青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展的SWOT分析

严维青

摘要：青海省作为黄河流域的重要省份，应深度融入黄河流域生态保护和高质量发展，为更好地实现青海省委提出的“一优两高”战略部署寻找新的机遇。本文立足青海省情实际，运用SWOT分析法探讨青海融入黄河流域生态保护和高质量发展的内部优势与劣势、外部挑战与机遇。

关键词：青海省;黄河流域生态保护和高质量发展;SWOT分析

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出：“黄河流域构成我国重要的生态屏障，是我国重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域。黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。”“黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。” 青海省作为黄河流域的重要省份，理所当然应该深度融入黄河流域生态保护和高质量发展战略，为更好实现青海省委提出的“一优两高”战略部署寻找新机遇。

一、青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略的内部优势（S）

（一）生态地位优势

青藏高原是地球“第三极”，是全球生态系统的调节器，青海省是世界上高海拔地区生物、物种和基因、遗传多样性最集中的地区，可可西里创造了中国最大、全球海拔最高的世界自然遗产地新纪录。青海省是“亚洲水塔”，每年向下游输送600多亿立方米的源头活水，既惠及国内20个省区，也惠及缅甸等5个国家。青海省现有林地总面积占国土面积的15.3%，可利用天然草场3亿多公顷，湿地面积居全国首位。青海省生态资源价值达18.39万亿元，气候调节和物种保有等功能性价值不可估量。青海是国家重要的生态安全屏障，在国家生态安全中的地位无可替代。习近平总书记2016年在青海考察时强调，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”。这些都是青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略的生态地位优势。

（二）资源富集优势

1.自然资源丰富。青海省是资源性省份，不仅种类全、储量大、品质好、价值高，而且市场前景广阔，开发潜力巨大。截至2014年，已发现各类矿产134种，已探明的矿产保有储量中，有54种居全国前10位，11种居全国首位。因而，青海省是国家重要的资源接续储备地，盐湖资源储量大，金屬矿产及石油、天然气、页岩气等储量丰富，已探明矿产资源潜在价值约105万亿元。光能、水能和风能潜力巨大，富光丰水风好，煤优油多气足，非常规能源潜力大，是青海省能源资源地位的写照。同时，青海省气候独特、山川壮美、民俗多样，现有世界级旅游景点11处，国家级旅游景点52处，具有开发前景的旅游资源400多项，吸引着越来越多的国内外游客，这些都是支撑青海持续发展的重要资源。

2.民族文化多元。青海省是多民族聚居地区，共有55个民族，少数民族人口占青海省总人口的46.98%，这就决定了青海省是我国多元文化（主要包括藏族文化、蒙古族游牧文化、伊斯兰文化以及汉文化）的交汇处。目前，青海省拥有热贡文化生态保护实验区、格萨尔文化（果洛）生态保护实验区、藏族文化（玉树）生态保护实验区三个国家级文化生态保护实验区，这些都是青海省发展的后发优势。

（三）黄河治理优势

黄河发源于青海省西部巴颜喀拉山北麓的约古宗列盆地，自西向东横贯九省区，全长达5464千米。青海省内黄河干流河长1694千米（含青甘两省界河），占黄河总长的31%，流域面积为15.23万平方千米，多年平均出境水量占黄河总流量的49.4%。因此，青海省对黄河流域水资源的可持续开发利用具有决定性影响。而且，青海省在黄河治理方面取得了历史性成就与经验。

1.一批重大生态工程顺利实施。青海省启动了“中华水塔”保护规划编制工作，明确了“中华水塔”保护目标任务、工程项目和支持政策;启动实施了三江源国家公园体制试点;统筹山水林田湖草系统治理，实施天然林保护、退牧还草、湖泊和湿地保护等生态工程，实施三江源生态保护一期、二期工程，累计投资135.4亿元;2012年以来，在黄河流域完成国土绿化86.5万公顷。

2.源头管护力度不断加大。青海省在三江源国家公园黄河源区“一户一岗”设立3042个生态管护公益岗位，全面建立五级河湖长体系，构建“天空地”一体化生态网络监测体系;累计治理水土流失7017.46平方千米，水源涵养和河川径流量稳定性增强，黄河上游来水量持续偏丰;出省干流断面水质保持在Ⅱ类以上，实现了“天下黄河青海清”。

3.水利工程建管更为科学。青海省将生态调度、防洪调度置于首要位置，科学运用流域内12座大中型梯级水库水电站，有效减轻了中下游防洪防凌压力;投入运行了引大济湟石头峡水库、调水总干渠、湟水北干渠一期工程;加快实施西干渠、北干渠二期水利枢纽工程;建成了黄河干流青海段防洪、沿黄四大水库灌区主体工程。

4.水资源有效节约集约利用。青海省实施严格的水资源管理制度，建立了水资源管理制度体系、指标体系和考核体系;水资源利用由粗放式发展向集约发展转变，农业用水效率逐步提高，2013年以来，连续六年全面完成水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线年度目标;2018年，黄河流域地表耗水量7.27亿立方米，低于国务院分配指标，有力支援了黄河流域其他省区的发展。

此外，三江源地区生态系统退化趋势得到了初步遏制。生态功能区生态环境明显好转，草原退化趋势明显减缓，森林生态功能逐渐增强，湿地生态系统面积扩大，荒漠化土地面积逐步减少，生物多样性资源恢复加快，农牧民生产生活水平稳步提高。

二、青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略的内部劣势（W）

（一）生态保护短板明显

1.生态治理能力弱。根据中央四部委联合下发的《2016年生态文明建设年度评价结果公报》6项一级指标中，青海省“环境治理”和“生态保护”两项指标得分仅为67.9、70.65，分别排名30位和21位。

2.发展生态经济建章立制弱。近年来，青海省委、省政府虽然出台了《青海省生态文明制度建设总体方案》等70多个生态文明制度建设方案和办法，搭建起符合中央要求，具有青海省特色的生态文明建设监测、考核、评价和责任追究生态文明建设体系的“四梁八柱”。但是，涉及生态经济、循环经济等绿色经济发展的制度构建相对占比较少，一定程度上导致了“就生态谈生态、就经济谈经济”的局面，进而又加大了生态保护和治理难度。

（二）创新驱动缺乏动力

1.科技投入不足。R&D经费支出占GDP的比重是指统计年度内全社会实际用于基础研究、应用研究和实验发展的经费占国内生产总值的比重，又称为投入强度，被视为衡量一个国家或地区科技投入水平的重要指标。过去十年间，青海省此项指标始终处于较低水平，与兄弟省份差距明显。2018年，青海省此项数值为0.6，而全国当年为2.18，河南1.4，陕西2.18，甘肃1.18。科技投入不足导致青海省从“要素驱动”“投资驱动”向“创新驱动”转型艰难，最终导致青海省创新指数排名与其他黄河流域省份之间的差距不断拉大。

2.人才短缺。人才短缺是发展的最大制约。全省专业技术人才总量仅为人口总数的2.6%，高层次人才仅占专业技术人才的0.8%，全省两院院士仅1名，国家百千万人才工程人选17名。基层人才队伍薄弱，结构性人才短缺。西部矿业和省地质调查院博士后工作站先后培养出博士后20余人，无1人留在青海工作，“孔雀东南飞”的“马太效应”在短期内难以改变。

3.科技进步贡献率较低。科技进步贡献率是指科技进步对经济增长的贡献份额，它是衡量区域科技竞争实力和科技转化为现实生产力的综合性指标。2018年，中国科技进步贡献率达58.5%，江苏为63%，河南为58.5%，陕西为57.5%，甘肃为58.5%，贵州为48.68%，青海为53%。青海科技进步贡献率与全国平均水平相差5.5个百分点，仅高于贵州，这表明青海省科技创新能力不足，科技成果转化能力欠缺，科技对经济发展贡献处于全国较低水平。如此也成了青海省经济发展质量不高的重要原因，严重制约了全面迈向小康社会的发展动力。

（三）经济转型缓慢滞后

1.传统工业占比大、惯性强。长期以来，青海省在以资源禀赋、资源开发为主导的发展思想下，以水电及盐湖和石油、天然气等优势资源为依托的重工业规模不断扩大，支撑了该省经济30余年的快速发展，打下了坚实的工业基础。但也使青海难以摆脱对资源、对重工业的依赖，传统经济发展的惯性将持续较长时间。

2.经济结构不尽合理。首先，在动力结构上，经济增长对投资的依赖性过强，而出口和消费对拉动经济增长的作用弱。自西部大开发以来，投资对青海省经济增长的贡献率一直在70%以上，投资拉动已成为青海省经济增长的关键。其次，在产业结构上，三次产业增长方式比较粗放，农牧业规模效益不明显，第二产业比重高，第三产业比重低，2018年占GDP的比重为47.1%，比全国平均水平低5.1个百分点。再次，在所有制结构上，民营经济所占比重太小，2017年底仅为36.5%。

3.循环经济质量不高、效益低。统计数据显示，2018年，青海省循环经济工业增加值占全部工业增加值的60%以上，产业结构正加速调整优化。但是，目前循环经济试验区仍然存在“经济不循环”和“循环不经济”的尴尬局面。

（四）保护发展矛盾突出

1.生态保护政策与经济发展政策失调的矛盾显现。在加强青海省生态保护方面，中央、地方从保护机构设置（如三江源国家公园）、保护范围确定到具体政策构建，逐渐形成了较为完善的生态保护体系。但由于严格的生态保护制度使区域经济发展所需的建设项目、政策和资金等生产要素难以落地，一定程度上影响了基础设施建设和经济社会发展，部分干部和群众不仅在思想上感到困惑甚至有一定的抵触情绪。

2.生态保护优先与经济下行压力加大的矛盾显现。党的十八大以来，随着中央对生态环境保护的高度重视，青海生态保护的压力不断加大，生态保护已成为当前青海各级党委政府重中之重的任务，分别在2012年提出建设“生态文明先行区”、2014年提出“生态保护第一”、2018年提出“坚持生态保护优先”等一系列生态保护与建设战略部署。但在此期间，由于中国经济进入新常态，经济增速进入“换档期”，加上青海省经济转型缓慢，叠加优先保护生态的特殊举措，使青海经济下行压力明显加大。据青海省统计公报显示，2019年前三季度，青海省经济增速仅为5.7%，这是青海省近20年来经济增速第一次低于全国水平。

（五）脱贫攻坚支撑薄弱

1.深度贫困涉及面广。青海省由于自然地理禀赋缺失、深度贫困地区占比高、人均收入低下、社会资本不足等多种不利因素相互叠加和作用，成为国家扶贫开发任务中难度大和最典型省份之一。目前，全省面临着17个贫困县，170个贫困村、7.7万贫困人口脱贫攻坚的任务。其中，12个深度贫困县、6.4万深度贫困人口、2.57万人属于特殊困难群体、贫困孤寡老人1100人等单位和个人，成为青海省全面建成小康社会的重点和难点。

2.缺乏脱贫产业支撑。首先，产业亏损严重。目前，青海省“产业脱贫”主要围绕高原特色种植业、养殖业展开，但是由于受市场信息不对称、市场变化把握不准确、资金支持不足、养护技术较弱等因素影响，全省多数扶贫产业发展困难。由于扶贫产业规模小、抗风险能力弱、专业水平低，多数扶贫产业处于亏损状态。其次，产业扶贫项目低端化、同质化问题突出。一些地方扶贫产业前期调研工作不充分，没有结合当地实际情况，选择短平快项目，缺少龙头企业、品牌引领，附加值不高，形不成规模，打不开市场，尤其在项目选择上盲目跟风，没有考虑当地市场情况和做好风险评判和预测，一旦市场不景气，贫困户增收的愿望就化为泡影。

3.“三个落实”不到位。首先，责任落实上，有些地区对脱贫攻堅的重要性、艰巨性、紧迫性认识仍然不足，工作责任心不强，工作不在状态。工作停留在面上，出现工作松劲滑坡问题。其次，政策落实上，落实省委、省政府脱贫攻坚决策部署还存在差距，落实精准扶贫、精准脱贫要求上不够到位，对脱贫攻坚标准把握不准。制定落实举措上，个别地区没有结合实际，对老问题漠视麻木，对新问题推诿扯皮。再次，工作落实上，工作抓不到点子上，拿不出实招，以会议贯彻会议，以文件落实文件。分类施策不够精准，贫困人口帮扶责任未压实。

三、青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略的外部挑战（O）

（一）区位短板愈趋显现

青海省东不临海、西不沿边、北有山脉阻隔、南受川水所阻，平均海拔4058米，高寒缺氧，干旱少雨，生态脆弱，生产生活受限是青海区位的主要特征。加之远离国际国内市场中心，市场化水平和开放度较低，资金、信息、人才、技术等缺乏市场聚集度，产业发展对市场变化的反应明显滞后，参与区域竞争先天不足。随着市场化进程的加快，青海省的区位短板必将愈趋显现，成为制约青海融入黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略的根本性问题。

（二）生态保护压力加大

1.中国社会进入“环境敏感期”。一方面，中国的资源环境承载能力已经接近上限，生态环境特别是大气、水、土壤污染严重，已成为实现中华民族伟大复兴的突出短板。另一方面， 老百姓过去“盼温饱”，现在“盼环保”，过去“求生存”，现在“求生态”。

2.习近平总书记对青海的生态保护高度重视。习近平总书记2016年视察青海时强调，青海要扎扎实实推进生态环境保护，一定要树立大局观、长远观、整体观，坚持保护优先，坚持节约资源和保护环境的基本国策，推动形成绿色发展方式和生活方式。

3.青藏高原气候变暖趋势愈发明显。据《新京报》报道，长江源头格拉丹东姜古迪如冰川，因水量补给不足和全球气候变暖，冰川逐年退缩，近40年最大退缩距离超过1200米。西藏地表年平均气温平均每10年升高0.31℃，高于全国平均水平。过去30年间，青藏高原多年冻土缩减了24万平方公里。

（三）发展差距持续拉大

1.发展阶段的差距。青海省集中了西部地区、民族地区、高原地区和欠发达地区的所有特点和困难。早在2005年12月，时任青海省委书记赵乐际同志在省委十届七次全会上就曾明确指出：“青海处于社会主义初级阶段的较低层次。”2018年7月召开的青海省十三届四次全会再次强调：青海仍处于社会主义初级阶段的较低层次。

2.与全国平均水平相比发展水平差距拉大。自我国实施西部大开发以来，如果纵向比，青海省各方面确实取得了空前发展，但如果横向比，我们不得不承认青海省的发展与全国平均水平相比，差距不是在缩小，而是在持续拉大，这不仅表现在资源禀赋和环境承载力的差异上，表现在城镇化、工业化、市场化等进程的差异上，更突出表现在城乡居民收入水平的持续拉大上。

3.自身内部的发展差距拉大。目前，青海省83%的GDP由西宁市以及海西州和海东市创造，其他五个州仅创造了全省17%的GDP。全省70%以上的人口集中在西寧市和海东市。

（四）肩负责任特别重大

青海省地处世界第三极、“三江源头”，生态地位极其重要，可以说，青海的生态环境保护与建设不仅关系到自身发展，还关系到全国的可持续发展和中华民族的长远发展，青海的发展肩负着重大的历史责任。

四、青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略的外部机遇（T）

（一）发展地位更加重要

习近平总书记视察青海时指出：“今天的青海，在党和国家工作全局中占有重要地位，对国家生态安全的重要性尤其突出。”青海不仅是国家重要生态安全屏障、国家战略资源接续地、承东启西纽带支点、国家西部的中心，在全国发展中的地位无可替代，也是少数民族相对聚居的地区，且多民族多宗教并存，在全国的稳定地位十分重要。同时，青海省又是国家公园和国家清洁能源建设示范省以及绿色有机农畜产品示范省。

（二）发展思路更加清晰

1.习近平总书记对青海发展指明了方向。习近平总书记2016年视察青海时明确了青海“四个扎扎实实”发展方向，即：扎扎实实推进经济持续健康发展，不断提高经济发展质量和效益;扎扎实实推进生态环境保护，确保一江清水向东流（这是发展的必要条件以及人民对美好生活追求的重要体现）;扎扎实实保障和改善民生、加强社会治理，让老百姓过上好日子（这是解决发展问题的第一要务）;扎扎实实加强和规范党内政治生活，坚定不移推进全面从严治党（这是发展的政治保障）。

2.青海省委制定出台了青海未来发展的明确思路。2018年7月召开的青海省十三届四次全会审议通过《关于坚持生态保护优先推动高质量发展创造高品质生活的若干意见》，明确了坚持生态保护优先，推动高质量发展、创造高品质生活的“一优两高”战略部署。2020年，打好“一优两高”基础，与全国同步全面建成小康社会; 2021至2025年，构建起“一优两高”基本格局;2026到2035年，全面实现“一优两高”战略布局，与全国同步基本实现社会主义现代化。

（三）扶持政策更加全面

党中央深入推进“一带一路”建设，为青海省经济社会发展提供了广阔空间。支持青海发展、对口援青、东西部扶贫协作等一系列特殊支持政策，为青海省发展注入了新的生机与活力。三江源和祁连山国家公园体制试点、国家清洁能源示范省建设、兰西城市群建设等，为青海省融入国家发展战略带来了前所未有的机遇。2017年，中央经济工作会议明确了区域协调发展的基本要求（即基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当），为缩小青海省差距提供了政策保障。2019年3月19日召开的中央全面深化改革委员会第七次会议上审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，为缩小青海省发展差距提供了具体举措。

五、结论

综上所述，青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略既有内部优势，也有内部劣势，既有外部挑战，也有外部机遇。因此，应该扬长避短，补短板、强弱项，在青海省融入黄河流域生态保护和高质量发展战略中把握机遇、赢得主动。总体说来，应该紧扣“一优两高”战略部署，坚持生态保护优先统领经济社会发展全局，坚持发展是第一要务，坚持改善民生是解决发展问题的第一要务，坚持创新是第一动力、人才是第一资源，以供给侧结构性改革为主线，以坚决打赢脱贫攻坚战为前提，以大力发展绿色产业为支撑，以建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系为着力点，以体制机制创新促进城乡区域协调发展为重点，不断推进青海省高质量发展。

参考文献：

[1]习近平.在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话[J].求是，2019，20.

[2]青海省委党校课题组.青海所处发展层次研究[R].2019，09.

[3]习近平：尊重自然顺应自然保护自然 坚决筑牢国家生态安全屏障[N].人民日报，2016-08-25.

[4]武传鹏，胡建华.努力探索黄河流域生态保护和高质量发展的青海路径[N].青海日报，2019-11-18.

（作者单位：中共青海省委党校）