治理理论视角下的教育督导制度现代化改革研究

赵倩 李玉

摘 要 推动教育督导改革，适应教育现代化发展需求，是促进教育治理体系和治理能力现代化的重要举措。本文通过分析教育督导制度的改革历程，指出改革过程中在机构设置、人员构成、实施过程、保障措施等方面存在的问题，并从治理理论的角度，提出了督导机构设置独立化、职能一体化、督学队伍专业化、实施过程民主化、基础保障工作规范化等六大举措，推动教育治理体系和治理能力的现代化。

关键词 教育督导 教育现代化 治理理论

Abstract To promote the reform of educational supervision and to meet the needs of the development of educational modernization is an important measure to promote the modernization of educational governance system and governance capacity. By analyzing the reform process of educational supervision system， this paper points out the problems existing in the process of reform in the aspects of organization setting， personnel composition， implementation process， safeguard measures， etc.， and from the perspective of governance theory， puts forward six measures， such as the independence of supervision organization setting， the integration of functions， the specialization of supervision team， the democratization of implementation process， and the standardization of basic guarantee work， to promote the reform modernization of educational governance system and capacity.

Keywords educational supervision; education modernization; governance theory

新中國成立以来，我国实行中央调控制的管理模式，但总体上说，政府侧重于通过集权、指令、强制的方式进行管理。教育督导作为教育行政的一部分，自然在管理上具有很大的行政性质，即主要通过行政权力来开展教育督导工作，非政府力量却很少参与其中，这导致教育督导活力不足，其职能未得到有效发挥。然而，要推动教育治理体系和治理能力的现代化，则需要教育行政部门转变管理思路和管理理念，进行教育督导现代化改革，以更加高效、科学、多元的方式进行督导活动。

1治理理论的内涵

治理理论主张通过转变管理理念和管理方式，寻找政府的善治之道。詹姆斯·罗西瑙认为治理不同于统治，它是政府组织和非政府组织共同参与管理的机制。[1]英国学者罗伯特·罗茨则认为我们需要建构新的社会统治和控制方式来实现治理。[2]该理论在我国也引起了探讨，俞可平将治理定义为在一定范围内运用权威来维持秩序，进而满足公众需要。[3]可见，对于治理的定义，中西方学者有不同的理解，它受到一定社会政治、经济、文化背景的影响。

在经过一些国家地方的运用和实践后，大家对“治理”形成了一些公认的核心理念：第一，参与组织多元化。第二，形成新的国家与公民的社会关系。第三，建构多中心治理模式。第四，政府、社会组织、市场以及公民个人之间形成良性互动。第五，以民为本，最大程度体现人民的意志。第六，多方参与公共政策的全过程。[4]

在2014年全国教育工作会议上，教育部要求加快推进教育治理体系和治理能力现代化。[5]教育督导作为推动教育治理体系和治理能力现代化的重要动力，提高其现代化水平意义十分重大。鉴于治理理论在现代公共管理实践中取得的显著成效，以及教育督导作为监督评价机构的特殊性，本文力求从治理理论的角度来探讨教育督导改革，探索出一条促进教育督导体系和督导能力现代化的道路。

2 教育督导制度的发展历程

我国开展教育视察监督的活动由来已久，最早可追溯到战国时期的《学记》。但是相对于西方发达国家，我国确立现代意义的教育督导制度的时间较晚。一般来说，改革开放以来我国教育督导制度改革大致经历了四个阶段：

第一阶段，从1977年到1985年是教育督导制度的恢复阶段，我国从中央到地方相继恢复或建立了视导机构，开展视导工作。

第二阶段，从1986年到1991年是教育督导制度的重建阶段，主要是进行督导制度建设，包括成立教育督导司、颁布《教育督导暂行规定》、发布《关于建立教育督导机构问题的通知》，从机构设置、法律规范、指导建议等各方面来确保教育督导工作的顺利有效开展。

第三阶段，从1992年到2000年是中国特色教育督导制度的形成阶段，我国基本上形成了从中央到县的四级教育督导网络体系、督导队伍进一步壮大，由此揭开了我国教育督导制度全面建设的序幕。[6]

第四阶段：从2001年至今是全面构建中国特色教育督导制度阶段，主要是对教育督导管理制度和教育督导体系进行更加细致的规定，包括督导职责划分、督导内容、督学素质等方面，全面提高教育督导的现代化水平。

总的来说，随着教育事业的发展和教育领域的改革，我国在教育督导制度方面取得了显著的成果。截至到2016年，我国建立了统一领导、分级管理的教育督导组织体系;[7]国家和各地教育督导机构都建立了督导队伍，包含1.75万名专职督学、10.37万名兼职督学、1.45万名督导行政人员;而且督导职能和内容也在逐步完善，确立了以督政、督学和监测评估三位一体的督导体系。[8]

3 教育督导制度存在的问题

然而，随着治理理念的逐步普及以及人们对其的逐步认可，我们会发现，以政府为主体主导的教育督导管理“一家独大”，社会民众很少或很难参与到督导的全过程，这难以避免地降低了督导制度的活力。而缺乏了政府-社会-市场-民众之间的良性督导互动，自然很难适应现代化的变革需要，其弊端逐渐凸显出来。

第一，在机构的设置上，教育督导机构的独立性相对不足。就目前来说，我国主要存在三种类型的教育督导机构：（1）人大予以成立的督导机构;（2）地方政府设立的督导机构;（3）各地教育行政部门内部设立的督导机构。[9]这三种督导机构分属于不同的管理部门，都有各自的职责和任务，管辖范围和权力大小也各不相同，这导致政府内部的督导队伍难以形成合力、有效发挥职能。

第二，在人员构成上，教育督导人员的专业化水平不高，整个督导队伍的专业素质有待提升。就整个督学队伍来说，很多督导人员是由校长和教师担任，甚至由教育行政领导兼任，从其经验来讲并非专业的督导专家。而且督学来源单一，行政色彩浓厚，缺乏来自社会独立力量的“新鲜血液”。另外督导队伍的年龄结构并不合理，队伍整体年龄偏大，青年力量稍显不足。[10]以我国目前情况来看，兼职督学和行政督学数量非常庞大，专职督学和专家型督学人数则稍显不足。这对于教育治理现代化的发展需求来说，显然是不匹配的。此外，我国尚未建立督学认证制度，对督学的选拔、任职要求落实不到位，这在一定程度上也制约了督学队伍的整体质量。

第三，在实施过程中，教育督导的科学性和民主化仍需提高。在行政系统内部，主要表现在：（1）尚未形成覆盖中央、省、市、县四级的督导大数据系统，降低了教育监测和教育督导评估的精准性。（2）不同地区、不同教育系统间的数据共享机制不够健全，不利于各地区、各部门之间的协作互动;在行政系统外部，教育信息较多封闭于政府内部，对于外界的开放性和透明性程度不高，导致社会组织和个人等第三方力量很难获取相对完整、准确、全面的教育信息，并且缺乏渠道和机会参与到教育督导的活动中。

第四，在保障措施方面，有关教育督导的法制建设有待进一步健全和完善。虽然从改革开放以来，我国颁布教育督导的法律法令多达38个，涉及教育督导的许多方面。但是从整體上来看，教育督导领域的法制建设和其他领域相比，存在着一些亟待解决的共同问题。比较突出的就是法规体系不完善、实施细则出台滞后、本身的质量有待提高，从而造成在执行和操作上存在诸多难题。比如《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国义务教育法》虽然都对教育督导的工作做了法律规定，但在机构设置、职责范围、督导队伍等方面的规定不够明确具体，造成有法难依的窘状，[11]直到2012年国务院颁发《教育督导条例》后，这一局面才得以改善，但是落实力度仍需加大。

4 教育督导制度的现代化改革

什么是教育现代化？顾明远教授认为，教育现代化是在现代信息社会的基础上，以先进教育观念为指导，运用先进信息技术进行教育变革的过程。[12]褚宏启教授则从教育现代化与教育现代性的关系出发，指出教育现代化是教育的现代性不断增长的过程。[13]可见，不论哪一种观点都强调教育的现代性，要求教育适应现代社会的发展需要。在推动教育现代化发展的前提下，我国的教育督导工作也应当及时进行改革，向现代化转型。所谓教育督导现代化，即教育督导工作要与教育现代化发展相适应，以先进的教育督导理念为引领，采用现代的教育督导方法与手段，不断引领、推动教育快速发展。[14]其内涵具体包含五方面：即督导管理法制化、督导制度规范化、督导队伍专业化、督导过程民主化、督导效能最优化。督导管理法制化是指用法律来监督指导教育督导工作，使其在法律的框架内运行，为各项工作的开展提供法律支撑;督导制度规范化即是进行顶层设计，从制度层面上规范教育督导权力的使用，并使各项教育督导工作进一步细致化、明确化;督导队伍专业化就是要提高督学的专业化水平，进行科学督导;督导过程民主化强调多方参与，并要求各督导主体（包括政府、社会、市场、个人）参与到督导的全过程中来，最大程度上体现人民群众的意志;督导效能最优化是进行教育督导现代化改革的目的和要求，教育督导作为教育系统中的“监督器”，其效力水平是衡量教育现代化的重要标志。这需要协调好政府-市场-社会之间的关系，使之相互配合形成合力，实现多元主体共治、良治。

可见，现代化的教育督导制度已经与治理理论形成了内在的密切关联。现代化的教育督导制度要求教育督导部门转变管理观念，调整督导定位，创造有利的渠道吸引社会和民众参与到督导中来，提高教育督导制度的活力。具体措施包括以下五个方面。

第一，独立设置教育督导机构。教育督导机构作为教育部门内部的反馈系统，在指导各项教育工作中发挥着重要的功能。因此，要实现教育督导的现代化，首先在机构设置上要改变之前的三种设置模式，实行独立管理，保持独立性，这样才能更好地发挥其职能作用。当前，国际上主要有三种形态的教育督导机构：（1）以英国为代表的完全独立式。（2）大多数国家采用的相对独立式。 （3）以美国为代表的依附式。[15]根据我国的发展情况和国外的改革经验，在教育行政管理内部建立一个相对独立的督导系统，是提高教育管理效率与效益、推动教育治理体系和治理能力现代化的重要方面。[16]

第二，教育督导职能一体化。监督和指导作为教育督导的两个基本职能，是政府对教育进行宏观调控的重要手段。在现代治理体系下，教育督导要弱化行政控制，以督学为基础，更加强调指导服务职能的发挥，联合社会组织、市场、个人等主体进行多方协调管理。此外，随着教育改革的全面深化，教育质量问题成为教育工作的重中之重。因此，教育督导机构要加强对学校各方面工作的督导，成为学校教育工作的服务者和各方面管理机制的协调者，切实提高督导效果。

第三，教育督导人员队伍专业化。严格把控选拔、任用、培训、考核的全过程，全面提高教育督导人员的整体素质。首先在选拔任用方面，建立和践行督学专业资格制度，对教育经验、专业能力、个人品质进行严格要求，提高督学准入门槛。其次在人员构成方面，提高专业督学和专职督学的比例，保障政府-社会组织-市场-个人在督导队伍中占有合理科学的代表席位，最大程度上实现“教育福祉”。再次在日常督导工作当中，要重视在职培训教育并提供相应的服务，通过建立专业规范的督导专业培训制度，不断提高督导人员的业务水平，使其能够适应教育发展的要求。此外，在进行考核时，严把质量关，将不合适的人及时从队伍中剔除掉，以提高教育督导机构的专业性和权威性。

第四，教育督导实施过程民主化。所谓民主化，就是充分重视各级各类督导主体的意志，并且创造机会鼓励和支持社会组织、市场、公民等相关利益者都参与到教育决策和监督的进程中来。治理理论强调多方参与，追求“善治”。因此，在督导实施过程中，要打破政府的垄断地位，协调政府-市场-社会组织三者的关系，规范各方的管理范围和界限，给社会组织和市场以发挥作用的空间，使社会力量和市场与政府的教育督导机构相互配合，实现多元主体共治，是教育督导现代化的重要体现。

第五，教育督导评估科学化。督导评估，是督导和评估的有机结合，也是教育督导工作的重要环节。一方面，在對各被督导单位进行评估时，教育督导部门和人员既要考虑到全国各地区的基本教育实际，又要根据不同学校的发展情况，建立起科学的且富有个性化教育督导评估指标体系，实现教育领域的百花齐放。另一方面，要建立政府督导评估、学校自我评估和第三方评价相结合的评价体系。以我国目前情况来看，非政府的评估组织发育还不健全，力量较小，难以独立有效地承担起督导评估的大任。这就需要政府给予大力支持和帮助，有意识地培养社会评估组织。

第六，基础保障工作规范化。除了对教育督导的内部各环节进行改革外，还需要外部条件的有力支持，包括法制建设和技术保障。要实现依法治教、依法督导，就用健全的法律法规来保证教育督导的权威性、规范性，为教育督导制度的健全和完善提供法律基础，全力保障各项工作的贯彻实施，并为各方参与力量保驾护航。此外，进一步开放教育督导大数据，利用“鲶鱼效应”激励各方督导主体对其进行开发和使用。随着大数据技术的成熟和完善，政府应主导建立一个汇集全国、开放共享的教育督导数据平台，并携手其他主体充分利用数据技术进行科学分析和决策，提高教育督导的能力水平，实现管理信息化、智能化。

总之，教育督导改革是一个系统工程，涉及教育督导活动的各个环节，它们相互联系、相互影响、相互促进。因此，教育督导作为教育系统中的监控环节，我们要以其现代化改革为切入点，来推动教育治理体系和治理能力的现代化。[17]

参考文献

[1] 【美】詹姆斯·N·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：5.

[2] 【英】罗伯特·罗茨.新的治理[A].俞可平.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000：86-106.

[3] 俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001（9）：40-44.

[4] 姜美玲.教育公共治理：内涵、特征与模式.全球教育展望，2009（5）：39-46.

[5] 袁贵仁.在2014年全国教育工作会议上的讲话[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_1485/201401/162641.html.

[6][8][15] 杨文杰，范国睿.教育督导制度改革：1977-2020 ——改革开放以来我国教育督导改革的回顾与展望.教育发展研究，2017（21）：1-14.

[7][9] 黄葳.我国教育督导体制现状、问题与改革路径[J].教育发展研究，2009（12）：16-20.

[10] 孙玉洁.我国教育督导制度存在的问题与改进建议.教育研究，2004（10）：63-68.

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[12] 顾明远.试论教育现代化的基本特征[J].教育研究，2012（9）：4-10，21.

[13] 褚宏启.教育现代化的本质与评价——我们需要什么样的教育现代化[J].教育研究，2013（11）：4-10.

[14] 教育部.以党的十九大精神为引领开启教育督导现代化新征程[EB/OL]. http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/moe_2082/zl_2017n/2017_zl76/201804/t20180419_333582.html.

[16] 陈孝彬.教育管理学[M].北京师范大学出版社，2008（4）：171-178.