国有企业公司法人治理结构问题研究

许少周 河南省国有资产控股运营集团有限公司

一、公司法人治理结构研究的立论依据

正如博登海默所说“概念乃是解决问题所必需的和必不可少的工具，没有限定的专门概念，我们便不能清楚地知道和理智的思考法律问题。”厘清企业法人治理结构的内涵，对于我们更好地认识和解决当前我国国有企业公司法人治理结构中的问题起着基础性前提作用。

（一）公司法人治理的内涵

“公司法人治理”概念对我国来说最初是个舶来品，公司治理浪潮最早起源于20世纪80年代的英国，最初的称谓多是“公司治理”，后逐渐演变为“公司法人治理”或“公司法人治理结构”等称谓。后来随着全球经济信息化、一体化进程的不断加快，世界各国都在或主动或被动地调整适应现代企业制度要求，深入推进公司法人治理水平的稳步提升，以更好的处理所有者、董事会、总经理及其他各相关主体间的相互关系。为积极适应中国特色社会主义市场经济发展需要，我国理论界关于“公司法人治理”的认识和研究也不可避免的受到了西方诸多理论学说的影响。在此过程中，仍有不少专家学者从不同的角度和立场，结合公司法人治理中出现的新情况、新问题，做出了各具特点的界定。本文选取了几个在业界具有代表性的观点，对他们“公司法人治理”概念的界定从本质和目的两方面予以分析，其他观点不再累述。

牛津大学管理学院院长柯林·梅耶认为公司治理的本质是种组织安排，目的是服务投资者利益。

吴敬琏倾向于认为公司治理的本质应是更为注重其静态的组织结构，目的在于公司治理结构三个主要力量（所有者、董事会和高级经理人员）间的关系制衡。

钱颖一将公司治理视为内部制度安排，从而将其本质属性归之于制度，目的在于降低代理人的代理成本。

有了前人的认知基础，张维迎对于公司治理的认知更为全面，其认为狭义上公司治理结构是种制度安排，广义上其本质则是一整套法律、文化和制度性安排；公司治理结构的目的在于控制。

（二）企业法人治理结构研究的理论基础

1.所有权与控制权两权分离理论和委托代理理论

（1）所有权与控制权两权分离理论

所有权与控制权两权分离理论既是20世纪以来资本主义经济发展的必然产物，也是“市场看不见的手”调控模式的理论总结。18世纪中后期至20世纪90年代中期，公司治理主流认识都强调对股东利益的直接保护，原有的个人业主制企业和合伙制企业，是在所有者的直接管控下，并无不当。随后由于世界大战的数次侵扰和经济危机的不断冲击，股份制大型企业例如摩根银行、标准石油公司、美国钢铁公司等企业的规模与实力都得以迅猛发展，大规模的公司制企业的所有者距离企业的管理层面越来越远，且控制份额被分散化，呈现出所有者的所有权和经营者的控制权的两权分离现象。

（2）委托代理理论

所有权与控制权两权分离情况下，公司制企业出现的新的问题需要用新的理论予以解决。关于公司经营者与资本所有者之间利益不一致而引起的代理必要性问题，亚当·斯密早在1776年的《国民财富的性质和原因的研究》中就曾指出股份公司的董事和合伙公司的伙员工作目的的差异性，前者可为他人或有其他异于公司经营管理目标的想法，后者纯为自己；股份公司的董事很难像私人合伙伙员那样全心全意的监督公司钱财用途，并且必然会给股份公司造成各种各样的浪费，并使股份公司表现出诸多的弊端。所以，在所有权与控制权两权分离的情况下所有者与经营者之间的委托——代理关系也就应运而生。原来企业的所有者，将其所拥有的企业委托于企业所有者之外的第三人或群体进行经营管理，所有者为委托人，经营管理人为受托人，双方就有关企业经营管理方面的受托事项达成相关契约予以共同遵守，既能保证企业所有者的经营目标，也能同时实现经营者的个人目标。

2.经济人假设理论和利益相关者理论

（1）经济人假设理论

经济人假设理论被称为现代管理理论的基石，其固有的局限性本文不做关注，但是其对企业法人治理结构问题的借鉴意义不容忽视。经济人假设理论源于古典管理理论，其强调个体在组织或公司中的功利性和利己性。该理论认为，公司中每个个体的首要目的就是像经济动物一样追求自身利益的最大化，而且这也是个体所有个体行为的基本动机。

（2）利益相关者理论

基于经济人假设，每个组织或公司中的个体都极为关注个体利益在该组织中的利益实现问题。1995年，布莱尔在《所有权与控制：面向21世纪的公司治理探索》一书中系统的提出了她的利益相关者价值观（利益相关者模型），即公司需要负责的对象不仅仅只限于股东自身，其还要对经理、债权人、雇员、顾客、社区和政府等其他更多利益相关者负责，使这众多利益相关者之间保持动态的利益协调关系。此前的大多数有关公司治理理论都较为一致的集中在股东权益的维护方面，认为这样基于财产所有权而产生的治理控制模式既有正当性，又具重要性。与传统的股东至上主义相异，利益相关者理论并不否认股东的所有者地位，也不否认股东基于控股所应有的股权收益，其更为强调在公司治理过程中参与或关注企业经营管理全过程的各方个体的利益，该各相关利益个体当然的包括企业经营管理内部各人力资源主体，也包括企业对外活动中的各相关利益主体。通过在企业的经营者、所有者（股东）和其他各相关利益主体之间合理的进行权力配置，能够在不违背或兼顾各方主体利益的同时实现企业经济效益的最大化，进而实现帕累托最优。

二、我国国有企业法人治理结构的演变历程

（一）放权让利时期

在党的十一届三中全会召开前半个月，1978年11月25日，国务院转批了财政部《关于国营企业试行企业基金的规定》（国发[1978] 246号文件）。企业基金的确立是“文化大革命”结束之后党的工作中心转移的重要一步，也拉开了党中央扩大国营企业生产经营自主权的序幕。从1978年起下半年起，全国各省都开始了扩大企业自主权的试点，这种权利首先是关于内部管理及对职工进行奖惩的权力。1979年7月13日，国务院就经营管理自主权、利润留成、折旧费率、固定资产税和流动资金信贷等内容颁发了五个给企业扩权的文件，责成各省各部委从工业、交通系统中选择部分企业进行试点。1981年10月29日，国务院又转批了《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》，首次就企业主管部门、企业、车间、班组和职工的内外部关系及岗位职责进行规范。随后，自1983年起，我国针对放权让利过程中出现的问题，启动了两步利改税改革。

（二）承租改制时期

上述利税改革并未取得预期成效，国营企业改革又进入到了承租改制时期。肇始于1982年的承包制，最早被首钢和吉林的企业所采用，后中共中央、国务院于1987年6月决定在全国范围内普遍推行承包制。1987年底，全民所有制大中型企业已有80%实行了承包制。1988年2月27日，国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。到1988年底，85%的预算内工业企业和93%的大中型全民所有制企业都签订了承包合同。承包制主要的实施对象是国有大中型企业，而租赁制的实施对象主要是国有小型企业和集体所有制企业。1984年6月，当时的沈阳汽车工业公司将其下属的沈阳汽车油泵厂和汽车轴承厂租赁给个人承包，到1985年，已有6万多小型国有企业出租给集体或个人经营。1988年6月5日，国务院在总结全国各地实践经验的基础上发布了《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》，自1988年7月1日施行，既成事实的租赁行为被文件确认并在全国范围内广泛推广。

（三）转换机制建立现代企业制度时期

1992年，邓小平南巡讲话后，我国的国有企业治理改革进程以前所未有的速度推进。1993年12月，新中国第一部公司法诞生了，首次明确了公司设立股东会、董事会、监事会，分别行使决策权、执行权和监督权，从立法层面明确了我国现代企业治理的总体架构。面对国有企业亏损面不断扩大，中国又于20世纪90年代末在构建“现代企业制度”的同时，实施“抓大放小”和“战略性重组”改革，中央也进而推出了包括兼并重组、主辅分离等在内的一系列政策措施。

（四）全面改革探索新时期

得益于转换企业经营机制建立现代企业制度时期的实践积累和经验总结，中国共产党领导全国各族人民就国有企业改革的法人治理结构、国有股结构、国资监管体制、新公司法修订和分类改革等内容进行了全面探索，我国国有企业公司法人治理得以深入全面推进。

1999年9月，党的十五届四中全会提出，把健全法人治理结构作为建立现代企业制度的核心。2000年10月，党的十五届五中全会强调，健全企业法人治理结构是深化国有企业改革的一项重要任务。2003年5月，国务院颁布了《暂行条例》。2017年5月3日，《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》正式实施，这也是迄今为止我国关于国有企业法人治理结构设计最为全面的一部政府法规。

三、我国国有企业公司法人治理结构的现状分析

（一）取得的成就

我国国有企业已逐步适应经济体制与经济增长方式这两个根本性转变和扩大改革开放的要求，在全国范围内基本上完成了战略性调整和改组，一批大型国有企业和国有企业集团深入重组；初步形成了产权主体多元化、多种经济成分共存的新格局，合理的国有经济布局和结构得到极大调整，现代企业制度已经内化为各层级国有企业改革的主动需求，并得以逐步完善；股东会、董事会、监事会、经理层之间分权制衡的机构建制得以广泛推广，各机构间人员的选拔任用、任职要求、职责分工等逐渐趋于明确和具体；国有资产出资人制度逐步完善，国有资产监督管理委员会出资人身份明确，监督管理职能强化；一大批大中型国有企业成功实行股份制、公司化改造后，企业科研开发能力、市场竞争能力和抵御风险能力显著增强，并继续在关系国计民生的重要行业和关键领域发挥着主导作用。国资委成立以来，中央企业的营业收入从3.36万亿元增加到22.5万亿元，平均每年增长20.9%；实现的净利润从1622亿元增加到9247亿元，平均每年增长19%；上交的税金从2927亿元增加到1.9万亿元，平均每年增长20.6%。关于国有企业公司法人治理结构改革的成效，管中可见一斑。

（二）存在的问题

1.内部问题

（1）内部人控制下的逆向选择和道德风险

基于所有权和控制权的两权分离要求，国有企业股东——国有资产监督管理委员会代全国人民履行出资人身份和所有者职责，因其并不直接参与企业的经营管理，属于国有企业的“外部人”；国有企业董事会、经理层和监事会分别履行决策权、经营权和监督权，三者相对于被拟制为国有企业股东的国资委来讲，属于国有企业的“内部人”。“外部人”与“内部人”为追逐各自利益的最大化达成委托代理的契约关系，但是，由于国资委出资人身份的“虚拟性”，且距离国有企业直接的管理决策圈较远，国有企业内部人基于直接的管理原因形成近水楼台的天然信息优势，当二者存在的利益冲突不断加大时，作为直接代理人的“内部人”逐渐产生偏离委托人的意图，进而产生代理人损害委托人利益的逆向选择和道德风险。具体而言，内部管理人为了自己的利益存在损害国有企业利益的风险，其作为理性经济人，当个人利益、小团体利益与作为所有者的全体人民的利益不一致时，内部管理者就可能利用手中的权利优势和信息优势在追求自身利益最大化的过程中背弃对所有者的信托义务，甚至为满足其自身利益，不惜损害作为代行出资人的国有资产监督管理委员会的利益，进而实际损害国有资产实际所有者的全体人民的利益。云南红塔集团褚时健、中国移动沈长富和中国石油蒋洁敏、廖永远等人先后案发入狱都一定程度上反映了内部人控制下的极端个案。

（2）监事会内部监督作用得不到充分发挥

2000年《国有企业监事会暂行条例》创建了外派监事会，与《公司法》共同构建起了我国国有企业现行监事制度，一般国有企业的监事会多由股东代表、职工代表和外派监事组成。然而，现实情况往往是，国有企业的监事会成员构成大部分由公司纪委书记、工会主席、内部审计人员及少量职工代表组成，且公司的纪委书记或工会主席又会出任监事会主席，同时，兼任监事会主席的公司纪委书记或工会主席又有各自大量日常的本职工作需要处理，其监事会成员职责的履行更多形式化为程序性或阶段性需求。再加之，外派监事任选或由并不全面了解企业自身情况的各级国有资产监督管理委员会经行政组织遴选，或由该国有企业董事会或经理层基于各自利益考虑任意选任部分业内专家或离任前官员担任，这种通过不同途径进入企业监事会的所谓外派监事，因为企业原有决策程序固化和其与所任职企业间缺乏应有的利益动迁及怠职惩戒机制，国有企业监事或不能去“监事”，或不愿去“监事”，或“监事”不如意进而放弃“监事”。

（3）经理与董事会、党委会之间的职权边界模糊

一般说来，根据现行公司法人治理结构衡平机制要求，经理层的经营管理权与董事会的重大决策、经理选任权，以及其与党委会的政治领导核心职能是相对较为明确的；《公司法》第四十九条也明确规定了经理有关企业经营管理职能的八项职权；《公司法》第四十六条规定了董事的十一项职权；党委会虽并非公司法人治理层面的环节因素，但是其政治领导核心的地位是任何人都不能否认的。但是，由于我国国有企业传统管理模式的长期沿袭以及现代企业制度构建的先天不足，经理与董事会、党委会之间的职权边界不清，诸多国有企业存在三者争权内耗的现象。董事会成为企业治理的核心，也是企业治理中最重要的层次，其基本功能是经营管理和控制监督。董事会对经理层的控制监督自不待言，但是，董事会基于国有资产出资人的委托而代理履行的经营管理决策权往往与经理层基于董事会委托而代理履行的日常经营管理权冲突不断，其中很重要的原因就是在国有企业实际经营过程中二者的职责权限边界不清。

2.外部问题

（1）国有企业传统管理理念和惯性思维等社会因素的不利影响

脱胎于传统计划经济体制模式下的国有企业，虽然历经近三十年的改革，现代企业制度业已基本建立，但有关国有企业的治理方式及其运作模式的选定仍旧受到传统管理理念和思维定式等社会因素的深刻影响。首先，“一把手”惯性思维牢固。这种一把手的“惯性”管理思维已经被国有企业内外乃至整个社会所接受并逐步深化，其特定历史作用不容否认，但随着市场经济的深入发展，企业兴亡寄托于“一把手”的管理模式与公司法人治理结构的制衡机制的建立越发显得格格不入。其次，“人性化”管理的弊端不断显现。一直以来，人际关系、企业资历、群体意识、忠诚奉献等人性化社会管理因素被国有企业改革的倡导者、实施者及亲历者都推崇备至，而规章制度、操作流程、组织制衡、契约竞争等现代化企业理性管理因素很难被自觉内化，“歪嘴和尚念经”现象屡见不鲜，公司法人治理模式被形式化、外套化。再次，社会对管理的短期投机行为认知失当。国有企业的经营管理层基于企业业绩的外部考评压力和个人职务升迁的利誉考虑，对于企业公司法人治理结构构建的长期性有所顾忌，而对于传统的管理方式的短期投机行为更为偏好。

（2）国有企业分类改革治理导向跟进不及时

一直以来，我国国有企业的改革是在不分行业性质、不分区域特征、不分产品特点的情况下打包整体进行的，这种改革力度之大，涉及范围之广，其推进难度可以想象。但是正是由于国有企业分类改革治理的思路并未被重视，甚或说并未被认知、认可，即使是现代化企业制度改造成效明显，也掩盖不了不同行业国有企业间公司法人治理进度不一致、成效不平衡的问题，正所谓“一把钥匙开一把锁”，若寄希望一把万能钥匙开更多的锁，要么钥匙出问题，要么锁会出问题。国有企业分类改革、分类治理的思路也是在最近几年才逐渐得到明确的。2015年的《关于深化国有企业改革的指导意见》把商业类国有企业实行公司制股份制改革，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股；而公益类国有企业则采取国有独资形式，但允许非国有企业参与。三十多年的国有企业改革之路，直到最近几年才意识到国有企业分类改革分类治理的重要性，不能不说这种认知确实有点漫长而滞后；虽然这种认识也是在多年实践基础上的不易总结，但这也恰恰从侧面反映出我国当前正在努力纠正之前国有企业改革中出现的一刀切的苗头倾向。

3.内外关系问题

（1）政企关系仍未真正理顺

政府与国有企业的关系问题，始终是国有企业改革的关键所在，进而也影响着国有企业公司法人治理结构的构建和运转。我国国有企业改革自实施以来，也紧紧围绕着如何更好地实现政企分开而进行。国有资产全民所有制情境下，政府实是作为全体人民的受托人对受托资产进行管理经营，但由于全体人民这个所有者难以明确其具体对象，政府习惯于作为全民资产的间接所有者理所当然的将国有企业作为其下属机构或部门直接进行指令干预。当前我国经济低迷，处于调整进入新常态的过渡时期、阵痛阶段，部分地方党委、国资部门把国有企业当作保增长“主阵地”，不顾经济波动规律，强压增长指标。

（2）国企股权比例配置仍不合理

国有企业股权问题的核心在于如何更为有效的保护国有资产出资人进而保护作为所有者的全体人民的利益。在国有企业股权结构类型中，国有股在国有企业中的职工股、社会公众投资股、私人资本或外国资本股中通常占据着绝对的控股地位，形成“一股独大”的优势地位，这种现象固然从形式上能够保证国有企业资本的社会主义属性，但是这种不合理的股权比例将会极大的影响具有分散性和不稳定性的众多小股东参与企业决策监督的积极性，在挤占国有企业中小股东生存空间的同时也不利于股东权利的平等保护，进而影响国有企业新增融资规模和股权流动速率。国有股“一股独大”的问题不仅不利于公司法人治理机构的科学运作，也不利于股东利益最大化和国有企业的长远发展。关于这点，有学者通过实证研究得出结论：国有股比例与国有企业公司绩效成负相关性。