“十四五”时期中国区域经济高质量发展前景展望*

福建师范大学经济学院 陈伟雄 郑 蔚 李成宇

党的十九大报告明确指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，推动高质量发展成为当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。2019年中央经济工作会议再次强调：新时代抓发展，必须更加突出发展理念，坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，推动高质量发展。深入探讨区域经济高质量发展的内涵与实现机制，分析区域经济高质量发展的成效及存在的问题，展望“十四五”时期中国区域经济高质量发展的政策趋势，具有重要的现实意义。

一、区域经济高质量发展的内涵与实现机理

(一)区域经济高质量发展的内涵

改革开放以来，中国经济保持了40年的高速增长，跃升为全球第二大经济体，创造了经济发展的奇迹。然而，随着国内外发展环境的变化，原来的粗放型增长模式已不适应新时代推动经济持续健康发展的要求，迫切需要转变发展方式。党的十九大报告指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，这一论断为今后中国区域经济发展指明了前进方向、明确了主要任务。推动实现区域经济高质量发展，必须按照创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持质量第一、效益优先，深化供给侧结构性改革，推动区域经济发展质量变革、效率变革、动力变革，加快构建现代化经济体系，不断满足人民对美好生活的向往。因此，区域经济高质量发展就是体现新发展理念的发展，是以创新为第一动力、以协调为内生特点、以绿色为普遍形态、以开放为必由之路、以共享为根本目的的发展，是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。区域经济高质量发展必然要求从过去侧重于“有没有”“快不快”的发展转向“好不好”“优不优”的发展，是更平衡更充分的发展。具体来看，区域经济高质量发展的内涵包括：

1.区域经济高质量发展是以创新为第一动力的发展。

创新是引领发展的第一动力，是推动实现区域经济高质量发展的战略支撑。区域经济发展要实现质量变革、效率变革、动力变革，要提高供给体系的质量和效率，最根本的还是要依靠创新驱动，充分发挥创新第一动力、人才第一资源的重要作用，以科技创新引领区域经济高质量发展。

2.区域经济高质量发展是以协调为内生特点的发展。

协调发展是区域经济高质量发展的内在要求。随着中国特色社会主义进入新时代，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中，中国区域经济发展不平衡、不协调的问题依然相对突出。要实现区域经济高质量发展，必须推动区域经济协调发展，缩小区域发展差距，进一步释放不同区域发展潜力。

3.区域经济高质量发展是以绿色为普遍形态的发展。

区域经济高质量发展就是要改变过去高投入、高消耗、高污染的粗放型发展模式，实现以较少资源消耗和较低污染排放获取最大经济社会效益，提高投入产出效率，降低生态环境成本，推动区域经济的可持续发展。因此，经济发展的绿色化、生态化是区域经济高质量发展的应有之义，绿色是铺就高质量发展的永恒底色。

4.区域经济高质量发展是以开放为必由之路的发展。

改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，对外开放是中国的基本国策。开放带来进步，开放激发活力，开放倒逼创新。推动区域经济高质量发展，必然要求进一步扩大对外开放水平、提升对外开放层次，不断优化区域开放布局，加快形成全面开放新格局，充分利用国际国内两个市场、两种资源，推动区域实现更高质量、更有效率、更加全面的发展。

5.区域经济高质量发展是以共享为根本目的的发展。

区域经济高质量发展不仅强调发展的质量和效益，还关注发展成果的普惠与共享。高质量发展的根本目的就是要增进民生福祉，满足人民群众日益增长的美好生活需要，就是要促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，实现全体人民共同富裕的目标。因此，区域经济高质量发展必然要求坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，不断促进人的全面发展。

(二)区域经济高质量发展的实现机理

1.加快推进科技创新是实现区域经济高质量发展的根本动力。

创新是引领发展的第一动力。实现区域经济高质量发展，最根本的是要通过转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力来提高发展质量。在此过程中，创新发挥着关键性、基础性的作用。首先，加快推进科技创新，有利于推动区域经济发展方式由粗放型向集约型转变，实现以较低要素投入、较低资源消耗和较少污染排放来获取较高的经济社会收益，促进更有效率、更可持续的发展。其次，加快推进科技创新，有利于形成新产品、新技术、新业态、新模式，进一步深化区域经济供给侧结构性改革，构建高质量的供给体系，提升区域经济发展质量。最后，加快推进科技创新，将进一步释放创新作为第一动力的重要作用，提升科技创新对区域经济发展的贡献，加快实现新旧动能转换，促进区域经济高质量发展。2012年12月，习近平在广东考察工作时的讲话中强调，走创新发展之路，首先要重视集聚创新人才。因此，加快实施创新驱动发展战略，推进科技创新，有利于更好地发挥人才第一资源的重要作用，为区域经济高质量发展提供人才支撑。

2.构建现代化经济体系是实现区域经济高质量发展的重要支撑。

实现区域经济高质量发展的战略目标离不开现代化经济体系的重要支撑。经济体系的现代化，首先是实体经济的现代化。实体经济是区域经济高质量发展的根本，是构筑区域未来发展战略优势的重要支撑。构建现代化经济体系，必然要求大力发展实体经济，加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，提高供给体系质量，推动区域经济高质量发展。其次，构建现代化经济体系也要求加快实施创新驱动发展战略，着力培育和壮大新动能，推动实体经济做实、做强、做优，提升区域经济发展质量。再其次，构建现代化经济体系要求实施区域协调发展战略，优化现代化经济体系的空间布局，不断增强发展的整体性、协同性，促进区域发展质量的提升。同时，构建现代化经济体系还要着力发展开放型经济，推动形成全面开放新格局，提高现代化经济体系的国际竞争力。最后，构建现代化经济体系也要求进一步深化经济体制改革，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制，完善现代化经济体系的制度保障，从而更好地推动区域经济高质量发展。

3.完善政府制度供给是实现区域经济高质量发展的基本保障。

高质量发展需要强有力的制度保障。习近平在第二届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中指出，中国将继续针对制约经济发展的突出矛盾，在关键环节和重要领域加快改革步伐，以国家治理体系和治理能力现代化为高水平开放、高质量发展提供制度保障。促进区域经济高质量发展，也必须要进一步完善政府制度供给，推进区域治理体系和治理能力现代化。首先，充分发挥中央政府顶层设计的引领作用，按照新发展理念的要求制定区域经济高质量发展的战略规划，促进区域经济创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，提高区域经济发展质量。其次，进一步发挥好地方政府在政策及制度体系建设方面的积极作用，根据地方政府发展的实际情况，科学合理制定有利于区域经济高质量发展的政策体系，加快形成推动高质量发展的指标体系、绩效评价体系，有效解决区域经济发展过程中存在的不平衡不充分问题，促进区域经济朝着更高质量、更有效率、更加协调、更可持续的方向发展。

4.发挥市场机制作用是实现区域经济高质量发展的关键所在。

实现区域经济高质量发展必须发挥市场在资源配置中的决定性作用。习近平总书记指出：“要破除资源流动障碍，使市场在资源配置中起决定性作用，促进各类生产要素自由流动并向优势地区集中，提高资源配置效率”，强调要“形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场。”(1)习近平：《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，载于《求是》2019年第24期。因此，健全市场一体化发展机制，充分发挥市场机制作用，有利于商品和要素资源实现跨区域自由流动，更好地发挥各地区比较优势，优化区域产业结构，提高资源要素配置效率，降低要素市场扭曲。同时，健全市场一体化发展机制还有利于深化区域经济合作，加强不同区域之间的企业分工与合作、技术传播与扩散，辐射和带动区域经济发展，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，促进区域经济协调发展，提高区域经济发展质量。

二、“十三五”期间中国区域经济高质量发展的主要成就

(一)“十三五”期间中国区域经济发展水平

“十三五”期间，东、中、西和东北四个地区的经济发展水平都实现稳步提升。表1给出了2016～2018年东、中、西和东北四个地区的地区生产总值及其增长率、三次产业占地区生产总值的比重。从表1可以看出：第一，地区生产总值不断提高。2016年东、中、西和东北四个地区的地区生产总值分别增长7.98%、8.07%、8.55%、4.52%。(2)2015年，辽宁省地区生产总值增长率仅为3%，而吉林省和黑龙江省分别增长6.3%、5.7%。因此，辽宁省地区生产总值的增长缓慢是导致东北地区显著低于其他三个地区的主要原因。到2018年，四个地区的地区生产总值进一步提高，年均增长7.37%、7.96%、7.87%、3.61%。第二，产业结构不断优化。相较于2015年，2018年东、中、西三个地区的第一产业占地区生产总值的比重分别下降1.01个、2.73个、1.21个百分点，第二产业比重下降3.70个、4.63个、6.31个百分点，第三产业比重提高4.71个、7.36个、7.52个百分点。(3)相较于其他三个地区，东北地区产业结构变化略有不同。2018年，东北地区第一产业比重提高1.55个百分点，第二产业比重下降8.03个百分点，第三产业比重提高6.49个百分点。总的来说，“十三五”时期，东部地区的地区生产总值仍然居全国首位，但增长速度低于中部地区和西部地区；在四个地区中，西部地区的经济发展速度最快，其次是中部、东部和东北地区；东北地区的经济发展速度远落后于其他三个地区；四个地区的第一、第二产业的比重都有降低，而第三产业的比重显著提升；在四个地区中，东北地区第三产业的比重上升最快，且第二产业“萎缩”也最快；中部地区第三产业的比重在2017年超过第二产业。

表1 2015～2018年中国区域经济发展水平

续表

(二)从五大发展理念看“十三五”期间中国区域经济发展

表2给出了与五大发展理念相关的部分指标数据。第一，创新投入不断增加，创新产出不断提高。相较于2015年，2018年东、中、西三个地区的地方财政科学技术支出占一般预算支出的比重分别提高0.77个、0.82个、0.09个百分点；规模以上工业企业R&D经费分别增加18103141万元、7683165万元、3596654万元；规模以上工业企业专利申请数分别增加238765件、60531件、15971件。第二，城乡协调发展。自2016年以来，东、中、西和东北四个地区的城镇居民人均可支配收入与农村居民人均可支配收入的比值逐渐下降。说明中国区域内城乡收入差距正在逐渐缩小。而且，西部地区的城乡收入差距最小，其次是中部地区，东部地区和东北地区非常接近。第三，环境水平不断提高。自2016年以来，东、中、西和东北四个地区的城市绿地面积不断扩大。到2018年，四个地区的城市绿地面积年均增长3.70%、6.69%、5.28%、4.50%。第四，开放水平不断提高。自2016年以来，除中部地区外，其他三个地区的对外贸易依存度逐渐提高。而且，东部地区的对外贸易依存度远高于其他三个地区，中部地区最低。说明在四个地区中，东部地区开放程度最高，中部地区最低。第五，共享水平不断提高。自2016年以来，东部地区和东北地区的地方财政社会保障和就业支出占一般预算支出的比重逐渐增加。中部地区和西部地区在2016年和2017年是增加的，但在2018年出现下降。在四个地区中，东北地区的社会保障和就业支出比重最高。

表2 2015～2018年中国区域经济发展综合水平

三、“十三五”期间中国区域经济高质量发展的制约因素

(一)区域间产业结构趋同

区域产业结构趋同是制约中国区域经济高质量发展的重要因素。产业结构趋同主要体现在各地区片面追求“大而全”“小而全”，忽视比较优势和产业结构优化，进行低水平的重复建设。这势必会造成巨大的资源浪费、资源错配等问题，难以形成规模经济。同时，产业结构趋同又会导致产品同质化，形成激烈的同业竞争。为保护本地企业，各地区会倾向于实行地方保护，这将导致市场分割，难以形成统一市场，经济效益低下。合理的产业布局一方面应该遵循区域内的资源禀赋优势，另一方面应该遵循区域发展的内在机制，并在中央宏观调控下，参与区域间的分工合作。“十三五”期间，区域间产业结构趋同的问题仍然存在，促进区域经济一体化、建立区域分工协作新体系是实现中国区域经济高质量发展的必然选择。

(二)地方政府管理体制不健全

当前的地方政府管理体制仍然存在不足，制约区域经济高质量发展。首先，行政区划不适应。中国的行政区与经济区是一致的。为保护本地利益、追求政绩，地方政府会倾向于使用行政权力干预市场经济，造成地区间要素流动受到抑制，出现市场分割、“行政区经济”的现象。而且，企业也会产生寻租行为，寻求本地政府的保护，以在竞争性市场中获取超额或垄断利润。其次，行政机构设置不健全，行政职能不到位。这会导致区域间的共同发展问题缺乏有效处理，造成职能缺失，阻碍区域间进行分工合作，不利于实现区域经济一体化和区域间协调发展。而且，地方政府没有打破行政区划的限制，尚未形成区域间合作机制，也会阻碍区域合作，甚至形成恶性竞争。最后，地方政府职能转变不到位。地方政府对区域经济的过度干预，体现的是高度集权的政府行为。地方政府应该加强对市场经济的引导和管理，发挥“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的功能。只有建立一个能够适应市场经济体制的政府职能关系，才能激发经济活力，实现区域经济高质量发展。

(三)区域间发展不平衡问题比较突出

区域间发展不平衡主要表现在四个方面。第一，区域经济增速发展差距较大。东部地区经济发展依然处于全国领先水平，整体运行平稳。在“一带一路”倡议、长江经济带等叠加效应下，中西部地区经济实现快速发展，增长强劲。但东北地区经济发展始终保持低位，东北振兴政策的优势仍未显现。第二，城乡发展不平衡。城乡要素配置不平衡、城乡收入差距、基本公共服务差距、基础设施差距等问题依然突出。其中，城乡基本公共服务的差距主要源于教育发展不平衡和医疗卫生发展不平衡。第三，区域产业结构不平衡依然严重。东部地区在经济结构调整、产业转型升级中的引领作用更加凸显。先进制造业、服务业以及新业态、新产业发展迅速。而西部、东北地区仍然以传统产业、重工业为主导，高附加值的下游产业少，战略性新兴产业起步较晚，发展滞后。第四，劳动力结构不平衡。东部地区人才密集。而西部、东北地区人才匮乏，人才流失严重。因此，中国区域间发展不平衡问题依然存在，亟待解决。统筹协调区域发展是实现区域经济高质量发展的必然选择，更是全面建成小康社会的必然要求。

(四)城市群生态环境建设依然任重道远

城市群是经济增长的新引擎，更是区域经济高质量发展的重要标志。但不可否认的是，伴随城市群的扩张，生态退化、环境污染等问题正逐渐显现出来。具体地，中国城市群的生态环境问题表现在三个方面。第一，城市生态绿化危机，即城市建设用地和工业用地不断侵占城市的生态绿化面积。城市群的扩张破坏了生态系统稳定性。第二，城市环境污染。雾霾、水污染、土壤污染、固体废弃物污染、光污染、噪声污染等，已经严重影响城市居民的生活质量。城市群的扩张破坏了生态资源。第三，城市生态入侵。外来物种的入侵正在破坏本地的生态平衡。这些问题不局限于单个城市，而是跨区域交叉污染，即生态环境问题在城市间逐渐蔓延，城市群趋于共性化。这主要是因为中国城市群的发展模式仍然是简单的、粗放的。较高的城市聚集程度必然会造成对资源环境的大量消耗。但是，如果合理拓展城市群、推动城市经济均衡增长、创新管理体制，是可以实现城市群可持续发展的。只是一味追求城市群的扩张，即空间上的扩展，而忽视资源环境的可持续性、承载力，就会造成城市群发展与生态环境保护严重失衡的现象。

四、“十四五”时期中国区域经济高质量发展的政策展望

“十四五”时期将继续深入推进区域协调发展战略，建立更加高效的区域协调发展机制，充分发挥市场的决定性作用和政府的引导作用，实现区域治理能力和治理体系的现代化，激发区域内生增长新动力，以推动区域经济高质量发展。

(一)区域协调发展战略为区域经济高质量发展提供战略指引

1.推进区域发展战略的针对性、精细化。

党的十九大报告将“区域协调发展战略”上升为国家七大战略之一，主要目的在于解决区域发展不平衡、不充分的问题。各个区域的协调发展对中国区域经济的高质量发展起着至关重要的作用。“十四五”时期，伴随着中国区域经济向高质量发展的转变，区域协调发展应以实现全国现代化为导向，促进经济要素在各区域间的流动与合理分配，建立具有针对性、精细化的区域发展战略，改善区域空间结构不合理状况以及提高资源配置效率。一是完善空间治理。落实主体功能区战略，根据细分的主体功能区精准施策。重点突破对革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区、产业衰退地区、资源枯竭地区等区域经济的发展，制定针对性政策。保障主体功能约束有效、国土开发有序的空间发展格局的形成。二是推动城乡联动，支持乡村振兴。中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》指出，尽管城市辐射带动农村的能力进一步增强，但大量农民仍然生活在农村的国情不会改变，迫切需要重塑城乡关系。需要以保障民生为底线，以实现基本公共服务均等化为目标，促进相邻区域的公共服务共享，使各地居民享受到公平的服务。三是加强区域间的协同性和整体性。培育和发挥区域比较优势，加强区域间的优势互补。实施地区导向型的区域政策，通过完善快速交通联结网络、经济互利共赢、产业协调对接、生态文明共建，进一步消除行政壁垒，突破城市行政边界，促进相邻区域全方位一体化。

2.加快推进“深度城市化”。

“十四五”时期，城市化进入新的阶段。面对经济高质量发展的挑战，应当加快推进“深度城市化”，充分发掘、发挥城市发展的潜力。首先是要以新技术和创新制度改革为支撑，注重新需求，加快培育中心城市和大都市圈的创新驱动力。应加紧研究并适时出台都市圈发展的国家级规划，加快打造设施完善、品质优良的现代化都市圈，为经济高质量发展提供动能。与此同时，城市建设应以保障民生为底线，注重社会治理现代化，提高城市生活品质。一是应当着眼于兼顾效率与公平，实现区域基本公共服务均等化。需要消除农民工的流动障碍，放宽城市准入门槛，加快户籍制度改革，完善土地、转移支付等配套政策。确保迁移人口能够作为居民进入城市。二是加快改革土地管理制度，加快城市有机更新。习近平总书记明确要求，“建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜”，要使“优势地区有更大发展空间”。(4)习近平：《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》，载于《求是》2019年第24期。

3.实现区域对外开放的高层次发展。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，坚持和完善社会主义基本经济制度，需要更加完善的适应发展开放型经济要求的体制机制，构建新型现代化开放经济体系。“十四五”时期，要以“一带一路”的建设为重点，加速形成统筹双边、多边以及区域、次区域开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，促进中国区域经济与全球经济协调发展。围绕投资、金融、贸易和事中事后监管等方面提出各有特色的改革试点任务，推动这些区域经济的高质量发展。加快高标准自贸区网络构建，有助于推进区域全面经济伙伴关系协定、中日韩自贸区、中欧投资协定谈判，继续推动中美经贸磋商，促进贸易和投资自由化、便利化，进一步扩大中国的对外开放。

(二)新旧动能转换为区域经济高质量发展提供强劲动力

1.优化市场制度环境。

党的十九届四中全会《决定》强调，新形势下促进区域协调发展，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。一是加快推动形成全国统一开放、竞争有序的商品和要素市场，提高市场活力和效率，为市场主体打造优越的营商环境。二是加快完善知识产权保护，从“严保护、大保护、快保护、同保护”四个方向，促进知识产权保护能力和水平的整体提升，优化创新保护环境，激励各行业的创新发展。三是加快政府职能转变，破除体制壁垒和政策障碍。各级政府要积极改革政府治理方式，建设政务公开透明、高效率、服务型政府。科学合理的界定政府职责体系，加强行政效能建设。深化“放管服”改革，真正做到“简政放权”，减少对市场主体的约束，从源头上发挥市场机制的作用，激发市场主体的活力。

2.完善高端要素支撑体系。

当前，新旧能动转换的制约因素主要是人才、技术的缺乏。无论是新动能的培育，还是旧动能的改造，都离不开高端人才的供给以及创新能力的支撑。在全球竞争日益激烈的新形势下，提升区域创新能力能够有效提升区域竞争力，促进区域经济增长。“十四五”时期，要在不断提升创新力的基础上进一步实现高质量发展，需要进一步促进创新动能的形成，完善创新保障体系。第一，坚持实施创新驱动发展战略，提升自主创新能力，构建富有活力的创新生态。针对各地实际情况提出规划政策，鼓励产学研之间的密切交流与有效合作，提高政府、研发机构以及企业的互惠互通，培育企业的创新精神。继续加强创新型科技基础设施建设，重点支持前沿学科研究平台建设。以改革创新为目的，构建创新性试验平台，进一步破除各种体制机制障碍，促进创新要素的持续聚集、高效整合。重视重大科技创新和重大科研项目在试验平台的规划布局，给予优惠政策空间，加强财税金融政策导向，为创新发展提供有力保障。第二，健全人才支撑体系。完善人才的引进政策，优化人才培养、使用、评价机制。结合推动经济高质量发展的要求，善用各类人才，对于急需型人才的培养和引进要加大财政投入力度和政策支持力度。对人才进行整体统筹、科学配置，合理分配人才资源，着眼于组建高水平研发团队，加大重大关键技术研发的资金投入力度，努力突破重大关键技术的自主研发。

(三)绿色发展理念为区域经济高质量发展提供要素保障

在推动区域经济高质量发展的过程中，要以绿色低碳发展为着力点，处理好经济社会发展与生态环境保护之间的关系。党的十九大报告明确提出了“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，探索了一条符合中国特色的生态文明建设道路。“十四五”时期要进一步促进经济高质量发展的可持续性。第一，要加强创新环境治理方式的改革。应当更多地优化产业空间布局，鼓励发展环保型战略性新兴产业，加强多主体共同参与环境治理，提高绿色发展能力，强化资源综合利用，利用好自然净化功能，保障自然生态环境容量稳定，努力将对生态环境的破坏程度降到最低。第二，完善环境保护的法律法规与保障机制。完善生态环境损害责任追究制度，在全国各区域开展环保督察工作，查处典型案例。做好企业的监管工作，既要整治“散乱污”企业，提高产业环境准入标准，又要重视企业的诉求，给予需要达标整改的企业一定的整改过渡时间。第三，全面建立生态补偿制度。健全利益补偿机制，形成受益者付费、保护者得到合理补偿的良性局面。例如，要健全纵向生态补偿机制，加大对森林、草原、湿地和重点生态功能区的转移支付力度。建立健全市场化、多元化生态补偿机制，在长江流域开展生态产品价值实现机制试点等。