PPP模式下公路工程建设项目超概算分析及解决措施

张开清

随着PPP模式下公路工程建设项目超概算现象越来越普遍，政府和社会资本也越来越重视，双方都在不断加强概算的控制。根据《公路工程建设项目概算预算编制办法》，经批准后的概算应是建设项目投资的最高限额。但国家政策调整、价格上涨、地质条件等情况发生重大变化，有些项目确实需要增加投资概算。本文简单介绍了PPP模式下公路工程项目超概算原因分析，同时，结合原因分析提出控制或解决措施。

一、前言

PPP模式下，項目超概算现象的预期，严重影响到整个工程的进度，参建各方都在考虑超出的部分怎么解决，由谁解决，政府和社会资本都试图在概算范围内对项目进行控制，但是有些项目因国家政策或地质条件的重大变化，超概现象无法避免，为保障参建各方的利益，只有加强对各个环节的有效设计和把控，才能推动整个项目的良性开展，本篇论文结合笔者所在项目（以下简称本项目）进行研究。

二、PPP模式对公路造价工程的影响

PPP模式一般会应用于公路工程造价管理较长周期，尤其是造价问题，将会对整个工程项目的施工进度以及相关质量把控产生影响，所以必须加大对于工程造价的控制和管理，以此来提高施工效率。工程造价可以控制项目从决策到验收的每一个细节，只有项目全寿命周期都进行造价分析才能达到建筑企业预期的投资目标和投资利益，公路工程造价管理涉及到的环节有决策阶段、招投标阶段、设计阶段、施工阶段、验收阶段、结算阶段等，PPP模式参与者能够以不同的单位形式进行参与，结合自身的发展需求以及相关优势，能够构成不同程度的风险因素，只有多者之间进行协同合作发展，才能够有效提高公路工程项目的安全稳定性，降低风险的发生。

三、建设项目超概算原因分析

（一）国家政策

本项目的概算审批时间为2016年，实际实施时间为2019年，在此期间，物价上涨、贷款利率、土地政策调整等原因，项目的人、材、机等费用、贷款利息、征地拆迁费用不断增加，这些都属于政策性原因，但也是导致超概原因中最为核心的原因。在PPP模式下，国家政策的调整是政府部门和社会资本都须去面对的问题，当出现政策调整时，政府部门和社会资本能做的，便是双方另行协商。

（二）政府部门

本项目的设计概算由政府部门实施，设计单位由政府部门选定，在设计概算批复之后，国家的征地拆迁政策发生了比较大的变动，导致征地拆迁超概严重;同时，因具体负责本项目的设计原因，地勘深度不足，围岩设计图纸为三级，实际围岩为五级，弃土场、施工便道的设计与实际情况偏差较大，从而引起大量的设计变更，且多为正变更，最终导致项目超概现象无法避免。

（三）社会资本

本项目的结算方式为单价包干，据实结算。施工单位在思想上放松了对概算的控制，认为超概是政府的事情，超概的责任由政府承担，据实结算就是施工单位干了多少活，政府部门就应该要认多少的思想，控制概算意识薄弱。在工程施工环节，对现场的管理力度较差且综合监督水平不高，缺乏对施工周期以及各种施工技术及设备的有效控制，在各个环节很容易产生工程费用超支的现象，甚至因为监理管控不到位，而造成各种隐蔽工程存在问题而不得不进行返工，同时因对材料和设备的购买和租赁预算不足，最终产生超概算现象。

四、超概算控制或解决措施分析

（一）设计阶段

在政府进行前期工作时，必须加强设计环节的准确性，才能够提高对项目投资的有效控制。首先，要对整个工程方案进行优化和完善，加大对实际市场状况的有效考察，通过分析研究工程项目建议书和可行性研究报告内容、水文地质条件，提高对整个现场的有效勘察，结合施工要求以及自身施工特点来优化设计方案。其次，要加强各个施工环节的限额设计，在确保工程项目质量的前提下，对整体方案进行限额优化，在进行限额设计时，尤其要结合具体状况采取相关措施，避免与实际市场状况脱节而造成的限额设计不科学现象，加大与各相关部门间的深入沟通和交流，从而实现科学合理的限额设计。最后，政府在选择勘察设计单位时，须充分考察勘察设计单位具体负责本项目的团队能力，不能仅仅看勘察设计单位的资质和业绩能力，避免挂靠、外包等的情况发生，减少因勘察设计深度不足或设计人员能力不足导致的超概问题。同时，政府应尽量缩短设计阶段和施工阶段之间的时间差，避免因时间间隔较长引起的政策、物价、地质等情况的变化。

（二）项目公司

加强对整个项目的整体性管理，是提高项目概算有效性的控制措施，必须建立一套完整的管理体系。首先，要加强项目负责人的法律意识与质量意识，通过加大法律意识宣传来提高对整体工程的有效管理，不断落实项目法人的责、权、利，理顺各方面关系，改进项目建设和管理方式。严格合同管理，牢牢把握计量关，对施工单位提交的中间计量等逐项认真审查，实行总量控制，严防超概算发生。其次，建立科学的奖惩鼓励机制，有效调动作业人员与管理人员的工作积极性。最后，严格把控设计变更，对于确实需要增加费用的变更，严格审查，严控变更，同时可提出设计优化的建议报政府部门审批，以减少费用。

（三）施工单位

首先，施工单位应进行科学有效的施工组织，对人、材、机等材料的控制应给予高度重视，施工过程中的费用控制是不超概算的重要保障。其次，施工组织必须合理，施工过程中应严格按照经审批的施工组织设计进行施工，否则，成本控制将变得形同虚设，超概会成为必然。最后，本项目中政府部门和项目公司对概算的控制，主要通过工程量清单审批的方式，施工单位应严格按照经审批的单价进行施工，在保障安全和质量的前提下，有效控制各项单价，避免出现因返工或浪费等原因造成超概的情况。

（四）加强动态风险管控

为了能够确保风险管理能够达到标准，一般要求对整个过程进行实时动态化管理，同时考虑到建筑工程开展的过程中其风险是实时变化的，因此要求PPP项目的开展一定要以动态风险管理体系为基础，通常来说具体包含了管理计划、实际风险事件、风险因素的识别更新以及相关防范手段等等，只有对风险实现动态化全过程管理，才能够更好的作出判断，进而使得PPP项目风险防范满足要求。

（五）搭建风险管理信息平台

由于PPP项目组成相对来说较复杂且参与建设单位数量较多，因此各个单位之间的信息交互十分频繁，而如何有效的对各项信息进行管理和识别将会直接影响着最终的风险管理效果，所以说有必要建立一个信息化的平台，进而为其提供更好的参考依据。利用国家PPP综合服务平台能够实现对不同区域PPP项目信息数据的公开透明化，加大各个单位之间的信息沟通和交流，同时也更加有利于相关风险管理信息的快速传输和共享，比较常见的重要信息包含准备、采购、施工、运营到移交等各个环节，所以说需要对其开展信息的收集和录入，以便对其进行识别和整理，进而不断强化企业的风险防范能力。

五、结语

综上所述，在PPP模式下公路工程项目超概算现象会使得各方都处于相对被动的局面，为相对有效解决超概问题，可以从以上几个方面作为控制概算的措施或方法 ，如果通过上述方面仍无法解决，确因国家政策、价格上涨或地质条件等发生重大变化等原因确需增加投资概算的，按照《政府投资条例》调整概算，才能推动PPP行业的良性发展。（作者单位：景洪景建投资开发有限公司）