新形势下推进广西PPP模式加快发展问题研究

广西财政厅课题组

一、PPP概述

在公共服务领域推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，引入社会力量参与公共服务供给，提升供给质量和效率，是党中央、国务院作出的一项重大决策部署，也是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。为贯彻落实中央经济工作会议和全国财政工作会议精神，财政部于2019年3月印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，对PPP模式的规范发展提出了更高要求。当前，广西PPP项目的数量和投资规模仅相当于云南、贵州两省的1/3，发展紧迫性十分突出。广西作为欠发达省份，继续运用好PPP这一改革创新工具，在保障项目规范性的同时加快PPP工作继续发展，是摆在我们面前的重要课题。

(一)PPP的基本概念和实质(1)本部分内容源于财政部金融司2019年3月的政策解读。

政府和社会资本合作(PPP)模式，是“在公共服务领域，政府采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益”的一种公共服务交付方式。其核心理念在于：通过风险合理分担，实现专业人做专业事；通过充分竞争，实现社会资本采购的公开透明；以运营为核心，强调建设运营全生命周期管理；突出绩效为导向，实现项目激励相容，最终达到改善公共服务绩效，提高财政资金使用效率的目的。财政部、国家发展和改革委员会等在多个场合反复强调：PPP不是单纯的投融资方式，而是市场化的公共服务供给机制，是基础设施供给侧改革的重要内容。

(二)PPP工作新形势：从泛化异化到正本清源

2014年，以《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《国家发展改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》为起点，我国迎来PPP模式大发展的阶段。在不到5年时间里，各级政府部门发布了数以百计的相关文件，形成了十万亿级的市场规模。尤其是2015年至2017年上半年间，由于地方政府平台公司融资受限，加之地方政府债券产品尚未成型，PPP模式成为地方政府筹集资金的“独木桥”，大量项目上马，原本以“降低政府杠杆、提升管理效率、促进体制机制改革”为初衷的PPP模式，被过多赋予融资功能，其间因各种不规范操作，带来新的隐性债务风险。

2017年11月，在“防范风险、穿透管理、公开透明”的基调下，财政部发布《关于规范PPP综合信息平台项目库管理的通知》，中国PPP迎来了规范化整改的关口，市场迅速冷却。2019年3月，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，进一步规范PPP项目实施，提出更详细的规定：(1)新签约项目建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制；(2)财政支出责任占比超过5%的地区不得新上政府付费项目；(3)可行性缺口补助项目中使用者付费比例不得低于10%，等等，PPP规范运作力度进一步提高。

随着2017年以来的清理、整顿和规范工作推向纵深，PPP进入行稳致远的良性发展轨道。PPP模式逐渐脱去“万能良药”的外衣，继续在促进基础设施建设和公共服务供给的道路上发挥重要作用。

PPP项目数量在2014～2016年间井喷式增长到迅速回落的情况反映了上述规范整顿的过程(见图1)。

图1 中国PPP项目时序分布情况资料来源：明树数据，《中国PPP发展历程及特征分析(1984-2017)》。

(三)“加强规范”与“加快发展”的双重挑战

在提高项目规范程度的同时，加快推进广西PPP工作是新形势下广西面临的双重挑战。

2018年底，中央经济工作会议提出“稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期”六稳工作方针，基础设施领域补短板成为各地区各部门“稳投资”的重要内容。广西作为西部省份，无论是在民生领域还是在区域发展方面，基础设施补短板的任务依然繁重；面对新的国际国内形势，抢抓发展机遇的目标不能放松。

根据2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，中央提出要“开明渠，堵暗道”，地方政府债券和PPP模式并列成为地方政府开展基础设施项目资金筹措的两项重要工具。2019年，经全国人民代表大会批准的全国地方政府债务限额为240774.3亿元，全国新增地方政府债券额度约3万亿元。新增额度对每年数十万亿的基础设施投资需求来说只是杯水车薪，远不能满足项目的资金需求。因此，用活用好政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本通过市场化方式参与地方基础设施和公共服务建设，成为地方政府应该认真思考的问题。

当前，广西PPP项目的数量和投资规模仅相当于贵州、云南的1/3，在全国处于较靠后的位置，尚有巨大发展空间。全国PPP工作在经历粗放发展阶段后，进一步突出“规范”主线。2017年下半年以来的规范措施，有效杜绝了“重建设轻运营、绩效考核形同虚设”等问题，但一系列新的规范要求一定程度上提高了社会资本的参与难度，降低了地方采用PPP模式的积极性，不利于加快PPP模式的推广应用。在加强规范的同时加快推进PPP工作，妥善处理“发展”与“规范”的关系，是广西面临的巨大挑战。

二、广西PPP项目的特点及省外对比

本文在深入分析广西PPP项目情况的基础上，以云南、贵州、四川三省作为参照，总结广西在PPP模式推进方面的五大特点。

(一)项目排名与广西经济规模相符，但项目数量、投资规模总体偏小

1.PPP项目在全国的排名与地区产值、财政支出规模排名相吻合。截至2019年9月底，财政部PPP中心项目管理库共有项目9249个，投资额14.1万亿元。同期，广西共有203个项目纳入全国PPP项目库，投资总额共3035.73亿元，项目数量居全国省级单位第19位，投资额居全国第17位。全国入库数量排名前三位的省份为山东、河南、四川，投资额排名前三位的省份为贵州、云南、四川。

上述排名与广西产值和财政支出规模在全国的位置基本吻合，可以反映出项目稳健推进的特点。但结合自身财政承受能力，与排名靠前的云南、贵州、四川相比，广西仍具备巨大空间。

2018年全国各省(区、市)GDP及地方财政一般公共预算收入、支出情况见图2及表1。

图2 2018年全国各省(区、市)财政一般预算收支资料来源：国家统计局。

表1 全国各省(区、市)经济情况与入库数量对比

续表

2.总体规模与西南地区省份相比差距明显，发展空间巨大。横向比较，位于西南的云南、贵州、四川三省不管是项目数量还是投资金额方面，在全国均遥遥领先。截至2019年9月底，全国项目库中云南入库项目470个，总投资1.12万亿元，落地率54.0%；贵州入库项目515个，总投资1.18万亿元，落地率53.8%；四川入库项目558个，总投资1.01亿元，落地率61.6%(见表2、图3、图4)。

表2 云南、贵州、四川三省与广西入库项目情况

邻近的云南、贵州两省，经济实力和财政状况与广西接近，甚至长期以来不如广西，但在PPP项目的主要指标上远远领先于广西。2018年，云南、贵州两省地区国民生产总值(GDP)分别为1.79万亿元、1.48万亿元，分别相当于广西的88%、73%；2019年，两省一般公共预算支出为6379亿元、5235亿元，相当于广西的122%、89%，与广西基本接近，但其入库项目规模分别为11183万亿元、11839万亿元，广西项目投资额仅相当于贵州、云南两省的27.1%、25.6%，差距较大。

图3 云南、贵州、四川三省与广西PPP项目数、进入执行阶段项目数及示范项目数对比资料来源：财政部PPP中心，《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年三季度报》。

图4 云南、贵州、四川三省和广西PPP项目总投资及示范项目总投资对比资料来源：财政部PPP中心，《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年三季度报》。

依据2019年一般公共预算支出规模，在不考虑使用者付费情况下，按10%的财政承受能力、平均期限20年简单测算，广西PPP总规模可超1万亿元，但目前规模仅为3000亿元左右。广西作为社会经济发展的后发展地区，在经济建设和社会发展方面均需要争取赶超发展。通过PPP模式，积极引入社会投资，用好用活国内资源，提高基础设施建设和公共服务领域发展水平，广西还有很大上升空间。

云南、贵州、四川三省及广西预期PPP项目规模如表3所示。

表3 云南、贵州、四川及广西已入库项目和PPP总规模对比 单位：亿元

(二)项目地市分布的不平衡性十分突出

截至2019年9月30日，广西入库项目数处于前三位的地区(含区本级)分别为玉林市(31)、南宁市(29个)、柳州市(26个)，合计约占项目总数的42.36%。入库数后三名的地区分别是：区本级(2个)、防城港市(4个)、贺州市(5个)。

入库金额前三位的地区(含区本级)分别是：玉林市(961.88亿元)、崇左市(458.24亿元)、百色市(349.94亿元)，合计约占项目投资总额的58.31%。入库金额后三位的地区分别是：区本级(6.80亿元)、钦州市(25.30亿元)、贺州市(31.32亿元)。

从地市分布看，广西PPP项目发展不平衡的现象突出。项目数量、投资额排名第一的市分别为排名最末市的8倍、38倍，其差异超过了地方财力的差距。个别市、县PPP项目财政支出占比逼近10%红线，而经济薄弱市、县财政支出占比还不到1%，PPP项目较少。甚至还有51个区(县)没有PPP项目入库，数量约占全部县级行政区的45%。各地区分布情况如图5、图6所示。

图5 广西各地市纳入项目管理库数量分布资料来源：根据调研资料整理。

图6 广西各地市纳入项目管理库投资额分布资料来源：根据调研资料整理。

(三)项目整体规范性优于云南、贵州，但内部存在明显差异

1.退库项目数量大大少于云南、贵州。2019年10月，广西财政厅组织调研组赴云南、贵州、四川三省调研。调研发现：三省在项目规范管理方面均走过弯路，尤其是云南、贵州。由于前期重点在做大规模、加大融资，规范管理跟不上，导致后期面临整改难度大、风险高、项目落地难、问责压力大等问题。

2017年，财政部办公厅印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》之后，各地开始集中清理在项目管理库中存在的不合规项目。截至2019年3月，项目管理库共退库项目1695个，涉及投资额1.8万亿元。整改项目2005个，涉及投资额3.1万亿元。

从退库数量和金额上来看，云南、贵州和四川三省与广西退库数量分别为57个、123个、12个、14个。云南、贵州两省在退库数量和退库金额上明显超过广西、四川。广西处于全国下游水平，退库数量和金额与其他地区相比较少。表明广西在推进发展PPP的过程中相对比较规范。各地退库项目数及投资额如图7、图8所示。

图7 全国各省区退库项目数资料来源：《各地落实PPP项目库集中清理工作：累计清理退库项目1695个涉及投资额1.8万亿元》，中国经济网。

图8 全国各省区退库项目金额资料来源：《各地落实PPP项目库集中清理工作：累计清理退库项目1695个涉及投资额1.8万亿元》，中国经济网。

2.自治区内部各市差异较为明显。截至2019年11月25日，全国四批示范项目共976个，投资总额2.1万亿元。广西有16个项目入选财政部示范项目(见表4)。16个示范项目目前已全部进入执行阶段，项目落地率达到了100%。项目数量方面靠前的玉林、柳州、百色、贵港四市，无示范项目入选。自治区的16个财政部示范项目中，南宁市占据9席，占比近六成，达56.25%。侧面反映南宁市在规范推进PPP方面整体成效明显；而柳州、百色等市在积极推进PPP的同时有必要进一步提高项目整体水平。

表4 广西示范项目情况

续表

3.失范现象仍不同程度存在。广西在过去几年的PPP实施过程中，涌现出一批实施效果良好、示范效应明显的“明星项目”，对于全区项目的规范有序实施、经验积累以及PPP模式的积极宣传起到了引导作用。但与此同时，项目失范、偏离中央政策导向的情况仍然不同程度地存在。

根据财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》要求，广西财政厅于2018年开展对项目库内项目的集中清理行动。在2018年的清理行动中发现项目在运作过程中存在一些不规范的地方，例如，在采购阶段存在“采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与”的情形；信息公开上存在“未按规定进行信息公开”的情形。

2019年9月，自治区财政厅开展2018年PPP项目以奖代补评审，申请项目数共45个，其中10个项目未能通过初审，存在的主要问题包括：(1)未按照财政部的要求建立有效的绩效考核体系；(2)采购过程不规范，如未按照《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目政府采购管理办法〉的通知》要求开展资格预审(也未进行充分论证)，或者采购文件中存在不符合采购规范的规定；(3)项目进展严重滞后，资本金无法及时到位，或者资本金来源不符合要求，长期未能落实项目融资等。因此，项目规范性和履约监管均有待加强。

(四)相较云南、贵州和四川三省，广西项目签约落地率较低

从项目签约落地情况分析，广西PPP项目落地率偏低，部分项目长时间没有进展。

广西203个纳入全国PPP项目库中已有99个进入项目执行阶段，投资额1331亿元，落地率48.8%，落地率位列全国第28位，低于项目数量在全国的排名。与全国其他省、自治区、直辖市相比，落地率低于全国平均水平(见图9)。

图9 全国各省区PPP项目落地率情况资料来源：财政部PPP中心，《全国PPP综合信息平台项目管理库2019年三季度报》。

按项目落地率排名，南宁市、防城港市、贺州市位列前三。桂林市、贵港市、来宾市的落地率低于30%(见图10)。从落地项目投资额来看，玉林市、南宁市、柳州市的落地项目投资额最高，分别为365.82亿元、294.72亿元和152.94亿元。

图10 广西各地市项目落地项目数及落地率资料来源：根据调研资料整理。

项目落地率主要受项目所在地的经济状况、前期准备工作深入程度和项目信息更新及时性的影响。一般来说，经济发展状况和财政收入状况更好的地区，项目落地率相对较高。例如，经济实力较强的南宁市、桂林市、柳州市，其项目落地率明显高于贵港市、河池市、来宾市等财政收入较低的市。除受项目所在地财政状况影响之外，项目前期工作粗糙、交易结构和采购文件设计合理性欠佳，导致项目市场吸引力偏低也是影响项目签约落地的重要原因。此外，信息更新的管理工作也有待加强，部分项目实际已经进入执行阶段，但尚未更新信息，导致项目数据无法反映在统计结果中。

(五)财政承受能力总体可控，地市差异巨大

截至目前，自治区本级和14个地市各年度财政承受能力指标值均在10%红线内。

其中，自治区本级和崇左市、北海市、河池市、来宾市、贺州市、桂林市、钦州市7个地市财政承受能力指标低于5%，有部分地市甚至不到1%，按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，此类地区可以继续申请各行业领域的政府付费类项目入库。

南宁、百色、贵港、防城港四市在部分年度达到了财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》要求的7%风险预警线。过高的财政支出占比，使可以利用的财政空间减少，限制了广西部分地市在未来年份中进一步发展优质合规的PPP项目。这要求地方政府在有限的财政支出空间下，择优选取项目标的去运用PPP模式。同时，过高的财政支出占比可能会在未来年度存在政府支付困难的情况，有必要加强地方政府项目监管能力和履约保障措施。

三、广西PPP推进工作中存在的问题及外省经验借鉴

(一)广西推进PPP工作中存在的问题

自2015年起，自治区层面开展多项行之成效的工作，如组织项目推介、开展年度业务培训、组织规范管理审查、积极落实以奖代补资金发放等，有效促进PPP在广西的推广运用，保障了广西PPP项目的整体规范性。

对比发现，广西在发展过程中仍存在一些突出问题，主要体现在以下三个方面。

1.主动意识不足，存在畏难情绪。自治区党委书记鹿心社于2019年初在《解放思想 改革创新 扩大开放 担当实干，奋力开启建设壮美广西共圆复兴梦想新征程》专题研讨班上提到广西在发展工作中的一些典型问题：“……按部就班，怕出乱子、怕担责任，患得患失、缩手缩脚，推动项目不积极、落实政策不得力，只要不出事、宁可不干事……”上述情况在推进PPP的过程中也有存在。许多同志对中央的政策理解不深、研究不够，对PPP存在误解。研究不足，进一步造成不知如何开展工作，存在畏难情绪，最终导致工作积极性不高。

客观上讲，PPP模式有其复杂性，涉及五大阶段十九个步骤，且方案设计也较为专业。但面对同样复杂的事务，云南、贵州等地区做得有声有色，广西在过去几年差距越拉越大，根源还是思想没解放，主动性存在欠缺。

2.机构不健全，人员力量有限。自治区党委、自治区人民政府《关于深化投融资体制改革的实施意见》明确：自治区发展改革委牵头统筹推进全区政府和社会资本合作有关工作，负责制定项目操作规程以及项目库建设管理，完善价格调整机制；自治区财政厅负责物有所值评价、财政承受能力论证、财政补贴安排等；各行业主管部门负责遴选、发起项目；各市县人民政府结合已有规划和各地实际，出台具体政策措施，建立工作协调机制，推动PPP项目落地及规范实施。

自治区财政厅在厅属事业单位投资评审中心加挂“财政厅PPP管理中心”牌子，具体工作实际由金融处统筹，无专职人员。地市方面，部分地市如南宁市、柳州市、梧州市等建立了较为明确的工作规程和组织机构。南宁市出台了《关于印发南宁市PPP项目工作流程(修订版)的通知》，明确PPP项目管理机制和决策流程，工作领导小组办公室设在发改委，财政承受能力论证和物有所值评价工作由财政局债务管理办公室负责，科室人员4～5名，无PPP专职人员。柳州市PPP工作放在柳州市财政局地方政府债务管理办公室，同时负责债务、绩效、风险预警监控和PPP工作。梧州市情况类似，PPP领导小组办公室设置在发改委；另外在财政局下设PPP中心，有专人负责财政承受能力论证及合同审核等工作。另外，有部分市县财政局将PPP工作放在金融科，如钦州市、玉林市等，负责金融及PPP相关工作，无专职人员。整体而言，广西在推进PPP工作方面机构不健全，人员力量薄弱，项目推进力度欠缺，部门协调机制有待加强。

3.政策制度不健全，政策持续性不足。为推进PPP工作，自治区政府办公厅于2015年印发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式增加公共产品供给的指导意见》。2016年，广西壮族自治区财政厅《关于强化改革确保PPP改革实效的通知》明确了各部门主体职责；同年还设立奖补资金，加大财政扶持力度。但2016年后，广西除转发中央关于PPP工作的政策文件外，未新出台针对广西实际情况的落实措施(PPP项目以奖代补资金)，缺乏具体项目操作细则、绩效考核、资金管理等方面的配套文件，间接导致各部门之间的协调机制不畅，地方运用PPP模式积极性不高。

(二)云南、贵州和四川三省经验借鉴

国务院办公厅发布的《2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方名单及激励措施》中，四川省宜宾市、岳池县，贵州省六盘水市、凯里市和云南省大理市成为首批“推广政府和社会资本合作(PPP)模式成效明显”县市，受到表彰。2018年，贵州、云南省因“促进社会资本进入交通建设领域措施有力”，再获鼓励。三省在推广PPP工作方面的经验，有以下几点可供借鉴。

1.政府层面高度重视，增强各地的工作意识。云南、贵州、四川三省均属于PPP工作启动较早的地区，紧跟中央政策部署相关工作。三省政府领导均高度重视PPP工作，通过《政府工作报告》《三年行动计划》，以及高规格的培训班、工作会议等方式，传达政府关于PPP工作的实施意见，有效提高了各地推广应用PPP模式的意识。例如，云南省在2015年将“创新政府投资使用方式，探索政府和社会资本合作模式(PPP)”写入《政府工作报告》，作为年度重要工作任务。2015年9月，在昆明举办“政府与社会资本合作模式(PPP)”专题集体学习班，邀请PPP中心领导授课，省长参加学习，常务副省长主持学习，极大提高了地市对PPP工作的重视程度。2016年，云南省政府建立推进政府和社会资本合作(PPP)联席会议(以下简称“联席会议”)制度，协调解决PPP工作推进中遇到的重大困难和问题。贵州省与云南类似，自2015年起，PPP工作多次列入《政府工作报告》；2015年组织全省层面的高层次培训，邀请财政部PPP中心等部门有关领导授课；全省820余人参加；同年，贵州建立由常务副省长任总召集人的PPP省级联席会议制度，强力推进PPP工作，并于当年6月印发《贵州省政府办公厅关于推广政府和社会资本合作模式的实施意见》。四川省早在2014年就启动PPP推广工作。2015年9月，正式发布《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》(以下简称《实施意见》)，对全省PPP模式推广工作做出全面部署，着力构建“1+N”政策体系；10月，印发《四川省省级财政支持政府与社会资本合作综合补助资金管理办法(试行)的通知》；2016年6月，在省政府召开的常务会议上请西南财经大学法学专家向与会人员讲解《PPP(政府和社会资本合作)模式下的政府法律风险防范》有关内容。

2.成立专门机构，职责落实到位，各部门统筹协调，形成合力。在组织机构方面，云南、贵州、四川三省均建立了跨部门的联席会议制度或者领导机制。云南省在省级层面建立了由分管副省长主抓的，省财政厅、发展改革委、行业主管部门参与的协调联系机制，强化了对PPP推广运用工作的领导。贵州省联席会议制度，由分管副省长任主召集人，制发全省PPP模式实施意见，明确全省统一的PPP模式运用规则和操作流程。四川省在2015年发布的《实施意见》中也提出建立推广政府与社会资本合作工作联席会议制度。

三省均成立了PPP中心或专员办负责相关工作。四川省由金融处负责政府和社会资本合作工作，并在财政厅下设“政府和社会资本合作中心”，编制10人左右且人员基本到位。多数市县也设立了专门的PPP工作机构。云南省在财政厅成立独立的“政府和社会资本合作中心”，承担政府和社会资本合作(PPP)项目、清洁发展机制基金贷款(CDM)项目的组织管理，编制10人左右且人员基本到位。贵州省在财政厅地方金融处加挂“政府和社会资本合作管理处”牌子，内设专员办，安排专人负责PPP入库审核等工作。

除专门的机构设置外，发改委和财政等部门还通过联评联审等机制，形成合力。例如，2017年，贵州省发改委联合省财政厅、省政府金融办印发了《关于建立政府和社会资本合作(PPP)项目联评联审工作机制的通知》，建立了具体的工作机制，切实发挥部门合力，提高PPP项目评审效率。四川省发改委开辟PPP工作专栏，定期发布PPP工作动态，主要包括项目信息、专家库信息和管理规定等，共同致力于PPP的规范发展。

3.配套政策健全且保持连贯，针对地方特点出台具体规定。云南、贵州、四川三省在转发中央层面关于PPP工作相关政策文件的基础上，还结合本省实际情况，制发了关于联评联审、示范项目评选、项目库管理、财政承受能力论证、财政支出监测等方面的政策；交通、住建、环保等部门也结合项目需要，在资金管理、项目管理、绩效评价等方面出台了行业管理政策。三省从2015～2018年一直紧跟中央政策方向，每年都有配套文件出台，政策宣贯的连续性较高，且各地政策各有特色。例如，贵州省将PPP工作列入《政府工作报告》，在高速公路、农村建设等领域全面鼓励PPP。2017年，贵州省印发《推广政府和社会资本合作(PPP)三年行动计划(2017～2019年)》，筛选1000个PPP项目实行目标化管理，这是全国首个PPP三年行动计划。云南省在PPP项目方面针对领导机构、项目操作流程、入出库审核、专家库管理等多维度均有具体规定。四川省政府以《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》为统领，印发了项目推进办法、规范实施通知、项目库管理办法、评价论证要点指引、财政承受能力论证办法、综合补助资金管理办法、投资引导基金管理办法等政策制度，形成了“1+N”政策制度体系。四川省还率先出台《四川省政府与社会资本合作(PPP)项目财政承受能力论证办法》。

4.重视项目培育和储备，狠抓项目推介，跟踪推进项目落地。三省在项目储备和项目推荐方面均形成了丰富的经验。一是项目培育和储备方面，由各省发展改革委牵头，紧跟省级重大项目支持范围，筛选前期工作成熟，具有示范、引领、带动作用的PPP项目进行重点推进；利用中介机构、金融机构优势，搭建平台，帮助前期合理包装策划项目。二是项目推介方面，利用中国PPP融资论坛组织各省专场项目推介会，在省内组织多批次PPP项目专门推介会，组织全省PPP项目融资对接会等，定期对PPP项目及融资需求进行集中推介。三是后期扶持方面，抓好多层次培训，提升从业人员素质和能力；严格实施指导和监督，PPP中心对实施方案、两个评价报告、合同条款、政府采购等关键环节进行把关；及时协调解决项目推进中的具体问题，重大问题启动联席会议；树立标杆，评选示范项目，公布中介机构清单。

5.发挥专业咨询机构作用，提高项目实施合规性。PPP项目全生命周期管理包括五个阶段十九个步骤，涉及内容多、领域多、专业强，部分地区、部门对PPP模式有畏难情绪，嫌麻烦，怕风险，不愿采用。专业咨询机构在提供专业指导，推动项目科学规范运作，为PPP工作打下坚实基础方面具有重要作用。

四、新形势下加快广西PPP发展的工作举措

为加快PPP模式在广西的推广应用，扩大投资规模、优化项目结构、增强项目规范性，我们在总结广西问题、借鉴外省经验的基础上，提出以下五点工作建议。

(一)从源头上增强各地主动意识和工作担当

1.提高地方领导和干部同志的认识高度。通过人大和政协提案、部门建议等方式，推动PPP工作列入自治区《政府工作报告》；争取自治区主要分管领导的重视、支持，在重大会议、专题研讨等场合，传达推广PPP的重要性和现实价值；建立工作简报制度，定期通报PPP工作推进情况，宣传榜样、树立典型，使PPP的推广工作“久久为功”。

2.加强培训学习，提高各地同志的业务技能和问题解决能力。过去几年，自治区财政厅、发展改革委连续多年举办全区PPP业务知识培训班，组织区直各部门、各市县财政、发改委、住建、交通等部门参加培训，培训授课老师来自不同行业、水平整体较高，帮助各市各部门提高了PPP业务能力水平。

3.建立激励约束机制，强化思想认知。借鉴《国务院办公厅关于对2018年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》，通过公开嘉奖等方式塑造先进典型。调整资金支持方式，借鉴海绵城市建设和管廊试点城市的经验，在重大领域和专项资金分配方面，对于采用PPP模式有突出表现的，优先给予支持。

(二)从机制上完善组织架构和政策体系

1.建立联合工作机制。一直以来，南宁市是广西PPP工作进展迅速的地区。国务院《2017年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显的地方名单及激励措施》中，南宁作为广西唯一一个“推广政府和社会资本合作(PPP)模式成效明显”的城市受到表彰。南宁市PPP模式效果显著，离不开包括财政部、发改委和各主管部门的跨部门协调机制。

建议自治区层面提高PPP工作的重视程度，建立自治区一级的领导小组，由常务副主席任组长，财政部、发改委、交通等部门参加，在财政部、发改委设立日常工作机构，协调推进PPP工作：一是统筹协调，解决模式和项目推进中碰到的重大问题；二是拟订PPP模式的推进计划和核心政策框架。领导小组下设工作层，在具体项目的实施过程中，发挥联审联评的作用。

2.充实专业人员力量。参照四川、云南、贵州的经验，在自治区层面建立专门的PPP(管理)中心，充实主要工作部门的人员力量，配备10人以上队伍，专职负责政策研究制定、专业培训和技能提升、PPP项目入库审核和跟踪管理等职能。市县各级根据自身情况完善工作机制，确定专门的工作机构，配备必要数量的专职人员。在业务开展过程中，如涉及工作量特别大、专业性较强的工作，可通过政府购买服务的方式选择专业机构提供咨询服务。

3.健全政策体系，明确工作流程。按照中央有关政策规定结合广西实际情况，全面构建政策制度体系。一是自治区财政厅牵头，整合各部门关于PPP工作的各项要求，制定全区统一的PPP项目推进流程，明确各部门职责，形成工作合力，确保各市县、各单位在推进PPP项目时有章可循。二是牵头研究出台自治区统一的PPP项目库管理办法，包括：(1)整合各部门PPP项目库资源，实现信息共享，实现对全区基础设施和公共服务PPP项目的统一管理；(2)依托财政部PPP信息平台，建立清晰可行、符合政策要求的项目入库、退库规程，建立“能进能出，动态调整”的项目管理机制；(3)建立常态化的项目信息监测机制，提升PPP项目信息监测服务平台项目信息更新的及时性和完整性。计划2020年第二季度前，对PPP项目储备库和管理库中长期没有进展的项目进行清理，退出一批短期无法实施的项目，腾挪财承空间。三是研究制定广西PPP项目操作细则，细化PPP项目储备、论证审查、社会资本方遴选、项目执行和移交等制度，强化对各市、各部门的指导。

(三)从资金上加强财税引导和激励约束

一是积极争取中央预算内资金支持。由自治区发展改革委牵头，组织各市各有关部门按照国家发展和改革委员会通知要求积极申报补短板领域政府支持引导民间投资专项2020年中央预算内投资计划，争取广西更多民间资本参与的PPP项目获得国家支持。

二是加强财税引导，调整资金支持方式。(1)继续落实财政以奖代补资金。(2)优化奖补资金申报方式，突出激励导向。在重大领域和专项资金分配时，对于拟采用PPP模式的项目优先给予支持，将目前以“落地奖补”的方式调整为“事前申请”。(3)优化财政预算的安排方式，将预算安排与PPP项目储备相结合。从政府投资计划的重大投资项目中筛选适合采用PPP模式的项目，因地制宜采取注入资本金、贴息、运营补贴等方式支持规范的PPP项目，从补建设转为补运营。各级财政部门要抓好财政预算安排这个“牛鼻子”，引导政府和社会资本合作模式的运用，从而腾挪资金到其他更需要政府直接投资的领域和项目中，提高资金利用率。(4)协调、引导地区金融机构加大对PPP项目的融资支持。鼓励国有融资担保企业提供市场化融资担保，提高项目融资到位率。鼓励通过股权转让、资产交易、资产证券化等方式，盘活项目存量资产，丰富社会资本进入和退出渠道。(5)设立前期工作资金，以鼓励和促进部分具备创新示范意义或重大社会影响的项目积极开展前期工作。

三是充分利用10%红线的总量规模，做好全区统筹。针对10%红线，财政部在《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》中规定：省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外发布。广西在遵守全区总量控制的前提下，各市县政府支出责任可由自治区根据地方可用财力、政府债务负担、地方发展建设需求等因素统筹平衡，分别算账；如有必要，可将某些长期没有项目、财承空间未得到有效利用的地区额度，调剂到其他有需要的地区、领域或由自治区层面综合调配。

(四)从项目上调整项目结构及培育机制

按照《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》要求，财承占比超过5%的地区不得新上政府付费类项目，超过7%的地区进行风险预警线。每新实施一个项目，可以利用的财政空间都会减少，这要求地方政府需要在有限的财政支出空间下，择优选取项目标的。优化结构必须与做大规模同步，提高PPP模式的实施效果。

1.首先是优化项目的行业结构。广西应该结合自身特点，积极鼓励开发性PPP项目的实施，例如，城镇综合开发、产业园、标准厂房建设、文体旅游、农业综合体等具备“造血”功能的项目，借助社会资本力量夯实地区经济基础。对于纯政府付费项目，严格按照《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》实施，政府支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。

积极落实国务院基础设施补短板的工作要求，围绕打好精准脱贫、污染防治攻坚战，补齐铁路、公路、水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保、公共服务、城乡基础设施、棚户区改造等领域短板，优先发展健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目。

有序盘活存量资产，鼓励采取转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式，将回收资金用于在建项目和补短板重大项目建设。

2.改善项目的地区分布结构。当前，全区项目的地市分布不平衡性十分明显，南宁市本级、百色等地已经贴近10%红线，但自治区本级和过半地市财承占比还不到1%。项目地市分布亟待改善。

(1)自治区本级发挥带头作用，高标准、严要求推出一批具备示范意义的项目。可由自治区发展改革委牵头，在自治区层面筛选一批适合采用PPP模式的潜在项目，重点孵化。同时向各市征集近期拟引入社会资本方或拟于2020年实施的PPP项目。适时召集区内社会资本、金融机构、中介机构等在南宁集中推介一批优质项目，掀起新一轮PPP项目建设热潮。

(2)加强经验交流，评选全区PPP示范市(县)，带动全省PPP模式的推广运用。对南宁、玉林等积极性较高、成效较好的地市给予奖励，总结经验，组织交流培训，帮助其他地市政府提高项目运作能力，提升市场积极性。

(3)创新项目运作方式，提高支持力度，提高地区项目落地率。广西属于欠发达地区，经济实力有限，某些地市的项目缺乏吸引力，社会资本不感兴趣，导致项目落地难、融资难，对此，我们需要正视PPP项目的经济规律，创新项目运作方式。自治区层面可建立优秀社会资本名录，针对落地率较低的地市，有计划地组织项目对接会；鼓励自治区内的优秀企业和区级国有单位，在符合市场规律的前提下侧重支持区域内的欠发达地市；鼓励建立和规范市场化的PPP融资担保机制，提高社会资本特别是优质民营资本的融资可及性。创新运作方式：通过提升项目级别、实施市县联合采购、统筹财政资源等方式提高吸引力；通过“区—市”“区—县”联合方式，相互搭配，促进一批社会意义重大但缺乏吸引力的重点项目落地实施；通过分片区“统一规划、整体招商”的方式，提升项目关注度。

3.从长远看，需要建立有效的项目规划培育机制。从中长期看，形成远近有序的项目梯度结构，关键依靠有效的项目规划培育机制。一是充分利用现有重大项目库等资源，重点抓好交通、市政、生态等重点领域PPP项目，同时探索PPP模式在文化旅游、城镇综合开发等领域的运用，提高开发性项目的比例。通过投资计划、预算安排和地区重点项目清单的有机结合，加强重大项目储备，形成远近结合、梯次接续的PPP项目开发格局。二是提高市县规划储备项目的能力，按照每个县(市、区)都要有规范的PPP项目纳入PPP项目信息监测服务平台管理的原则，会同各市政府做好PPP项目谋划储备和推进实施等工作。重点关注使用者付费和可行性缺口补助项目。搭建各市县政府、金融机构、社会资本和中介机构多方合作平台。三是重点打造一批效果显著、示范价值高的标杆项目，加大宣传力度，发挥示范带头作用。四是充分利用发改委、财政等部门宣传平台，定期开展项目推介。

(五)多维度强化项目监管与风险防控

新形势下的PPP工作，落脚点是“发展”，“规范”是保障。在落实财政部、发改委工作要求的基础上，有针对性地做好以下工作。

1.在准备阶段，提高项目文件的质量。建立重大项目集中会审机制，对具有一定规模或自治区重点项目持续跟踪指导，提高审核工作质量和效率。严把项目入库关，研究出台明确、合理、稳定的PPP项目入库审核标准和审核流程。管理任务较重的地区，可通过购买服务的方式选择资质良好、专业力量较强的第三方机构或者专家(团队)协助开展工作，提供专业支持。

2.提高信息公开的及时性和信息质量，以公开促规范。要做好PPP项目信息管理库的管理工作。做好PPP项目信息全流程公开披露、汇总统计和分析监测工作，发挥社会监督，重视项目运营期绩效管理和中期评估工作。促进项目信息公开管理工作常态化、机制化，各地财政部门应定期组织第三方专业机构或专家，开展项目执行情况评估。评估过程中发现项目存在运作不规范、实施情况发生重大变化或信息披露不到位等问题的，及时通报，要求整改，严重情况可调出示范项目名单，甚至清退出项目库，以此加深全生命周期的管理。

3.完善财政风险防控机制。自治区财政厅要指导市县财政有效利用承受能力空间，建立财政支出责任统计监测机制。在项目论证阶段，要把好财承论证关，提高财政承受能力论证的科学性和前瞻性，做好财政承受能力综合分析评估。项目执行过程中，监督市县落实支出责任，指导市县规范运作，建立奖惩机制，提高地方履约意识，保障项目补贴及时足额到位。实现项目补贴或项目付费与项目产出的有效关联。对于违反约定，未能及时支付政府补贴的项目，严格追究政府违约责任。

4.加强监管能力培训。目前，不少项目已进入执行阶段，甚至运营阶段。过去一段时期，PPP推广工作的重点较多放在准备和采购阶段，对于执行阶段的监管能力提升重视程度不够。自治区在组织PPP培训时，适当加强政府机构的监管能力，特别是履约监管能力的培训。