办好事、解难事，使宗教界人士共享改革发展成果。

2.加强寺院民主管理委员会的组织建设。经过民主协商、选举成立的寺院民主管理委员会对寺院的教务、财物和行政等事务进行民主管理，是社会主义制度下的宗教寺院与旧社会宗教寺院的根本区别，也是推进宗教寺院社会管理工作的一个重要方面。要坚持把政治上靠得住、学识上有造诣、品德上能服众，且有一定管理能力，关键时刻敢说敢管的教职人员充实到寺院民主管理委员会中，使寺院的管理权牢牢掌握在爱国爱教的教职人员手中，使寺院民主管理委员会成为有效管理寺院和教职人员的核心力量。持续完善宗教活动场所民主管理委员会主任、主要教职人员民主评议办法、请销假、演讲稿审核备案、宗教活动场所财务监督等相关制度，切实提升宗教活动场所依法管理水平。

3.积极引导宗教与社会主义社会相适应，坚持以培育和践行社会主义核心价值观为引领。以教职人员和信教群众为重点，以群众喜闻乐见的宣传方式为载体，潜移默化、春风化雨，使社会主义核心价值观、民族团结进步成为各族群众的自觉追求和行为规范。加强舆论宣传阵地建设，充分利用宗教领域“六个一”和“四进”活动，以重要节庆举行升旗仪式、制作文化墙、宣传栏等形式，在宗教寺院营造社会主义核心价值观、中华优秀传统文化进寺院的浓厚宣传氛围。以平安寺院、和谐寺院、“十星级”寺院创建、“四进”清真寺等活动为载体，引导宗教界人士积极开展爱国爱教、法律法规、民族团结等内容的宣传教育，增强信教群众“三个离不开”“五个认同”思想认识，进一步筑牢宗教界人士中华民族共同体意识。

青海省少数民族地区基层政府社会治理是一项综合系统工程，涉及政治、经济、文化、宗教等各方面、各领域，必须坚持党的领导、人民当家做主和依法治理有机统一，因地制宜、因需施策、精准发力、务求实效，不断提升各族群众自我教育、自我管理、自我服务能力，让问题解决在基层，矛盾化解在基层，让各族群众有更多归属感、安全感、幸福感、获得感。

（作者单位：青海民族大学）