强化毗邻地区深度融合助推成渝地区双城经济圈建设走深走实

伏虎

2020年1月3日，中央财经委员会第六次会议提出，“推动成渝地区双城经济圈建设，在西部形成高质量发展的重要增长极”。这是在过往成渝发展思路基础上的进一步精准发力，从“成渝经济区”到“成渝城市群”再到“成渝地区双城经济圈”，进一步聚焦中心城市带动作用，是成渝发展的新使命。中央有要求，地方有行动。3月17日，推动成渝地区双城经济圈建设四川重庆党政联席会议召开首次会议，两省市主要领导强调，“要尽快把战略要求转化为战略行动，加快推动成渝地区双城经济圈建设”。3月25日，重庆市委书记陈敏尔深入荣昌区实地调研时强调，“加快推进毗邻地区深度融合，推动成渝地区双城经济圈建设走深走实”，为重庆未来的区域发展思路把脉定向。川渝毗邻地区处于成都、重庆两核的中间地带，是联接两核的桥梁纽带，是“成渝地区双城经济圈”发展的重要支撑，包括渝西和川东地区。以毗邻地区互联互通互融为重点建设“成渝地区双城经济圈”，具有“一子落而全盘活”的效果，但当下也面临“融而难入”等问题。为此，课题组在荣昌、潼南等地调研基础上，分析了毗邻地区融合发展面临的三类障碍，提出四点建议，以期对于推动“成渝地区双城经济圈”建设走深走实有所借鉴。

一、毗邻地区融入“成渝地区双城经济圈”建设面临三类障碍

（一）毗邻地区融入“成渝地区双城经济圈”面临“双核竞合困境”

成都、重庆同为国家中心城市，直线距离与南京至上海距离相当，在较小的空间尺度下既面临双核间“聚能”与“辐射”的碰撞，也面临着双核城市“要素集聚”与毗邻地区“要素转移”的矛盾。可供印证的是，成渝产业结构与发展模式存在一定重叠，两城都将汽车制造和电子信息产业作为支撑产业，存在激烈竞争。同时，“双核”势必带来经济要素的“虹吸效应”，可能导致毗邻地区经济要素的“分流”。在调研中发现，毗邻地区的区县对于融入“双城经济圈”抱有“大树底下好乘凉”的搭顺风车心态。因缺乏顶层设计，放任自发集聚可能导致“大树底下，寸草不生”的区域发展结果，即经济能级较低的区域在交通通达性提高、行政区域壁垒打破后会被高能级城市进行产业、人才、资本等方面的“吸附”。上述“双核困境”值得高度重视，避免毗邻地区陷入“点”效应分流、“带”效应薄弱，“网”效应匮乏的发展困局。

（二）毗邻地区融入“成渝地区双城经济圈”欠缺“协调动能”

在2016年国家批复实施《成渝城市群发展规划》以来，川渝合作密切并取得积极进展，但尚未达成一体化深入融合的局面。这体现为毗邻地区协调合作机制尚不健全，空间发展战略缺乏充分对接，导致经济尚未形成紧密的有机联系。如同处渝西川东地区的荣昌区、内江市、泸州市三地，相邻不到百公里，但都将装备制造、生物医药等作为主导产业，存在产业同质化、资源配置不合理等情形。这也是毗邻地区在加强高层协调沟通、在产业突破点上有效区分方面有所不足。在产业同质化之外，渝新欧与蓉新欧、陆海新通道从重庆和成都出发的线路在补贴方式、补贴幅度等方面白热化竞争激烈，使得毗邻地区对国际大通道的运用上缺少协调，在物流、供应链和通道建设上也陷入了同质化竞争。此外，毗邻地区在创新研发方面也缺少协同，无法形成跨省市的创新联盟，毗邻地区也难以依托规模化的创新研发实力，与成都和重庆这两个创新极形成创新链上的协同联动，也因此难以运用成渝地区创新网络推进自身发展。

（三）毗邻地区融入“成渝地区双城经济圈”面临“基础硬件缺位”

川渝毗邻地区城际交通设施建设历史欠账较多，城际快铁建设尚处于初期阶段，城市之间高速公路没有形成“网络联网”格局，阻碍着人流、物流、信息流的顺畅流通，影响了“成渝地区双城经济圈”的有效形成。如四川在规划泸州、自贡、内江等川南片区的城市快轨上，未与重庆的荣昌、大足、綦江等渝西片区进行无缝对接;在高速公路收费上出现过“一条路两种费”的怪象。此外，毗邻地区在流域和生态综合治理、跨区域新基建布局等方面尚需强化。

二、推动成渝毗邻地区深度融合，助推高质量发展的四点建议

（一）建议围绕“成渝地区双城经济圈”建设强化毗邻区域合作机制

建议借鉴长三角、京津冀等城市群合作协调机制，加快构建区域一体化的体制机制。具体建议包括：可以学习南京都市圈在发展跨省份协调方面的相关机制，建立健全川渝毗邻地区腹地横向协调机制，设立由川渝两地主要负责同志为召集人，市县地市（区县）党政领导为成员的轮值联席会议制度。积极提升毗邻地区城市公共服务一体化水平，推动城际间医疗、教育、社会保障无缝衔接与标准互认等。同时，打破地方保护和市场分割，构建一体化利益共享机制。引导成渝之间差异化布局主导产业，引导周边城市主动寻求与“双核”城市分工协作和错位发展机会，形成城市间产业合理分布和上下游联动的产业集群，以及沿产业链、供应链的城际分工机制。建议探索成立“成渝地区双城经济圈投资基金”，以该基金与各城市形成经济、招商引资、财政税收、投融资等方面的深度联接，特别是对毗邻区域发展有专项支持。此外，还可以学习长三角一体化发展示范区的经验，瞄准打造绿色创新发展新高地、一体化制度创新试验田、人与自然和谐宜居新典范等前沿领域，推动川渝合作示范区的拓面和升级;学习长三角打造G60科创走廊的经验，建设成渝毗邻地区科创走廊，在深化产业集群布局、推进协同创新、推动品牌园区深度合作和产融结合等方面走在西部前列。

（二）在“成渝地區双城经济圈”建设中确保“毗邻区域一盘棋”

保障“成渝地区双城经济圈”规划引领。建议按照区域一体化理念，贯彻土地利用、产业布局、城市建设和生态保护“四规合一”思路，跨省市层面打造成渝地区双城经济圈规划专委会，编制出台“成渝地区双城经济圈空间布局规划”，规划的制定过程中广泛征求毗邻地区意见并与各地“十四五”规划相衔接。保障“成渝地区双城经济圈”建设的财力支撑。建议在2020年特殊的宏观经济背景下整合资金资源，成渝两城及毗邻地区围绕“成渝地区双城经济圈”的共同目标用好财政工具，打包发行“成渝地区双城经济圈建设政府专项债券”，探索面向国内商业银行柜台市场发行，并向新加坡等离岸市场发债，统一用于双城经济圈的共性和跨区域基础设施建设，并按各城市财政能力划分偿还比例。成渝两城及毗邻地区按照“收益共享”的目标，集合设立“政府专项引导基金”，从而避免产业雷同化、互为竞争等问题。保障“成渝地区双城经济圈”建设的要素流动。以更为宽松的门槛允许人员在成渝双城及毗邻地区之间自由流动和落户，在成渝两地公积金、社保互认基础上将其扩展至毗邻地区。建立跨城市的生态补偿机制，推进长江、沱江、涪江、嘉陵江等流域生态环境和大气污染物联防联治。

（三）编织“成渝地区双城城市圈”与毗邻区域的“网状城市结构”

以强化城市轴带为重点，尊重经济规律和发展现状，探索“新型跨行政区的网状城市结构”。发展永川荣昌大足、内江自贡、德阳什邡广汉等“组合型特大城市”，在成渝间建设强大的核心轴带，把隔离的“双核”变成“哑铃状的城市轴带”，在毗邻区域“强筋壮骨”形成“双城经济圈”的中部崛起。在铁路、港口和高速公路等方面发力，推动川东北和渝东北地区、渝西川东地区及川南渝南地区交通基础设施互联互通。加强多式联运交通物流体系建设，以重庆为枢纽推动中国西部“空铁公水”一体化无缝对接的综合物流和多式联运发展，提升“成渝地区双城经济圈”交通能级带动毗邻区域加快发展。

（四）破解“成渝地区双城经济圈”对外联系瓶颈

加快推进南北向通道建设，强化成渝地区双城经济圈与西北西部腹地的联系，提升联通西北、西南的通道效率，构筑从大西北直抵印度洋、北冰洋、大西洋的大通道，形成辐射南亚的战略高地。以西部陆海贸易新通道建设为契机，构筑从成渝至缅甸、泰国、新加坡的交通大动脉，用好成渝地区作为一带一路、长江经济带交汇点的优势，全面提升成渝地区在欧亚陆上物流体系中的枢纽地位，形成支持跨国产业分工体系的基础设施系统。以新一代“5G”互联网实现“双城经济圈”的智慧型经济圈和对外的高效互联互通，以增加特高压输电线路布局实现成渝地区丰富的气电、小水电和风能、光伏发电资源的并网，为川渝电能的输出和成渝地区智能电网建设铺路。布局以新一代互联网为基础的现代新型基础设施体系。

基金项目：2019年重庆市重大决策咨询项目“拓展陆海贸易新通道形成重庆全方位对外开放新格局研究”（项目编号：2019ZD07）、重庆社科规划项目“供给侧改革视域下城市公共产品空间失配及其精准匹配策略研究”（项目编号：2016QNJJ14）阶段性成果。

作者单位：中共重庆市委党校社会和生态文明教研部

责任编辑：刘小侨