城市综合开发PPP+EPC模式项目的风险分析与应对

郭晓勇

【摘  要】城市综合开发PPP+EPC模式是一种新型的投融资加建设的模式，是在国家力推PPP模式的背景下，城市综合开发中投资人+EPC模式弊端逐渐暴露后，各级政府积极探索使用的一种政企合作模式。论文分析了城市综合开发领域PPP+EPC模式推行背景下存在的风险，并探讨了应对风险的措施。

【Abstract】PPP + EPC mode of urban comprehensive development is a new mode of investment， financing and construction. Under the background of PPP mode vigorously implemented by China， after the disadvantages of the mode of investor + EPC are gradually exposed in urban comprehensive development， this mode is a kind of government-enterprise cooperation mode actively explored and used by governments at all levels. This paper analyzes the risks existing under the background of the implementation of PPP + EPC mode in the field of urban comprehensive development， and discusses the measures to respond to the risks.

【关键词】城市综合开发;PPP+EPC;风险分析;风险应对

【Keywords】urban comprehensive development; PPP + EPC; risk analysis; risk response

【中图分类号】F283                               【文献标志码】A                                   【文章编号】1673-1069（2020）05-0129-03

1 引言

城市综合开发项目采用PPP+EPC模式有自己的优势，能较好地将项目的投资、工期、质量进行宏观管控，优化项目全过程管理，使得项目投资效益、质量和工期目标方面趋于一致。但不可否认，城市综合开发PPP+EPC模式，也存在很多的问题和风险，需要对已完成和在建的项目进行分析，找出风险点以便应对后续类似项目的风险。

2 城市综合开发PPP+EPC模式项目的优势

2.1 建设方案更加经济合理

城市综合开发PPP+EPC模式项目，通常以“政府付费”与“使用者付费”作为合理投资回报，其中“政府付费”通常考虑投资人的建设期投资以计息的方式予以支付，最经济合理的建设方案才是收益最大化的方向。

由于在PPP+EPC模式下，投资、设计、采购及施工都在投资人的宏观管理下进行，投资管理板块、设计板块及施工板块可以相互交流、密切配合，在符合规范的情况下更精细、经济地进行建设方案设计，使得设计更加易于施工操作，更加经济合理。

2.2 有效地缩短建设期

城市综合开发PPP+EPC模式项目中，特许经营的“使用者付费”通常都会约定起止时限，是否可以按计划工期完成项目建设就成为了项目投资收益的重要影响因素，这就迫使设计院在建设方案设计中，将施工图方案工期作为一个重要指标进行方案设计，保证建设期的合理性。

同时，EPC模式将设计、采购、施工作为一个整体，形成设计、采购、施工的单一责任，在一个管理主体下组织实施，规避多头管理、相互扯皮的问题，大大减少了管理环节，提高管理效率，缩短了工期。

2.3 成本控制更加有效

PPP+EPC模式项目适应当前工程建设市场的需要，是探索出来的一种较好的政企合作模式，既能够实现企业的做大做强，获得更高的经济效益，又能通过发挥EPC在建设施工、技术应用、运营管理等方面的相对优势，弥补政府对大型综合项目管理经验缺失导致成本控制无法到位的问题，以小于政府独立开发项目的成本完成项目建设。

3 城市综合开发PPP+EPC模式项目的风险分析

3.1 合同风险

由于当前PPP+EPC模式项目还不成熟，没有较为成熟的合同参考文本，在项目合同签订时，可能会出现建安工程费计算标准不清晰（如概、预算定额采用和信息价基准期）、工程建设其他费约定不明确、政企双方工作界定与权责约定不清晰、特许经营服务内容约定不清晰以及政策法规变化带来的影响未考虑等问题，造成项目实施过程中出现一系列的执行问题。

3.2 政府信用风险

城市综合开发项目实施有诸多环节，包括项目前期工作审批、规划红线审批、施工许可證签发，等等，均须政府相关职能部门进行审批，任何一个环节出现问题，都可能制约项目的正常推进。但投资人的身份，无法进行政府职能部门之间的工作协调，而政府相关审批无法按时完成所导致的工期延误、投资成本基本无法索赔，投资方要独立承担相关风险。

同时，在政企合作中，地方政府处在绝对强势地位，而政企合作相关法律、规范又存在缺失，导致政府是否严格履行合作协议与承诺对于实现项目投资收益至关重要。尤其在政府换届时，不同政府决策层的主观思想可能对项目造成非常大的影响，是否能够严格履行上届政府在本项目上的协议与承诺成为投资人的重要风险点。

3.3 设计风险

城市综合开发项目一般存在子项工程多、工期紧、结构形式多样等特点，且基本存在建设程序超前问题，大部分都是“边设计，边施工”，而建设过程中需要根据政府方的要求进行规划及设计调整，可能出现多次的重复设计工作，甚至出现已完成设计的子项工程重新进行设计的情况，而增加的勘察设计工作却难以确认纳入投资成本。

3.4 信任风险

城市综合开发PPP+EPC模式项目中，政府方虽然期望社会投资方高标准进行建设，以获得高质量的基础建设工程，故而担心在EPC模式下，投资人会通过设计优化降质降效，获取更大的投资收益，导致政府方对投资人的不信任。同时，政府方担心投资人过度设计，甚至针对收益较大的分部分项工程加大设计量以求更大的投资收益，在合作过程中必然对投资人产生不信任感。

3.5 审计风险

所有的政府投资项目均包括过程审计、完工审计，甚至有些项目还可能出现完工审计后的二次审计。由于城市综合开发项目具有投资规模大、建设周期长、涉及利益主体众多的特点，工程结算审计相对严格。

城市综合开发PPP+EPC模式项目中“政府付费”部分的结算额一般都与审计结果相关，并且投资人肩负投资、设计、采购、施工及运营的全环节管控，设计、施工，任何一个环节出现问题都可能导致整个项目的投资回报受到影响，尤其是否过度设计、结算资料是否齐备等问题，可能对最终审计结果造成极大的影响。

3.6 超投风险

因为政府方投资管控要求，几乎所有的城市综合开发项目都存在根据可研方案估算或初步设计概算结果强行下浮或对概算/估算子项工程进行强行修改投资总额控制的情况，导致绝大多数城市综合开发项目都存在超概或超估现象。尤其是广东省这种采用综合概预算定额的地方，因初步设计深度问题，初步设计概算工程量不足、清单漏项以及施工措施考虑不周全等问题，在施工图方案进行极度优化情况下仍然超概，导致项目实施过程中各种扯皮推诿，导致项目无法推进，而延误工期、增加成本的责任大多由投资人承担。

以中山（石岐）总部经济区城市综合开发PPP+EPC项目为例，因为个别子项工程初步设计及概算的差、漏、错问题，导致施工图方案经过投资人项目公司及政府多轮高标准（聘请国家级专家）的方案讨论会论证结果为施工图设计方案经济合理，但因超概问题，相应子项工程施工图迟迟无法审定，大小专题会几十次，直接导致相应子项工程迟迟无法按照计划工期开展相关建设工作，且政府方也不愿意承担因此造成的工期影响责任，严重地阻碍项目的正常实施，同时，也对项目投资收益造成了极大的影响。

3.7 运营风险

城市基础设施运营从策划、招商、运营、财务都需要大量的专业人才及成熟的管理体系，绝大多数城市综合开发PPP+EPC项目投资人都缺乏城市配套设施的实际运营维护的管理经验，尤其是受到当地政府干预较深项目的运营维护，导致项目的运营成为一个较大的风险点。同时，在项目运营维护阶段，随着城镇化的进程加快，政府可能强制提高产品服务标准，或利率、不可抗力等造成运营成本增加时，造成项目投资收益受到较大影响。

3.8 退出风险

当前，已实施的城市综合开发项目基本未在合同中明确项目的退出机制。如果出现政策变化、政府干预、开发建设手续无法完善等导致项目开发周期严重滞后，投资人可能因故被迫提前选择退出。在被迫选择提前退出的情况下，投资人可能面临项目前期投资成本回收困难问题，将导致执行和利益实现存在一定的风险。

4 城市综合开发PPP+EPC模式项目风险的应对建议

4.1 合同风险的应对建议

投资人的拓展团队应该加强与实际执行项目公司的专业团队沟通，同时，引进和培养合同专业人员，通过积累项目经验、吸收专业技术人员的合理化建议，形成城市综合开发PPP+EPC模式项目合同参考范本。在项目拓展阶段以此为依托，对计算标准、工程建设其他费约定不明确、政企双方工作界定与权责约定不清晰、特许经营服务内容约定不清晰、政策法规变化带来的影响等问题在合同条款中进行规避。

4.2 政府信用风险的应对建议

①跟踪落实好各个子项工程的立项、用地、评审等环节的合法合规手续办理，结合政府建设计划，合理安排项目建设计划，为项目稳步推进打下坚实基础。②加强政企合作建设，以寻求长期合作、提升企业品牌形象和持续发展为目标理念，搭建政企合作平台。③与各级政府做好持续性对接，随时掌握政府相关部门的变动情况，提前做好政府换届预判和准备工作。

4.3 设计风险的应对建议

①项目公司应该以“零签证、零变更”作为设计管理的原则方向，将设计单位纳入项目公司考核管理，对其实行计划落实管理。要求设计单位在规定时间内提交设计成果并保证质量，并依此形成奖惩机制。②贯彻施工图预算不得超概的理念，施工图设计方案初期就要求编制相应预算，在施工图提请评审时一并提交，如果出现超概情况，邀请政府监督召开专家论证会，原则上施工图设计方案未得到专家会论证通过的，项目不实施。③编制施工图设计进度计划，并上报政府审批或进行报备，严格按照设计计划督促落实设计工作，在出现重复设计工作时，第一时间向政府行函提请成本确认（若有必要同时申请工期延后）。

4.4 信任风险的应对建议

①做好设计方案与施工方案的设计优化，主动邀请项目参与各方沟通监督，每个子项工程施工图方案均以高标准专家会论证通过并报备政府的方式开展设计工作。②加强沟通，理清政府需求，项目公司换位政府角色立场，为政府考虑。以“依法合规、公平合理”作为准则主动对投资进行控制，加强现场管理，积极与政府机构建立良好的沟通与联系，合理担当逐步建立信誉度，以获得政府的信任和支持。

4.5 审计风险的应对建议

①进行限额设计管理，原则上要求设计院在施工图方案设计时，以批复概算下浮一定比例值作为上限进行控制，避免出现过度设计情况。以价值工程的理念核查设计成果，为工程投资控制提供有力的支持。②严格按照施工图进行施工，落实报批报验资料的完备工作，尤其是对于不可避免出现的签证工作，必须在第一时间向政府行函提請，并在获得批复后第一时间完成所有现场签证工作。③引导政府进行过程跟踪审计，例如，在计量支付审批过程中，将审计局、财政局、司法局等作为审核环节，或提请政府聘请全过程造价咨询单位进行过程概、预、结算的审核，提早发现问题，完善手续，确保结算的合规完备性。④进行子项工程完工验收，提前进行子项工程完工审计，通过子项工程的完工审计发现问题，提前熟悉审计机构及审计机制，在后续子项工程实施中予以避免。

4.6 超投风险的应对建议

①在项目投标前，应仔细研究项目的投资估算或批复概算，进行周边项目调研，如发现存在投资估算或批复概算的较大偏差，应及时与政府方沟通，通过调整可研报告或初步设计概算，从本质上解决问题。②在合同谈判阶段，明确非投资人原因造成的超投处理条款，约定超概或超估的调整机制。③在项目实施阶段，通过功能性增加、规划提升、优化设计及甩项等方式处理超投问题。

4.7 运营风险的应对建议

①选择项目业绩、履约能力及咨询能力较强的运营商，同时，将运营责任和运营风险在委托运营合同中进行明确约定，必要时，可要求委托运营商提供一定担保。②建立运营风险准备金机制，并在前期明确准备金来源、计提方式比例或金额等具体内容，以平衡运营期资金状况，应对运营亏损风险。③在与政府方的合作合同中，设置考核边界与标准，设置宽限期，给予项目公司纠偏机会。同时，将由于政府方原因或不可抗力原因导致服务不可用时的豁免机制纳入合同条款，确保不影响政府付费。④充分做好市场调查与预测工作，加强对人员的专业素质培养，建立有效的运营管理制度和措施。

4.8 退出风险的应对建议

①根据项目实际情况，结合政策动向与不同退出机制（到期移交、股权转让、资产证券化等）的实践情况，综合考虑风险控制、主要经济指标影响、可操作性等因素，在项目合同谈判阶段将退出机制纳入合同约定条款。②加强过程管理，确保项目按照合同约定的开发计划进行，减少前期报批报建、土地征缴等带来的工期滞后影响，并对非投资人原因造成的工期滞后情况要第一时间向政府申请工期补偿。③要深入研究政府方享有選择终止权事项的限定，尤其是相关行政性条款约定，避免触犯相应强制性条款。

5 结语

当前阶段，城市综合开发PPP+EPC模式项目还处于探索阶段，可能会出现很多的问题或者风险，相关人员要对已完成或正在实施的项目进行充分分析，总结经验，加以改进，实现城市综合开发项目的政企合作共赢局面。

【参考文献】

【1】刘成云.城市综合开发领域PPP模式的适用性与创新研究[J].建筑经济，2017（6）：14-18.

【2】杨晓敏，陈静.中国交建城市综合开发项目投资建设的经验与体会[J].现代国企研究，2016（24）：191-203.