公司治理视角下的国有企业审计探讨

胡雪生 （嘉兴市食品肉类有限公司 浙江嘉兴 314000）

一、我国国有企业的审计

我国国有企业的审计一般有内部审计和外部审计。

（一）内部审计

中国内部审计协会在《内部审计基本准则》中对内部审计做出了严格的界定：内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。其目的是准确监督财务和运营信息，促使资源合理利用, 使企业风险最小化，促进组织目标实现。

（二）外部审计

外部审计是由审计机关委派审计人员或审计机构，对被审计企业的经济业务进行一系列的审查，保证其活动的合理性、合法性、准确性、真实性和效益性。它具体涵盖了两个方面，分别为国家审计和社会审计（陈道南，1998）。

1.国家审计。国家审计指的是由国家审计机关所实施的审计。国家审计的主体是审计署及各省、市、自治区、县设立的审计机关，对于被审计单位的财务财政活动、执行财经法纪情况以及经济效益性进行审计监督，其审计内容包含财务收支审计和年度决算审计。财务收支审计是对国有企业资产、负债及利润等各指标的真实有效性、合法性以及收益水平，同时对相关违法行为予以惩罚的审计活动。财务收支审计是为了揭示国有企业资产、负债和盈亏情况，查处其中违法违规行为，防止国有资产流失，维护国家权益，为政府加强宏观调控提供参考。年度决算审计是对国有企业的年度财务决算报告及经济活动所进行的审计，包括资产负债表、现金流量表、利润及利润分配表、所有者权益变动表和会计报表附注，以及其他专项审计等。年度决算审计是为了对企业财务报表的合法性和公允性进行监督和评价。

2.社会审计。社会审计是指由经政府有关部门审核批准的社会中介机构对被审计单位进行的审计，其主体是注册会计师，其主要内容为经济责任审计。经济责任审计是按照国家明确规定的方法、流程以及要求，对企业负责人在任期内企业内部资产、负债、权益及损益等经济活动，以及落实国家法律法规规定必须承担的责任予以客观评价的审计活动，其目的是通过对企业负责人的责任监督，促进企业改善经营管理，确保国有资产的安全性。

二、公司治理与国有企业审计之间的联系

国有企业审计与公司治理关系密切，二者相互促进、相辅相成。

科学合理的内部审计不但可以保证国有企业管理的高质量，同时对公司治理模式的完善具有一定的促进作用。内部审计的对象为国有企业的经营管理活动和管理层相关人员，因此它可以对管理层（总经理）和治理层（董事会、董事和股东）的经济行为起到监督的作用，从而提升国有企业的管理能力，取得良好的公司治理成效。内部审计可以比喻为公司治理的“润滑剂”，能更好地促进公司治理的顺畅运转。此外，国有企业治理结构的完备也为内部审计的开展提供基础，包括治理环境、治理支持和治理资源匹配等。

强力有效的外部审计是公司治理良好的保障。对治理层来说，外部审计也可以帮助管理者形成良好的自我约束，增强企业的公信力、吸引力和凝聚力，提高管理者主动管理的内在动力，对公司治理有正向反馈作用，从而促进组织目标的完成。外部审计可以比喻为公司治理的“催化剂”，为国有企业的治理结构和功能完善增加动力。外部审计的目的是规范国有企业治理层、管理层的不法行为，监督国有企业的经济活动，防止国有资产的流失，为政府制定政策提供数据支撑，指导国有企业公司治理朝着正确方向进行，如果国有企业本身治理能力有限，外部审计的实施效果也将会大打折扣。

三、对国有企业审计的建议

（一）依据国企类型，突出审计重点

根据国资委、财政部、国家发改委等部门发布的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究［170］号，以下简称《指导意见》），国有企业分为商业性、功能性和公益性三类。不同类型的国有企业有各自的审计重点。

1.对于商业性国有企业。商业性国有企业的主要目标是促进国有经济发展、保证国有资产的保值增值。对于这类国有企业，在企业经营机制和经理层激励未达到要求以前，应以外部审计为主，重点是“纠错扶偏”；在企业经营机制和经理层激励向市场化转变后，重点是“监督”。

2.对于功能性国有企业。功能性国有企业的经营目的是保证国民经济的有序运行，维护国家权益，多聚集在战略性产业，实现国家、社会和经济的有机融合，最大的特点是其既要以经济利益为目标，又要承担政府所赋予的政策性业务。功能性国有企业可分为以政策性业务为主的功能性国有企业和以非政策性业务为主的功能性国有企业。前者对利益相关者的治理占主导地位，重点是绩效审计，审计政策性资金的利用效率，保证政策职能的有效实施；后者对股东的治理占主导地位，重点是经济责任审计。

3.对于公益性国有企业。公益性国有企业主要提供公共产品和公共服务，其经营目的主要是社会慈善和社会救助。公益性国有企业的审计重点应放在公共产品和公共服务的资金使用效率上，重点考核成本控制、产品质量、服务水平和营运效率，确保国有资产的安全性和资金使用的高效性，同时必须完善公益性国有企业的信息披露机制，强化外部审计的监督作用。

（二）完善内部审计，优化内部审计模式

1.扩大内部审计内容。在审计的前期筹备阶段，必须集中内部审计人员召开以专业知识为主题的培训活动，尽可能地提升内部审计的精准有效性；在审计过程中，建立一个审计规范与评估的系统，将内部审计与公司治理两者予以有机结合；在审计工作结束后，同时还应该推进后续审计等相关工作，不断完善后续审计标准，使审计建议落到实处，确保风险得到全面有效控制。

2.设立内部审计委员会。国有企业在内部审计的过程中，应该设立一个有关人员选拔与薪酬考核的、独立的审计委员会，保证审计委员会审计工作的完全独立性。制定审计机构对审计委员会的直接报告制度，明确职责，建立健全审计委员会与决策层以及企业各部门之间的有效沟通机制，保证内部审计工作的正常推进。

3.优化企业集团的内部审计管理模式。在集团进行内部审计时，需根据下属企业的规模及其业务重要性采取相应的内部审计管理模式。对于规模大、盈利能力强、属集团主营业务、对集团战略发展较为重要的下属企业，可采取多管齐下的内部审计管理模式——集团公司负责制定内部审计政策，下属企业负责成立内审部门，监督其全部的生产经营活动，并为改进企业管理绩效提供相应的咨询，此外，审计委员会和集团公司监事会应指导和监督下属企业开展内部审计。如果下属企业规模较小，但其经营情况影响集团的战略部署，集团公司可以对其派驻内部审计机构和人员。对于规模较小、非集团主营业务、经营状况不佳或处于改制中的下属企业，则可根据实际情况采取较为灵活的内部审计管理模式。

（三）加强社会监督职能，重视外部审计反馈作用

1.完善审计委托制度。对于国有企业来说，为防止审计对象与审计人员利益输送行为，必须构建完善的审计委托制度作为顶层设计，一般来说，外部审计权越分散，审计对象被监督越充分，从而促进被审计对象严于律己。如采取招标制，降低价格因素在评标指标体系中的占比，减少企业审计成本，为公司治理提供充足资金。此外，对于业务规模较大、审计项目多的国有企业可以委托多家审计机构实行联合审计的方法。对于审计人员与审计对象勾结、财务造假、独立审计名不符实的情况应追究双方的法律责任。

2.利用外部审计改进公司治理。外部审计不仅监督国企领导人的职责履行情况，更需要根据审计报告改善国企的经营治理，保证国有资产安全性和收益性。外部审计可约束管理层，从独立、客观的角度较为准确地评判国有企业公司治理结构的合理性以及治理活动的效率性。因此，必须重视审计的反馈作用，及时修正企业的战略安排、人事任免和薪酬绩效等。外部审计对财务信息进行独立审计并完善信息披露机制，其审计报告内容和形式也应符合国有企业管理层对监管信息的需求，使公司治理更为通畅。相较于内部审计来说，外部审计更能客观反映出国有企业战略的实施进展以及利益相关者的影响，可以通过这些信息，改善国企的治理体系和治理实务。

3.鼓励审计人员参与公司治理。无论是何种类型的国有企业，审计的目的都是为了更好地实现企业组织目标，审计报告应由专业的审计人员解读并运用在公司治理中，因此，必须提升审计人员在公司治理中的地位，优化审计人员的薪酬与激励机制，适度提高审计人员的工资水平，鼓励审计人员参与公司治理。此外，对于治理体制来说，可以实行扁平化管理，减少管理层级，建立企业内部审计人员的选拔和晋升机制以及股东、审计人员、其他利益相关者的代表参与治理机制，使审计人员更积极主动地参与公司治理。