社会工作介入民族地区社会治理研究

卢露　蓝慧颖

摘 要：在我国，当社会管理模式向社会治理模式转变时，社会工作的角色和地位将发生明显变化，其在社会治理中的作用也将会增强。由于社会工作具有助人自助的专业价值观，在缓解个体现实困境、提升贫困人群自我发展能力，以及改善基层社会治理方面将起到积极作用。本研究通过列举和分析广西“三区”计划实施近五年来的成效与不足，来探索如何开展具有适切性的专业服务，以及发展出适合民族地区需要的社会工作服务模式。

关键词：社会工作;民族地区;社会治理;“三区”计划

中图分类号：C916   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2020）05-0076-03

民族地区社会治理的基本策略，有学者提出了三种方式，即通过经济发展、加强协商和提供服务来实现。而社会工作参与“服务型社会治理”的特点在于，通过提供有效的公共服务来解决困难群体和家庭在基本生活方面的困难，增加族群间、家庭之间、成员之间的相互关怀，促进他们对所在地区和社区认同的活动（王思斌，2017）。然而，社会工作介入民族地区社会治理的过程中存在着许多问题，例如，服务先于认知，较多地停留在表达性层面，缺乏完善的观念和理论体系等等。所以，我们在民族地区开展社会工作时，个案、小组和社区工作等方法不应该是通用模式，只有帮助少数民族群众重新理解自身存在的问题和文化的独特性，探索社会工作介入的本土化，才能真正促进问题的解决和有效服务的开展。

一、广西“三区”计划实施的背景和路径

2013年以前，在广西的农村社区及偏远山区，不仅少数民族群众不知社会工作为何物，连各受援县的民政局对社会工作的认知度也很低。带着向基层社区和各族群众展示“什么是社会工作”和“社会工作能够带来什么”的使命，广西的“三区”计划在探索中开展服务。其实施目标主要分为两方面，一是为边遠贫困地区、边疆民族地区和革命老区培养专业的社工人才;二是为这些地区的“三留守”人员和贫困群体提供专业服务，提高脱贫意愿和能力。

（一）“三区”计划实施的背景

2012年，中组部、民政部印发了《边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案》，提出从2012年至2020年，在全国有关省（自治区、直辖市）每年引导1 000名社会工作专业人才到“三区”工作或提供服务，每年支持“三区”培养500名社会工作人员，推动“三区”社会工作专业人才队伍建设，发展“三区”社会工作事业，逐步实现社会工作服务均等化目标。

2013年，在民政部的推动下，“三区”计划正式全面启动，甘肃、宁夏、青海、湖南等省区的民政部门相继制订实施方案，开始了专业社工人员的培养工作。由于各个省份的社工人才资源情况不尽相同，如有些省份的社工专业人才资源比较充足，就可以采取“省内调配”的方式，就近从省会或中心城市选派机构和社工专业人才，同时利用本地高校社工专业资源来参与和落实“三区”计划;而大部分社工专业人才资源不足的省份可以选择“外部支持”方式或“政府购买”方式，如新疆就借助北京、广州等社会工作专业较为发达地区的“外力”，选派60余名社工专业人才进行对口支援，甘肃、宁夏、青海、四川、广西、湖北等省份，则采用了政府购买岗位或项目服务的选派方式，支持民办社工服务机构招募和组织社工专业人才到受援地区提供服务（颜小钗，2013）。

（二）广西“三区”计划的实施路径

广西“三区”计划主要采取“政府购买”的方式，委托在区内民政部门登记的专业社工机构负责项目的具体实施。通过实地考察、机构申请和专家评审等环节，广西民政厅从自治区的28个国家级贫困县中选择基础条件最差的12个县（区）②作为受援单位，计划每年选派50名以上的专业社工人员，以农村三留守人员（留守儿童、留守老人和留守妇女）为重点服务群体，同时积极为受援地培养社工人才。

1.入驻形式与服务定位

作为政府购买服务的实施方，各承接机构都首要解决入驻形式和服务定位。由于各受援地的责任单位是民政局，所以“三区”计划的切入点也是从对接民政系统开始的，这一阶段不仅要确定服务的重点人群和区域，还要考虑采取驻社区居（村）委会、驻中小学校还是驻院舍（福利院、养老院）的形式。为保障社会工作的顺利推进及营造良好的政策环境，还应协同当地民政局制定和完善县域的社会工作发展规划。此外，项目和人员的真正落地还必须解决办公场所、功能室和照料中心等硬件设施。

2013年，入驻田东县平马镇广西众益社会工作服务研究中心，在文教社区设立了“社会工作服务站”，利用社区居委会的会议室和阅览室作为活动场地，创建了留守儿童的“七点半”课堂，以课业辅导为切入点，组织开展儿童抗逆力的团体活动和个别辅导。随着服务群体的拓展，志愿者团队的建立，项目点获得了较好的社会效应。在入驻的第三年，为推动田东县形成覆盖城镇社区和农村社区的社工服务体系，项目组在民政局成立了“田东县社会工作人才队伍建设办公室”，协助制定了县域社会工作发展规划，从最初为城镇社区居民提供日常服务，拓展到了社工人才的技术支持、城镇社区服务和农村社区服务三大服务板块，将社会工作服务逐步嵌入政府的公共服务体系中。

2016年，根据民政部对“三区”计划要参与脱贫攻坚，以专业的社会工作促进“精准扶贫”工作的要求，各项目组开始探索常规化的农村社区工作。2017年2月，融水县项目点入驻新安村委和新安村小学成立了“新安村和乐家庭服务中心”和“新安小学驻校社工站”。项目组通过走访了解到新安村背靠大山，主要有杉木种植、竹制品生产等产业，由于村民祖辈靠山吃山，以致一些低保户脱贫意愿不强，宁愿领低保也不愿外出打工。针对此现状，项目组一方面继续把服务重点设定在留守老人上，组织志愿者开展对老人的陪伴服务，定期开展“油茶小组”，提供专业的心理支持服务。另一方面，为帮助新安村妇女增收，设计了“苗绣手工小组”，聘请苗绣传承人来给妇女们传授苗绣工艺，并链接注册了网上“乐疆自然商店”来推广苗绣工艺品。

2.服务内容与介入方法

首先，广西“三区”计划的内容主要有：第一，针对留守老人的长者康乐服务。在为老人解决日常生活困难、丰富精神文化生活的同时，注重倡导尊老爱老助老的社区氛围。第二，针对留守儿童的成长和保护服务。重点关注困境儿童、青少年的成长教育及环境营造，通过成立社区学堂、驻村（校）等形式开展青春期安全教育和亲子关系活动。第三，针对留守妇女的创业服务。通过开发民俗手工产品、引种特色经济作物和搭建网上销售平台等途径，来帮助留守妇女积极增收。

其次，本地社工人才和志愿者团队的培育。在地社工队伍的培育不仅能有效解决语言不通的难题，志愿者们的积极参与也能带动各族群众对社会工作的认可度。各受援县主要探索“社工人员+”的模式，包括“社工人员+义工”、“社工人员+培养对象+志愿者”、“社工人员+村干部+志愿者”等多种形式。一方面，可以在县级民政系统推动建立社会工作管理机构的设置和专业岗位的开发。另一方面，以项目来推动人才梯队的培养，可将入驻地居（村）委会、学校、协会的工作人员，以及志愿者团队中的骨干作为本地社工人员的培养对象，通过定期专题培训、专业督导、参加社会工作资格证等形式来提升他们的专业化水平。孵化在地的志愿者组织则以调动当地的高等、中职院校资源为主。

最后，专业服务的在地化探索。在“三区”计划进驻之初，主要对接民政局，走访党校、教育局、图书馆、福利院和学校等各级部门，日常则利用少数民族的节庆来开展公共服务、志愿者招募、手工品义卖等活动，取得了一定的宣传效果。随着项目逐步向农村社区推进，就必须将民族的传统惯习与社会工作的现代价值有机结合，充分发挥链接、协作和倡导的功能。在三江县冠侗村的冠小社区项目点，初期计划开展农村居家养老服务，经过入户的需求评估，项目组了解到，冠小社区60岁以上老人124人，其中60-65岁占比62%，80岁以上占比12%，还有7%的老人患有脑血栓等疾病而卧病在床，丧失自理能力，因此，村里的老人不仅身体健康，还能参加生产和照顾孙辈。相对而言，有着守望相助、扶幼助老传统的侗寨，要比在城市发展居家养老更具备社区环境，但由于在公共事务中青年角色缺位，宗族的功能纽带逐渐弱化，所以，要开展居家养老需要凝聚社区的零散力量，输入现代养老观念和服务，还要从深层次上弥补留守老人家庭功能的缺失，从营造社区功能的角度来使他们的需求得到代偿。

二、广西“三区”计划的服务成效和不足

总体而言，经过近五年的实施，广西“三区”计划取得了一定的成效，主要体现在：第一，提高了基层社区对专业社工的认知度和接纳度。各受援县项目点通过驻点服务，将服务范围从乡镇社区拓展到农村社区，不仅当地政府和群众对社工的认可度提高，还培养了一批既熟悉本地情况又具有一定专业技能的本土社工，以及比较稳定的志愿者队伍，为专业社工服务在边疆民族地区持续深入的开展奠定了基础。第二，充分发挥了社工在缓解个体困境上的专业优势。无论是“三留守”人员还是贫困群体，承接“三区”计划的各方均能在实地评估需求的基础上，制定相应的服务目标，以发挥社工在缓解个体困境，协助个体适应社会生活，实现社会化目标的优势。第三，注重引导和培育社区居民的参与意识和主动性。社工不仅注重从个案工作等方法提高贫困群体的脱贫意愿，还致力于促进社区的自我管理能力，通过民意征集、积极动员等方式，使项目点的群众积极参与到蓄水池选址、道路修建和开发特色产业等公共事务上来。第四，有效发挥社工在社区公共事务中链接社会资源的优势，由于“三区”计划的实施经费较为有限，各项目点为了增加项目的可持续性，在提升社区自主发展能力的同时，也注重积极为当地链接资金、技术和市场资源。

专业社会工作在参与“三区”计划实施过程中取得了一定的成效，但也存在许多困境和不足：第一，服务经费不足，人员不够稳定。以广西为例，每个项目点一年的经费为15万元，按国家给予专职社工每人2万元，自治区财政再配套1万元的标准，除去社工的工资、交通费和保险等费用，实际上投入服务的经费并不充足。所以“三区”计划选派的社工很少能全年驻点，只能每月抽出一定的时间开展服务，并且人员时有变动，加上项目点主要在边远地区，交通成本较大。第二，服务的可持续性仍有待提高。由于广西的“三区”计划主要采取政府购买的方式，每年都要进行招投标和结项评估，项目周期较短。实际上，广西派驻12个受援县的机构有半數已更换，由于每个机构的服务理念和擅长的业务不同，一年的服务往往只能建立一些基本的关系，搭建服务框架。第三，社会工作的服务定位不够明确。作为政府购买服务的实施方，社工在扶贫工作中始终是协助者的角色，由于带着“问题”视角，将专业服务限定在解决贫困问题上，并不利于发掘本土资源，提供具有适切性的专业服务。第四，社会工作本土化建设有待深化。部分承接机构已经在项目点开展了近五年的服务，选派社工对受援县社会工作制度建设的影响力还还比较有限。

三、结论和讨论

社会工作要介入民族地区的社会治理，一方面要注重本土社工体系的建设，打造一批训练有素又具备地方性知识、熟悉少数民族文化心理的专业社工人才。另一方面，专业服务要贴近少数民族群众的现实需求，适时地转换服务的语言和方法。而进一步提升民族地区社会工作的本土化水平，则还需要做到以下这些方面。

首先，具体化是指在政策制定和实践体系的层面要注重人本理念。通过人本政策的制定，保证少数民族社会工作者真正关心少数民族成员具体而细微的个体生活史和“人在情景中”的真切的社区实践，从而保证少数民族社会工作是真正的民族“社会”工作（岳天明、虎伟东，2017）。只有在政策制定和运行等各个层面真正落实以人为本的理念，注重地方性知识的理解和运用，才能真正建立起适合少数民族地区的社会工作实务和研究体系。

其次，“在地化”是指在服务少数民族地区时要通过调查来确认当地民众在经济上陷入困境的真正原因和真实需求。在现代化进程中，少数民族群众的生产方式、生活方式和居住格局都发生了重大变革，思考他们陷入贫困的原因和个别群体的依赖现象不仅要“去标签化”，更要在服务过程中充分考虑少数民族地区所特有的自然资源和文化传统，帮助少数民族群体建立起民族自信、培育自我解决问题的能力。

第三，要注重文化敏感性。包括能理解少数民族的心理感受，价值观念和对问题的看法，能提升他们的民族认同感，发挥他们的主体意识和主体性，来实现民族和谐共融。提倡民族社会工作的行动研究（任国英，2017），所以，少数民族社会工作在实务和研究中要重视当地的风俗习惯、宗教信仰、社区规则等，学会将工作语言转化为少数民族的话语体系，避免文化盲视。

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