宅基地退出模式与政策效果评估

孙奇 马云霞 舒坤良

基金项目：吉林省农业科技创新工程研究生基金（编号：C9270606）

摘 要：根据对九台区宅基地退出试点的实地调研，梳理现阶段宅基地的退出模式和政府介入模式，分析现阶段宅基地退出试点农户对宅基地退出政策的了解程度、对宅基地退出政策补偿方式的满意度以及农户自身在宅基地退出中实际诉求，对现阶段九台区宅基地退出政策进行评估，找出宅基地退出中存在的问题，提出推进宅基地退出的政策建议。

关键词：宅基地退出;政府介入模式;政策评估;九台区

当前我国处于城市化发展的上升期，高速的城市建设已经形成了土地要素瓶颈效应，在一定程度上阻碍了我国城市化建设和经济发展。与此同时，大量农村人口向城市迁移，造成了农村宅基地的大量空置，形成了土地资源浪费的现象。有关宅基地合理退出的声音越来越大，宅基地退出可以缓解城市建设用地紧张，减少农村土地资源浪费，也有利于乡村振兴，推动农村地区经济发展。如何做好宅基地退出，已成为政府和学界共同关注的课题。

一、宅基地退出的历史回顾

1949—1955年，新中国成立初期，农户拥有宅基地所有权，可以随意租赁、转卖宅基地。1956—1978年，宅基地归集体所有，农户享有宅基地上附着物权利，没有买卖权利。1979—1998年，农户对宅基地拥有使用权和继承权，不允许随意买卖和交易。1999—2006年农户享有宅基地使用权，不准出租和转让。2007—2012年，农户有宅基地使用权和房屋所有权。2013年至今，实行宅基地“三权分置”，重申宅基地所有权归于集体，农户拥有资格权，放活宅基地使用權，盘活农村经济。现阶段有关宅基地研究方向大致分为宅基地退出、宅基地确权、宅基地“三权分置”等方面。在宅基地退出中，宅基地退出政策不应是单一的。从各方利益上看，宅基地退出涉及到四方利益，包括地方政府、村集体经济组织、农户以及市场经济主体。宅基地退出机制表现为正式制度的不完善和治理制度的低效，所以宅基地退出机制需要面对自然条件、经济发展等差异。从宅基地退出模式上看，包括宅基地换资金、宅基地换住房、宅基地换保险、宅基地换社保、宅基地入股等模式。宅基地退出模式应做好规划、监管工作，协调农民、村集体、政府各方利益。本文基于对九台区宅基退出的实际调研，拟在政策实施效果评估基础上，找出现阶段宅基地退出政策的不足，结合本地区实际情况提出合理的对策建议。

二、吉林省九台区宅基地退出现状分析

（一）九台区宅基地退出模式

1.“宅基地有偿退出政策+集体经营性建设用地入市”

九台区“闲置宅基地退出+集体经营性建设用地入市”的主要模式体现在九台区土门岭镇马鞍山村，马鞍山村的“闲置宅基地退出”和“集体经营性建设用地入市”模式由两个方面进行展开。政府+企业+村集体+农户。由政府牵头，由村集体负责沟通企业与农户，将农户退出的闲置宅基地收归集体所有，依据相关法律程序将退出的土地属性改为商用，办理产权，而后将产权入市。期间，土地产权归入市持有者，持有者为村集体，并没有改变土地的性质，农户将闲置宅基地退出并归还集体经济组织。村集体+企业（个体）+农户。村集体作为农户和企业的中间联络人，企业为项目规划、出资、宣传，村民将闲置宅基地退出，得到土地补偿费和安置补助费，闲置的宅基地回归集体，由村集体与企业签订租赁协议，一般租赁协议为20年，租金年付，由企业在原闲置宅基地的使用面积范围内进行翻修、打造民宿项目，进行旅游开发。

2.“宅基地有偿退出政策+‘增加挂钩”

九台区其塔木镇宅基地有偿退出的主要模式是“闲置宅基地退出+‘增减挂钩”，由村集体为实施主体，将本集体经济组织范围内的农村废弃、闲置宅基地进行统计和整理，依据法律法规及各地区补偿标准为基础，将闲置宅基地实际价值由评估公司进行评估，由企业出资，对农村闲置宅基地退出进行补偿。形成了由区政府作为监督者、企业为发起者、乡（镇）政府为主要政策落实主体，村集体为政策实行主体，农民为参与者的宅基地有偿退出模式。

（二）九台区宅基地退出政府介入模式

现阶段九台区政府在宅基地退出中有两种介入方式，即作为政策制定者和活动参与者。

1.作为政策制定者

政府首先扮演政策制定者的角色，在法律上要进行有关宅基地退出各项事宜的制定及颁布，使宅基地退出具备相应的法律效力。在经济领域中积极地将宅基地退出和“增减挂钩”“集体经营性建设用地入市”相结合，以市场为导向，积极引导宅基地退出，保证资金上的稳定。在对政策的传达过程中，以村集体为主体进行自上而下的政策传播，引导农户了解宅基地退出的积极作用，减小退出压力。

2.作为活动参与者

政府在宅基地退出中是一个重要的参与者，在法律上，运用宅基地退出相关法律，使宅基地退出具有合法性、宅基地退出的征收实施办法有序推行、宅基地退出者的利益有法律的武器作为保障。在经济上，监督宅基地退出补偿资金落实到位的情况，保证退出农户的经济利益。政策上，通过村委会使政策公开化，让农户作为参与主体了解政策的概念，明确自身的利益，将宅基地退出政策积极地落实到地方上。在社会保障上，将保护农民利益作为前提，不拖欠宅基地退出补偿款等。

三、吉林省九台区宅基地退出效果评估

（一）实施效果

本文从农户基本信息、宅基地情况、对政策了解程度、对宅基地有偿退出意愿及诉求等四个方面进行分析。如表1。

在农户的基本信息方面，村中长期居住人口年龄以51～60岁为主，青壮年以学生或者外出打工者长期离村。受调研的农户中仅有20%在城市有房产，这表明，宅基地是大部分村民唯一居住地，可以看出，被调查地区宅基地有偿退出后农户妥善安置是重点问题之一。

在宅基地情况中，受调研农户并未存在一户多宅的情况出现，符合一户一宅的宅基地使用标准。这表明，在自愿有偿退出的前提下，大多数农户拥有退出资格，给宅基地有偿退出政策的落实营造了良好的环境。

从农户对宅基地有偿退出的意愿与诉求中看60%受调研农户愿意退出宅基地，40%不愿意退出宅基地。其中在不愿退出宅基地的受调研农户中，超过50%的农户表示希望在补偿价格、落户、就业等方面进行合理的补偿。这反映出单一的经济补偿方式在宅基地退出中是不全面的，说明政策在执行中出现没有涵盖的空白部分。

（二）政策评估

1.政策制定评估

九台区宅基地退出政策在摸清宅基地实际数量、宅基地使用情况、确定宅基地退出地块、制定宅基地退出标准等方面积极落实，使政策合理、有序并且在法律可行的范围内积极的推进。但是，在宅基地退出补偿安置工作方面，只是监督宅基地退出后补偿资金的合理发放，防止拖欠等行为，并未对宅基地已经退出的农户的安置问题出台相应对策，这体现了政策本身的不完整性，这部分关系到退出主体的利益，间接影响了宅基地退出农户的积极性，不利于宅基地退出的推行。

2.政策实施主体评估

九台区政策的宣传方式是自上而下的，但是在实际调研中发现，九台区涉及到宅基地退出的相关主体有着不一样的表现，以村为单位的一些政策的宣传者，有些人只是了解有宅基地退出政策，在执行过程中，对政策的目的、政策是如何保障农民利益等方面解释不清。这也体现了作为基层的政策宣传者缺乏对政策试行的积极性，对政策学习的不完整性导致在宅基地退出中，遗留相关问题。

3.政策实施客体评估

政策实施的客体主要包括第三方评估公司和中介单位。在实际调研过程中，发现虽然评估公司按照评估标准进行合理的价值评估，并整理备案，但是有些评估结果是退出农户不愿接受的，有些农户对评估最终价值有异议，评估公司作为第三方参与者，并未对此进行积极的解释，使许多待退出农户对评估公司的信任度不高，增加了宅基地退出的推行难度。

四、吉林省九台区宅基地退出存在的问题

（一）宅基地退出补偿标准单一

九台区宅基地退出政策在宅基地退出标准、宅基地退出方式、宅基地“三权分置”改革等方面出台了详细的政策实施办法，但是在宅基地退出的补偿方面，仅仅只有单一的现金补偿方式，而后续并未对宅基地退出农户在安置、就业、养老等方面进行后续的补充政策，这使宅基地退出农户得不到全面的保障。

（二）宅基地退出补偿标准不统一

九台区宅基地退出后补偿资金是由村集体向宅基地退出的农户实际支付的，但是由于经济水平发展不统一，各个村之间的经济补偿标准也各有不同，造成部分地区农户对宅基地退出政策积极性不高。

（三）宅基地退出第三方评估体系不完善

在宅基地退出中，对宅基地价值的评估工作是由第三方评估公司承担的，虽然评估方按照评估指标进行宅基地价值评估。但在评估过程后，没有针对评估结果解决农户对价值评估的异议，这不利于宅基地退出政策的落实。

五、推进宅基地退出的政策建议

（一）建立宅基地退出补偿的可持续发展机制

在安置方面，由政府主导对宅基地退出农户在城镇出台廉租房、回迁房等措施，降低宅基地退出农户在城镇购房的标准，减少其租房、购房难度。也可以统一规建中心村或集体公寓，为退出农户提供全面的安置保障。在就业方面，建立农民职业培训中心，对宅基地退出的农民进行新的职业技能培训，并积极引导用人单位优先录用，解决宅基地退出农户的就业问题。在养老方面，应该出台相关的养老政策，给予宅基地退出农户养老方面的补贴，在有条件的地区建立集中的养老社区，这样能减轻宅基地退出后的部分社会压力，降低社会矛盾。

（二）构建政府补助基金

由政府拨款，建立宅基地退出补助基金，将补助落实到补偿标准较低的村，将补偿标准维持在合理的水平线上，这样可以提高经济发展较差村子的补偿标准，增加农户对宅基地退出的积极性，有利于落实宅基地退出政策。

（三）建立完整的宅基地价值评估体系

在宅基地价值评估中，建立监督和反馈体系。第一时间找出评估期间的问题与矛盾，并出台相应的解决办法，这样能大大提高宅基地退出进程的落实速度，减少时间成本。

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作者简介：孙奇（1995-），男，硕士研究生。研究方向：农业经济理论与政策;通讯作者：舒坤良（1979-），男，博士，研究员。研究方向：农业经济理论与政策。