新时代背景下农村基层组织内部控制框架构建

张晋侠 陆迎霞（山西大学商务学院 山西太原 030031）

一、农村基层组织的发展现状

党的十九大报告指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重。近年来，国家出台了一系列强农惠农政策，不断加大对农村的补助、补贴、经费投入。如表1所示，国家对农业农村的财政拨款不断增加，每年均占到农业农村总收入的66%以上。随着财政投入的不断增加，农村基层组织得到了快速发展，体现在农业生产持续增长、农村经济协调发展、农民生活水平显著提高等各方面。

（一）农村基层组织发展存在的问题分析

农村基层组织在快速发展的同时，也伴随着各种问题的不断滋生，其中，财务及相关管理问题最为突出，对其治理机制形成了极大的考验。

表1 农业农村财政拨款收入及增长百分比

2017—2018年中纪委网站曝光的农村基层组织腐败和作风问题总计640余起，涉及我国几乎所有的省级行政区域，如表2所示。

此外，审计署于2019年1—3月组织地方审计机关与部分特派办对29个省（自治区、直辖市）的179个县2017—2018年财政惠农补贴资金分配管理使用情况进行了审计，审计资金共计582.8亿元，审计结果显示问题资金高达205.38亿元，约占被审计资金的35.24%，如表3所示。

审计署2019年第5号公告公布了19项违纪违法问题，其中有5项反映的是农村基层组织财务问题，包括：村镇工作人员涉嫌骗取财政资金问题、乡镇工作人员涉嫌公款私存等问题、侵占贫困户分红款问题、挪用扶贫资金问题等。

（二）农村基层组织业务活动存在问题的原因分析

要切实弄清上述问题产生的根源，必须先分析农村基层组织业务活动存在的各种问题。通过调研及分析，农村基层组织主要面临以下几方面风险：

第一，基层工作人员工作效率低下的风险。基层工作人员的工作内容多，管理客体较为复杂，管理难度也较大。通过调研发现，基层工作人员在工作过程中普遍存在按规定程序办事不够，人员分工不明确，一定程度上存在遇事推诿、踢皮球的现象，重眼前、轻长远，导致基层工作人员工作效率低下，权责不清。

第二，基层领导干部权力过大，存在贪污舞弊和奢侈浪费等风险。基层领导干部滥用职权、“过度作为”等现象一直是农村基层组织管理的难题。随着涉农资金的不断增加，因为缺乏独立有效的监督机制，在经济利益的诱惑下，基层领导干部的公共服务意识和自我约束意识薄弱，贪污舞弊、侵占骗取集体财产等行为将成为阻碍农村经济发展的绊脚石。

第三，公信力丧失的风险。如果农村基层组织工作人员不按规定程序办事、乱用职权的现象不能得到及时识别和有效遏制，任其发展，那么风险会进一步加大。届时，广大群众的财产得不到保障，群众基础逐步削弱，农村基层组织将会丧失公信力。

基于以上分析，随着国家对农村基层组织的重视程度和投入不断加大，农村基层组织的财务管理工作已成为重点和难点，这也是广大群众关心的焦点，更是我国农村实现更快更好发展必须重视的基础。内部控制作为组织内部管理的重要组成部分，能够切实改善组织的管理水平，有效减少和规避风险。可见，内部控制建设是改革农村基层组织现有管理体制、提高管理水平、实现经济快速高效发展的客观需要。

二、构建农村基层组织内部控制体系的意义

构建农村基层组织内部控制体系既是党的十九大报告提出的乡村振兴战略的要求，也是实现国家有效治理的保证。

（一）有助于实现党的十九大报告提出的乡村振兴战略

党的十九大报告在“建设现代化经济体系”中强调实施乡村振兴战略，加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。当前我国农村基层组织的自治水平偏低，短时间内很难大幅提高，因此，建立健全内部控制制度、加强财务监管、规范运作才是当前的首要任务。内部控制作为农村基层组织内部监管的重要组成部分，能够为实现乡村振兴战略提供保障。

（二）为实现国家有效治理提供基础

党的十九届四中全会指出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”“要构建基层社会治理新格局”。基于公共受托责任关系，治理的核心问题为多角色参与和多重分工的委托代理问题。政府作为社会治理的主体，在公共受托责任下，按照契约要求履行管理公共事务和提供公共服务的职能。而在我国农村，基层组织也应该履行这两个职能。农村基层组织按照履行公共受托责任的方向活动，防止委托失灵，就需要对各农村基层组织的具体活动实施有效控制。而且随着改革的深入和依法治国的不断推进，我国先后发布了《企业内部控制基本规范》《行政事业单位内部控制规范》和《小企业内部控制规范（试行）》，为科学设计和运行农村基层组织内部控制相关制度提供了借鉴。

表2 农村基层组织腐败问题及涉案金额 单位：万元

表3 惠农资金审计结果

综上所述，构建农村基层组织内部控制既是农村持续稳固发展的需要，也是国家治理体系中不可或缺的组成部分。基于此，本文构建了农村基层组织内部控制框架，并提出助力农村基层组织内部控制建设的机制。

三、农村基层组织内部控制框架构建

（一）农村基层组织内部控制的概念及特点

相比企业，我国农村基层组织在组织形式和行为主体上都有其特殊性，例如基层领导干部行为的失范不是小范围的经济纠纷引致的经济利益受损，而是对群众赋予的公共权力的辜负，更是攸关民心所向、社会秩序安定的大事。因此，农村基层组织内部控制要肩负的责任更重。本文将农村基层组织内部控制定义为：以履行职能、落实农村发展的总体计划为目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对农村业务活动的风险进行防范和管控的内部保障系统。

相比于企业内部控制，农村基层组织的内部控制体系也体现了全面性、重要性和制衡性，但有其不同的内涵。第一，全面性。应将内部控制贯穿于农村基层组织业务活动的全过程。在控制主体上，内部控制最终是对人的控制，因此，应要求农村基层组织全员参与建设和实施内部控制。在内部控制客体上，应当覆盖农村基层组织的全部业务活动的各个工作环节，防止内部控制失效。在程序上，农村基层组织内部控制应当渗透到协商、公示、征集意见、执行等各个环节，防止内部控制程序出现漏洞。第二，重要性。在全面控制的前提下，农村基层组织内部控制要突出重点，如村级工程项目和专项资金管理等重要经济活动。要培养基层工作人员的职业判断能力，对重点岗位，如各项工作的主要负责人；重点环节，如民主决策、“三资”管理、工程项目等；重点问题，即群众反映强烈的突出问题作为主要事项采取更为严格的控制措施。第三，制衡性。农村基层组织各成员在权责分配、业务流程等方面要相互制约、相互监管，平级之间及上下级之间要有监管和制约机制。不得有凌驾于内部控制之上的权力出现，以避免形成内部人控制。

（二）农村基层组织内部控制的主体

我国农村人口众多，2018年统计数据显示，农村人口约占全国总人口数的40%（国家统计局2018年统计数据），如此庞大的人员基础，使得内部控制主体的确定显得尤为重要。对农村基层组织内部控制主体的要求包括：第一，主体资格，即相关行为必须是由具备主体资格的人或组织机构做出的。第二，行为权限，相关主体必须在法定权限范围内实施行为。第三，相关规定必须经过会议讨论、相关责任人签章才能发生法律效力，必须符合相应流程。由分析可知，满足以上条件的农村基层组织内部控制主体包括村党组织、村民委员会、村团支部、村妇代会、村民兵以及全体村民，要求内部控制主体在职责任务上、体制机制上、议事决策上都要按照规定流程或程序进行，履行相关职责。

（三）农村基层组织内部控制的目标

内部控制的目标是指制定和实施内部控制所要达到的目的。本文对农村基层组织内部控制设定了以下三个层次的目标，如图1所示。

图1 农村基层组织内部控制目标

第一层次，也是最低层次的控制目标，是合法及合规。该目标要求基层工作人员凡事都要遵循法律法规，依据规章、流程办事，这是解决基层工作人员效率低下的关键。

第二层次，也是中间层次的控制目标，是公平和公正。公平和公正是防范贪污舞弊、奢侈浪费、预防腐败的有力保证。基层领导干部掌握着大量的集体财产，在资源分配、资金使用过程中缺乏有效的分配机制、有力的监管，贪污舞弊、资源浪费等现象就会逐渐风靡。因此，在农村基层组织内部控制体系的构建过程中，应以公平公正、加强对公共利益的监督制约、防范贪污舞弊为目标。

第三层次，也是最高层次的控制目标，是高效和高质。基层领导干部归根结底要服务于群众，只有提高服务水平、增强公信力才能打好群众基础，后续工作的开展才能有序、顺利。因此，基层领导干部应提高管理及工作效率和效果，以得到广大群众的认可和支持，这是农村基层组织内部控制的最高目标。

（四）农村基层组织内部控制的内容

内部控制的内容归根结底是由基本要素组成的。内部控制的内容以及形式由其要素和构成方式决定。企业内部控制理论和实践相对比较成熟，在规范经济活动程序、保障经济安全完整等方面相对完善，因此，农村基层组织内部控制要素可以参照企业内部控制要素，内容包括内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督。但同时，农村基层组织也有其特殊性，在关注经济活动产生的经济利益的同时，更要注重群众基础以及组织的安定，因此，其内部控制要素的具体内容也具有特殊性，主要体现在以下几个方面：

1.内部环境方面。农村基层组织的工作不以盈利为目的，其内部环境更应该体现为基层工作人员的风气和价值观。不良的工作习气、扭曲的价值观，是导致权力滥用、贪污腐败、奢侈浪费的根本原因。因此，要注重培养基层工作人员的社会责任感和使命感，廉洁自律，有为人民服务的大局意识。

2.风险评估方面。农村基层组织经济活动面临的风险和企业差别较大，主要有工作效率低下、贪污舞弊、公信力丧失等，因此，在内部控制目标设定、风险识别、分析和应对等方面也大不相同。为了便于准确识别风险，要更加注重农村经济活动的特殊性。根据风险的内容，分析主要的风险评估点，包括岗位责任方面、业务流程方面和制度机制方面。针对这些风险，建立相应的风险评估机制，并对风险进行深入分析，提出合理的应对策略。

3.控制活动方面。农村基层组织的控制活动也是根据其内部控制目标、已识别风险点，并结合其自身特点而提出的相应控制措施。结合农村基层组织的风险评估结果，其控制措施也可以分为三大部分，包括岗位职责方面、业务流程方面和制度机制方面，最终形成岗位为点、程序为线、制度为面的风险防控管理机制。

4.信息与沟通方面。相比企业经济活动，农村基层组织的经济活动票据收集难度更大，缺乏权威的信息发布平台，透明度较弱，因此，信息与沟通的难度更大。目前，农村基层组织在信息与沟通方面的工作存在严重不足，因此，在开展经济活动的过程中，要特别注重信息的收集、文案的记录、数据的完善，并合理应用现代信息技术，建立权威、规范的信息平台，保证村务及时公开、记录完整、数据信息传递通畅，保障村民的合理诉求，并做到及时有效的反馈，以赢得群众基础和信任，对实现内部控制目标有重要意义。

5.内部监督方面。农村基层组织的监督机制主要来自于国家审计及监管。近年来，国家审计署、纪检监察部门对农村的审计监管力度逐渐加大，在一定程度上堵住了经济活动的漏洞。但是农村基层组织数量庞大，分布广泛，仅依靠外部力量很难达到控制要求，因此，要发挥农村基层组织的主观能动性，实现外部监督和内部控制的统一。将内部监督机制引入农村基层组织的内部控制规范框架，有利于激励基层工作人员的积极性，激发其对服务角色的认同感，找到自身价值定位、形成自我控制。

（五）农村基层组织内部控制的手段

根据农村基层组织的业务活动及组织结构的特殊性，结合企业、行政事业单位内部控制理论体系，本文提出农村基层组织内部控制的手段，包括以下几方面：

1.组织结构控制。合理的组织结构是提高组织运行效率和效果的保证，是确保内部控制正常良好运行的基础。首先，应加强农村基层组织治理结构控制。作为农村自治组织，村民委员会负责办理村级公共事务，并向上级组织反映相关要求和意见。基于此，应不断加强农村法治宣传教育，积极推进基层民主协商，引导群众依法表达诉求，维护自身权益。做到村民自治和村务监督相结合，在相关决策及管理上做到民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，创造良好的内部控制环境。其次，应加强农村基层组织财会岗位控制。农村基层组织一般只设置会计和出纳岗位，没有独立的会计机构。为了保护农村财产安全，规范各类经济行为，应健全农村基层组织财务管理制度，建立良好的会计核算体系，并定期对财务人员进行培训，严格职责分离和财务公开制度，使村级经济活动能够得到及时准确的反映，并对外公开。

2.全面预算控制。农村基层组织也要实行全面预算管理，通过预算有层次地分解各收支目标，以明确责、权、利，从源头上控制收支。首先，在全面预算的编制上，应坚持“以收定支、统筹兼顾”的原则，对各类收支进行严格预算，形成预算方案，还要经过村民代表大会讨论通过，并报上级审批备案，同时向全体村民公开。其次，在预算执行上，应加强对相关收支的授权及监督，严格预算约束，同时在国家相关政策发生重大变化或发生意外灾害时，可以依法适当调整预算，并及时上报和公开。最后，对全面预算进行分析、考核和评价。通过分析，对预算执行情况进行检验，也为下年度预算的编制提供了资料。通过考核和评价，对相关人员的管理和实践水平进行评定，进一步提高资金的使用效率。

3.人事控制。农村基层组织应当建立科学的人员聘用制度和提拔制度，以提高基层工作人员的工作积极性，人尽其才。在人员聘用上要做到公开招聘、公平竞争、合理考核，选用的人员要具备良好的职业修养和足够的胜任能力。还应制定各岗位在职人员的教育培训计划，定期进行继续教育，进一步提高人员的业务能力和职业素养。对人员的考核也是人事控制的重点，要制定有效的考评制度，设计合理的业绩考核指标、奖惩措施。考核要做到公平客观，做出考核后，还要进行相应的奖励和惩罚，以充分调动人员的积极性。

4.财产保护控制。为了保证农村基层组织业务活动的正常运转，确保集体资产的安全、完整与有效运用，保护村民利益不受损害，应建立有效的财产保护制度。应建立严格的村级资产登记制度、财产日常管理和定期清查制度，如实登记资产存量及变动情况，对报废的资产按照程序予以核销，做到账实相符。财产保管和盘点人员应严格按照职责分工，财产记录应及时准确，确保财产安全完整。

综上所述，农村基层组织的内部控制体系如图2所示。

图2 农村基层组织内部控制框架图

四、我国农村基层组织内部控制的实施机制

农村基层组织内部控制的实施和完善是一个长期、艰巨的任务。为助力其顺利、全面的实施，应从以下几方面做出努力。

（一）立法机制

《中华人民共和国村民自治法》中规定：村民大会、村民代表会议、村民委员会都是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会是村的行政执行机关，负责设立本村财政、编制本村年度财政预算、进行决算，实行村务公开制度等。在现行农村经济活动管理过程中，不断有新问题出现，内部控制规范体系在解决村级各种问题中可以发挥很大作用。《“十三五”规划》中指出：要运用法治思维和法治方式推动发展。因此，将内部控制写入村级自治法中，形成规范严密的组织章程，设置科学高效的管理和监督机构，不仅是强化农村内部控制的有效手段，可以使内部控制工作得到有力的组织和制度保障，更是建立其他机制的基础保障，可以促进农村经济的健康持续发展。

（二）人员培训及引入机制

新形势下，只有不断提高农村基层领导干部的素质，才能符合农村发展的需要。一是要提高基层领导干部的思想政治素质，提高其使命感、责任感。二是要提高基层工作人员的业务素质，随着“互联网+”的不断深入发展，很多农村也引入了先进的互联网技术和平台，使农村迸发出新的活力。为了适应农村的网络化发展，基层领导干部也要不断提升自己的业务素质，一方面加强对任职人员的专业培训，包括对各种先进技术软件的学习。另一方面，引入专业人才。近年来，国家提倡的大学生村官、“三扶一支”项目为农村引入了很多年轻有活力的优秀人才，要充分利用好这些人才，进而提升基层领导干部的整体素质。

（三）审计机制

在建立和完善农村基层组织内部控制框架的同时，还应引入审计机制，即相应的外部审计机关，通过相关法律、法规对农村基层组织的经济活动收支情况进行系统的审计和评价。审计主体是我国各级审计机关和社会审计机构。本文认为，我国应建立以国家政府审计为主，以社会审计为辅的审计机制，合理利用资源，强化政府部门监管，提升公信力，继而实现全面提高我国农村基层组织内部控制管理水平的目标。