“一带一路”和“17+1合作”内在耦合关系分析

摘 要：“17+1合作”与“一带一路”倡议被先后提出，成为中国探索新型国际合作模式与发展方式的重大外交实践创新，也展现出中国践行区域合作共赢与全球协商共治的大国和平情怀。二者在时代背景、机制属性、倡议目标、基本原则、合作领域等方面具有诸多相同与不同之处。一方面，“17+1合作”作为中国首次主导推进的次区域合作机制，为“一带一路”向其他区域或次区域推进提供示范性经验。另一方面，“一带一路”倡议为“17+1合作”机制建设开拓了更广阔的发展空间与平台，不仅明确“17+1合作”机制建设方向，并且助力中东欧成为欧洲乃至全球经济的新增长点。厘清二者关系对构建“一带一路”顶层理论体系、探索具有中国特色的全球治理新模式、最终实现中华民族的伟大复兴具有基础性作用。

关键词：“一带一路”倡议  “17+1合作”  耦合关系

中图分类号：F752 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2020）07（a）--04

2012年，中国正式提出“17+1合作”框架，并发布促进中国与中东欧国家友好合作的“12项举措”。2013年，中国先后提出“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”的外交倡议，开始探索实现人类命运共同体的新路径。当前，中东欧17国作为连接欧亚大陆的“桥梁”已全部纳入“一带一路”合作框架，并在布局欧洲大陆中发挥关键作用。

1 “17+1合作”与“一带一路”：相同与不同

“17+1合作”和“一带一路”倡议是中国平衡单边、双边和多边关系的理论与实践探索，二者在时代背景、机制属性、倡议目标、基本原则、合作领域等方面具有诸多相同与不同之处。

第一，二者具有相同的时代背景。一是全球经济处于深度调整期。2008年金融危机爆发后，世界主要经济体面临经济发展困境，低通胀、高负债、高失业率甚至更深层次的结构性难题日益显现。二是欧洲社会及政治的不稳定性增加。近年来，经济、社会、政治多重危机在欧洲各国不同程度的出现，金融危机、债务危机使经济复苏乏力，难民问题和恐怖袭击频发使社会生态恶化，民粹主义崛起导致政治不稳定性增加。三是中国综合实力稳步增强，国际地位显著提升。2017年中国GDP已经高达12.71万亿美元，是日本GDP的2.5倍多，仅7年时间就与日本产生1.5倍差距。同样，2005年中国GDP首次赶超英国，仅用12年时间已是英国的4.5倍。可见，在世界其他经济体遭到致命重创的危机期内中国却实现了经济的全面增速和赶超。以中国为代表的新兴市场国家逐渐在全球性问题中发挥建设性作用，也改变着传统以西方经济体为主导的世界经济政治格局。

第二，二者均具有次区域合作机制属性。“一带一路”倡议与“17+1合作”在外交实践中体现出新型跨区域合作和开放性区域主义的特征。一是遵守自愿与非排他性原则。虽然两大倡议在机制建设方面已取得较大进展，但整体而言机制化程度较低。“17+1合作”在各领域机制建设中没有强制性规定的制度安排，每个国家或其他行为体能够自由选择是否加入相关合作机制。同样，“一带一路”也并未形成完整、体系性、机制化的实体机构，而是尝试性地探索构建一种符合时代特性的区域合作机制，从而有效化解和应对全球性风险与挑战。二是重点关注经济利益。“一带一路”倡议通过加强跨国互联互通、提升贸易投资规模和水平等方式，打破全球经济发展乏力和发展失衡的困境，实现世界经济健康、稳定、持续发展。近年来，在国际金融危机和欧洲债务危机的双重压力下，中国与中东欧国家增进相互了解、加强经贸投资领域合作的意愿十分强烈，“17+1合作”机制应运而生。由此可见，经济利益是“17+1合作”与“一带一路”倡议的最关切利益。三是国家、地方政府和企业是主要推动力量。一方面，国家层面的政府行为推动次区域合作顺利开展。高级别会议机制成为推动“17+1合作”的重要途径，双边、多边机制是“一带一路”建设的重要基础。另一方面，地方政府、企业发挥主体作用。由于合作涉及的内容和地区较多，“17+1合作”与“一带一路”建设过程中需要地方不同部门的相互协调和沟通，并发挥自身实际优势服务于国家整体发展战略需要，实现中央与地方的顶层布局、协调推进。

第三，二者的主旨目标不同。中国与中东欧地区的互联互通助力中欧关系的持续、健康、全面发展，其最终目标是推动中欧和平、增长、改革、文明四大伙伴关系，落实《中欧合作2020战略规划》。而“一带一路”建设则旨在推动沿线各国开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，构建全方位、多层次、复合型的互联互通网络，实现沿线各国多元、自主、平衡、可持续的发展。可见，“一带一路”建设的目标是实现欧亚非大陆的互联互通，相较于“17+1合作”更为宏大、涉及地区更为广泛，其长远目标是构建人类命运共同体、实现全世界的共同繁荣。而“17+1合作”的主要目标是为中国与中东欧国家合作提供稳定高效的合作平台，使之成为推动中欧四大伙伴关系的重要媒介，在中欧关系中发挥建设性作用。但是，二者的最终目标是一致的，即构建人类命运共同体，为发展中国特色社会主义、实现中华民族的伟大复兴、推动人类社会的共同进步贡献中国方案。

第四，二者具有相同发展原则，但在落实过程中各有侧重。总体而言，两个倡议均基于双方共同的政治意愿与经济利益诉求，并始终坚持“共商、共建、共享”的发展原则。由于中国与中东欧17国在市场规模、经济体量等方面差距巨大，实现经济利益的完全对等并不现实，能够做到维护本国利益的同时不损害第三方利益即为“共赢”。“一带一路”倡议提出后，“三共”发展原则得到更充分的体现，中国为实现世界所有国家共同发展和共同繁荣提供了更为坚实和广阔的平台。但在具体落实过程中，需要根据各自合作对象具体调整。“17+1合作”确立了三大原则：一是相互尊重，平等相待;二是互利共赢，共同发展;三是中欧合作，相向而行。而“一带一路”建设的基本原則是恪守联合国宪章的宗旨和原则，坚持开放合作、和谐包容、市场运作和互利共赢。因此，“17+1合作”更强调中国与中东欧国家合作对于中欧关系的意义，该倡议是中欧合作的组成部分和重要补充，各领域合作要在中欧合作整体框架下进行。而“一带一路”的发展原则更强调包容性和开放性，将落脚点放在实现国家间合作共赢和成果共享上，真正打造利益共同体和命运共同体。

第五，二者主体领域基本相同，但重点领域各有侧重。“17+1合作”成立以来的主要合作领域包括政策沟通、贸易投资、基础设施、金融合作、人文交流、地方合作等。其中，地方合作是机制建设的重要支撑和手段。由于中国与中东欧国家市场规模和经济体量存在巨大差异，中东欧诸多国家的市场规模仅与中国某个省或市基本对等，因此，地方合作能有效解决此差异性所引发的发展瓶颈问题，促进双方在各领域合作的“精准性”，从而构建中央与地方良性互动的均衡合作模式。“一带一路”倡议则以“五通”为主要内容。“一带一路”建设的“五通”是实现“五路”的必要前提，也使得“一带一路”成为中国与世界各国相互连接与联结的新纽带。整体而言，“17+1合作”与“一带一路”的主体合作领域基本相同，均覆盖政策沟通、经贸投资、金融合作、人文交流等主体方面。但相较而言，“17+1合作”在地方合作领域更为重视，并将其打造为“17+1合作”的新特点和新亮点。

综上所述，“17+1合作”与“一带一路”在提出背景、机制属性、基本原则、重点领域等方面具有诸多相同之处。但是，二者在倡议目标、基本原则、合作领域上的强调侧重存在差异。目前，中东欧国家已开始同时利用这两个平台开展与中国合作，探究如何协调“17+1合作”与“一带一路”的关系成为实现沿线国家共同发展、实现合作共赢需要思考的关键性议题。

2 “17+1合作”为“一带一路”提供先行示范

“17+1合作”作为中国首次主导推进的次区域合作，有利于中欧关系的全面均衡发展，也为“一带一路”倡议在欧洲乃至全球范围内互动合作机制的形成提供经验借鉴。

2.1 提供物质与投融资保障

“17+1合作”机制内的各类投资融资方案为“一带一路”建设提供必要的资金保障。第一，设立各类专项贷款和基金。首先，设立“100亿美元专项贷款”。2012发布的“12项举措”中提出设立总额100亿美元的专项贷款。中东欧各国可通过中国国家开发银行、中国银行等提出项目申请。其次，设立“中国—中东欧投资合作基金”。目前，已完成设立并投入使用，现已对该地区的能源、教育、医疗保健、电信和制造业进行了12个项目的投资。最后，成立中国—中东欧金融控股有限公司和中国—中东欧基金，并已成为中国与中东欧互联互通和产能合作的重要桥梁，为欧洲区域经济增长注入金融新动力。第二，成立各类金融分支机构并参与国际金融合作。一是中国金融机构在中东欧地区呈网络化布局。近年来，中资银行加速在中东欧各国建立分支机构，为双方中小企业提供资金支持。中国金融机构的整体布局有利于提高双方经贸合作的效率，也为更多中国投资者进驻中东欧提供便利。二是积极参与国际金融机构合作。2015年12月，中国正式成为欧洲复兴和开发银行的成员，欧洲复兴开发银行是欧洲地区最重要的开发性金融机构之一，中国的加入有利于扩大在国际金融机构中的影响力，提升中企在欧洲的投资机会，也有助于欧洲增加融资渠道和合作机会。上述举措将为推进“一带一路”布局欧洲的强大物质支持，为推促欧洲经济圈与亚洲经济圈协同发展，为世界经济的持续发展注入活力。

2.2 奠定欧亚大陆互联互通基础

“17+1合作”机制为欧亚大陆的核心段—中东欧段的互联互通提供前提保障。其一，推进“欧亚大通道”建设。“欧亚大通道”是旨在实现欧亚大陆核心城市之间基础设施互联互通的总体规划，中东欧是连接欧洲核心市场的重要媒介。“17+1合作”机制在建设该工程方面一直发挥重要作用，中欧班列是“欧亚大通道”建设的重要载体。“丝绸之路经济带”横跨欧亚大陆，将亚太经济圈和欧洲经济圈紧密相连，而中欧班列将已有的欧亚交通运输干线贯穿互通，它不仅是一条重要的物流干线，更是丝绸之路经济带发展的重要动力，也是“一带一路”陆上交通运输的有机组成部分。其二，推进“中欧陆海快线”建设。该项目是中欧海上丝绸之路的标志性项目，“匈塞铁路段”建设是关键环节。2017年11月，“匈塞铁路”塞尔维亚段正式开始建设，这标志着中欧在建设“一带一路”方面取得了实质性进展。另外，“中欧陆海快线”将实现“丝绸之路经济带”和“海上丝绸之路”的高效对接。一方面，将为中欧经贸合作打造一条最为便捷的新航线，为中欧贸易合作提供便利。另一方面，这是中东欧国家参与“一带一路”建设的重要起点，将成为“17+1合作”与“一带一路”相助相融的有力证明。“中欧陆海快线”不仅是中欧加强务实合作的经典范例，还是实施“一带一路”倡议的重要举措。

2.3 推动中欧关系全面均衡发展

一方面，“17+1合作”成为中欧发展战略对接的先行实践。欧债危机爆发后，欧洲经济整体陷入停滞发展阶段，中欧经贸关系也受到一定影响。2016年在中欧贸易出现下降的情况下，中国与中东欧16国贸易额为586.54亿美元，同比增长9.5%，相较于2012年增长超过30%。中国与中东欧16国贸易额已占中国与欧洲贸易总额的10.19%，虽然比例偏小，但具有较好的增长潜力。可见，在欧盟传统成员国对华经济关系“倒退”的情况下，中东欧欧盟成员国对华贸易表现优于传统欧盟成员国。在“17+1合作”推动下，中国已与中东欧17国全面签署推进“一带一路”合作文件，中国与中东欧贸易合作的健康发展成为中欧贸易关系的有益补充。另一方面，“17+1合作”促进欧洲地区均衡发展和一体化进程。事实上，中东欧地区相较于西欧地区的经济社会发展水平较为落后，特别是东南欧和巴尔干地区是欧盟长期试图带动发展的区域。由于经济、社会发展水平难以达到欧盟标准，加上欧盟自身经济复苏乏力，没有能力对西巴尔干地区进行基础设施建设，中东欧17国中有5个西巴尔干国家仍未加入欧盟。在“一带一路”倡议框架下，“17+1合作”出台了一系列投融资举措支持中东欧各领域建设，对巴尔干和东南欧地区经济发展起到很大程度的推動作用，也为中欧关系的全面均衡发展提供持续动力。

总之，中东欧地区位于欧亚大陆的枢纽地带，“17+1合作”机制建设为欧亚大陆的互联互通提供保障，进而为推进中欧全面合作提供持续动力。同样，“一带一路”倡议提出后，“17+1合作”将其中具有创新性和开放性的内容纳入自身建设体系之中，为未来机制发展指明方向。

3 “一带一路”指明“17+1合作”机制建设方向

“一带一路”倡议目标相较于“17+1合作”更为宏大、覆盖地区更为广泛，有利于为“17+1合作”把握正确的机制建设方向，也为中国与中东欧合作提供更广阔的发展合作空间。

3.1 明确中国与中东欧合作重点领域

“17+1合作”成立初期的主要举措集中于经贸投资和金融合作，但是较少涉及文化、科技、卫生、能源等其他合作领域。“一带一路”倡议提出后，“17+1合作”机制正朝向更加健全、更加务实、更加可持续的方向发展。一是搭设政策沟通平台。由于中国与中东欧各国的经济状况、制度安排、法律体系等存在较大差异，双方定期召开部长级会议和领导人会晤，并通过合作秘书处协调落实各项规划。目前，双方国家战略互信明显强化、发展战略有效对接、机制化程度显著增强。二是提升互联互通水平。互联互通建设符合中国、欧洲、中东欧国家的共同利益，能够吸引外商投资、促进该地区经济和社会发展。双方不断加强在公路、铁路、港口、机场等基础设施建设领域的合作，泽蒙大桥、中黑南北高速公路、马其顿高速公路等项目正逐步落实。三是促进投资经贸合作。一方面，双方贸易额保持稳步增长。2018年中国与中东欧16国贸易额为822亿美元，较2011年增长55.4%。特别是中国自中东欧国家进口，较2011年增长了80.7%。另一方面，中国对中东欧直接投资实现突破。截至2019年5月底，中国企业在中东欧国家投资逾100亿美元。与西方国家相比，中国愿意承担更大的风险为中东欧国家项目提供贷款和投资，但客观上双方的贸易和投资规模仍相对较小，双方未来仍存在巨大合作潜力和空间。四是支持地方合作。地方合作是中国与中东欧国家合作的特色和亮点，能有效缓解双方市场规模不对等带来的合作困境。中国河北、成都、重庆等省市与中东欧部分国家具有相近的市场规模，地方政府间合作持续深化、合作形式日趋多样化。

3.2 稳固中国与中东欧合作发展方向

“一带一路”倡议不仅赋予“17+1合作”新的定位和要求，也为后者提供指导原则和发展平台。“一带一路”倡议坚持不进行排他性制度设计、不谋求地区主导权，鼓励任何有意愿的国家和经济体参与建设，共同构建人类命运共同体。事實上，欧盟和美国已于2009年和2011年分别提出了“新丝绸之路计划”，但中国提出的“一带一路”倡议目前影响力最大、涉及地理范围与合作领域最广，其成功的关键因素之一就是“三共”原则。虽然沿线国家的基本国情存在巨大差异，但他们均为发展中国家且具有共同的发展诉求，即改善民生和经济发展。“一带一路”倡议所创造的公共产品正好契合沿线国家所急需的经济发展需要。“17+1合作”以“三共”原则为基础，坚持开放包容、协商共建、互利合作、利益共享的机制建设方案，成为构建新型国际关系的新实践。一方面，2019年4月，希腊的正式加入再次表明该机制始终秉持开放性、多元性和非排他性的建立初衷。该机制并不是“前社会主义国家俱乐部”，而是鼓励并欢迎任何具有多重身份欧洲国家参与的国际合作平台。另一方面，“17+1合作”机制对利益相关者采取开放包容的态度，探索既能维护机制整体性，又能推动与利益相关方合作的新渠道。例如，“17+1合作”平台下的第三方合作，奥地利、瑞士、白俄罗斯、欧洲复兴开发银行等作为观察员国参与机制建设。总之，“一带一路”倡议以构建联通联动、合作共赢的全球性合作平台为目标，促进了中国与中东欧国家在“三共”原则基础上实现共享和平、共同发展。

3.3 助力中东欧成为全球经济新增长点

当前，全球经济发展乏力、全球贸易格局深刻调整，欧亚国家正处于经济转型的关键阶段，世界经济亟需发掘新的动力源与增长点。一是中东欧地区具备成为全球经济增长点的地缘优势与发展潜力。“17+1合作”相较于“一带一路”倡议更具有针对性，其最主要任务是鼓励中国企业“走出去”以实现中国经济转型升级，这与“一带一路”的主要目标不谋而合。21世纪以来，中东欧地区逐渐发挥出比传统欧洲核心市场更大的有竞争力和发展潜力，该地区相对稳定的投资环境、质优价廉的土地和劳动力成本等因素使其逐渐成为欧洲地区吸引制造业为主的国外直接投资的优先地区。在此背景下，中国企业需要不断拓展海外市场、寻找新的经济合作伙伴，而中东欧地区正是推动实现全面开放新格局中较为理想的“目标市场”。二是“一带一路”为中东欧各国实现经济共同发展提供新契机。中东欧各国资源要素禀赋各异，比较优势各不相同，“一带一路”建设有利于各国进一步发挥各自比较优势、促进资源要素在区域内自由流动、将经济互补性转化为发展动力源，从而实现“1+1>2”的叠加效应。十九大以来，中国坚持和平、发展、合作、共赢的对外交往原则，以实现“中国梦”和“人类命运共同体”的顶层战略高度，构建网络化、多层次、全方位的对外开放格局。为了促进中国经济与世界经济共同发展，“一带一路”建设坚持把“引进来”和“走出去”相结合，引导“17+1合作”开拓新兴市场、发现新的经济增长点和经济合作伙伴，将打造中东欧次区域增长点成为构建更高层次开放型经济新体制的逻辑起点。

整体而言，中东欧地区是中国“向西开放”的目标区域，也是“一带一路”向西延伸的必经之路。“一带一路”倡议与“17+1合作”集中体现了中国追求对话协商、和平发展、交流互鉴、权责共担的命运共同体意识，更彰显了中国构建全球负责任大国和新型国际关系的使命担当。目前，中东欧国家已开始同时利用这两个倡议平台推促与中国合作，“17+1合作”顺应“一带一路”倡议的发展大势，激发中国与欧洲各国间的良性互动，“一带一路”强调的“三共”原则也为“17+1合作”构建一种更为清晰和宏阔的发展构架和合作前景。

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